OBH 3760/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Tasnádiné dr. Bácsi Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

Hivatalomhoz írt beadványában panaszos sérelmezte, hogy az Ipari Kereskedelmi és Idegenforgalmi Minisztérium Engedélyezési Főosztálya a kontingentált vállalkozási export engedély kiadása során a 8/1993. (IV.9.) NGKM rendeleten kívül a Külkereskedelmi Tájékoztató 47/1996. számában megjelent közleményben írt feltételeket is figyelembe véve utasította el kérelmét, és ezenkívül az első és másodfokú eljárás során nem tartotta be az államigazgatási eljárás szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény eljárási szabályait.

Vizsgálatot az Alkotmányban biztosított jogorvoslati jog sérelmének gyanúja miatt indítottam.

Alkalmazandó jogszabályok:
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról ( Obtv)

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát...
(2) Ellenérdekű ügyfél hiányában a kérelemnek helyt adó első fokú határozat, továbbá az egyezséget tartalmazó vagy jóváhagyó határozat indokolása és a kérelemnek helyt adó első fokú határozatban a jogorvoslatról való tájékoztatás is mellőzhető.
(5) Jogszabály elrendelheti, hogy a közigazgatási szerv a döntését az erre a célra rendszeresített okiraton adja ki.

72. §..(4) Nincs helye az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának,
.....d) az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok külkereskedelmi forgalma engedélyezésének körében hozott ... határozat ellen,

112/1990. (XII. 23.) Korm. rendelet az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok kiviteléről, illetőleg behozataláról

5.§ (5) Nemzetközi egyezmény hatálya alá tartozó, magyar munkáltató és külföldi székhelyű cég közötti vállalkozási szerződés alapján, ideiglenes tevékenység végzésére, magyar állampolgárságú munkavállalók külföldre küldéséhez (kontingentált vállalkozási export) az Engedélyezési Hivatal engedélyére van szükség.

12.§ (2) A behozatal vagy kivitel megtiltása, illetőleg az engedély kiadásának megtagadása ügyében hozott határozat ellen fellebbezésnek van helye. Az eljárásra az államigazgatási eljárás szabályait az 1/1982. (I. 16.) KkM rendeletben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.

8/1993. (IV. 9.) NGKM rendelet  a kontingentált vállalkozási export engedélyezéséről

1. § (1) A R. 5. § (4) bekezdésében foglalt határozat (engedély) iránti kérelmet a Gazdasági Minisztérium Engedélyezési és Közigazgatási Hivatalához (a továbbiakban: Engedélyezési Hivatal) az erre a célra rendszeresített formanyomtatványon kell benyújtani. A nemzetközi egyezményekben vállalt kötelezettségek, kontingensek betartásának biztosítása érdekében szükséges teljesítési nyilatkozatot minden negyedévet követő hó 10-ig kell szintén az Engedélyezési Hivatalhoz eljuttatni. Az engedélykérelem formanyomtatványát az e rendelet 1/a) melléklete, a teljesítési nyilatkozat formanyomtatványát pedig az 1/b) melléklete tartalmazza.
(2) Az (1) bekezdés szerinti kérelemhez - első alkalommal - csatolni kell a szakmai, gazdasági érdekképviseleti szervezetek által létrehozott Vállalkozói Érdekegyeztető Fórumnak az írásban rögzített értékelő szakvéleményét.
(3) Az engedély iránti kérelem kitöltéséről és az engedélyezés szakmai szempontjairól e rendelet 2. melléklete rendelkezik.....
 2.sz melléklet
III. Az engedélyezés szempontjai:
Az éves kvóta irányszámok meghatározása vállalkozásonként (cégenként), a vállalkozások bázisévi adatainak és a célországban elért országos átlagteljesítménynek a figyelembevételével történik.
Az éves kvótát terhelő konkrét szerződésekre vonatkozó forgalmi engedélykérelmek benyújtása, engedélyezése - a korábbi időszak teljesítményének figyelembevételével meghatározott minimális fajlagos szolgáltatási árbevételhez való viszonyítás alapján - folyamatosan történik. A minimális fajlagos szolgáltatási árbevételt a német viszonylatba irányuló export esetén a német bértarifa-előírások és a teljesítmények alapján arányosan kell meghatározni. Ennek értékét a hatóságoktól a vállalatok felé a szakmai, gazdasági érdekképviseletek továbbítják.
A kontingens címzettje. A kontingentált piacon kezdő vállalkozó egy évig az adott tevékenységi körben az előző évben alkalmazott átlaglétszám legfeljebb 50-70%-ával vállalkozhat. Ez évi maximum 200 statisztikai munkahónapra ad lehetőséget.
A vállalkozók a számukra meghatározott éves kvóta irányszámon felüli forgalmi engedélykérelmet akkor nyújthatnak be:
- ha az adott ügylet fajlagos szolgáltatási bevétele legalább 40%-kal meghaladja a meghirdetett minimális fajlagos szolgáltatási bevételt (FSZA > 1,4 FSZA min.);
- ha az adott ügylet fajlagos anyagos szolgáltatási bevétele legalább háromszorosa a meghirdetett minimális fajlagos szolgáltatási bevétel elvárásnak (AFSZA  3 FSZA min.).
Ezeknek a szerződéseknek az értékelése a devizabefolyás figyelembevételével szerződésenként történik.

12/1999. (II. 1.) Korm. rendelet a Gazdasági Minisztérium Engedélyezési és Közigazgatási Hivataláról

1987. évi XI. törvény a jogalkotásról
1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják:
a) az Országgyűlés törvényt,
c) a Kormány rendeletet,
d) a miniszterelnök és Kormány tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet,
e) az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár (a továbbiakban: államtitkár) rendelkezést,
f) az önkormányzat rendeletet.
(2) E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

55. § (1) A miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője irányelvet és tájékoztatót adhat ki.
(2) Az irányelv ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére.
(3) A tájékoztató olyan tényt és adatot közöl, amelyet a jogszabály végrehajtásáért felelős szervnek a feladata teljesítéséhez ismernie kell.
(4) Az irányelv és a tájékoztató az azt kiadó szerv hivatalos lapjában közzétehető.

Egyéb:
60/1992. (XI. 17.) AB határozat
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény garanciális szabályainak mellőzésével hozott minisztériumi és egyéb központi állami szervektől származó, jogi iránymutatást tartalmazó leiratok, körlevelek, útmutatók, iránymutatások, állásfoglalások és egyéb informális jogértelmezések kiadása és az ezekkel való irányítás gyakorlata alkotmányellenes.

22/1995. (III. 31.) AB határozat
 Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az a szabály, hogy jogorvoslattal "a törvényekben meghatározottak szerint" lehet élni, utalás az eltérő szabályozási lehetőségekre; egyebek között arra, hogy a jogorvoslatnak többféle formája lehet (ABH 1992. 27., 31.).
Elégséges az egyfokú jogorvoslat. "Az Alkotmány a törvényi szabályozásra bízza annak meghatározását, hogy hány fokú jogorvoslati rendszer érvényesülhet" (ABH 1992. 453., 454.).

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmányának 2. § (1) bekezdése: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
A Magyar Köztársaság Alkotmányának 9.§ (2) bekezdése:  A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.
A Magyar Köztársaság Alkotmányának 57.§ (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai:

Panaszos cégével építési munkát kívánt végezni Németországban, ezért 1996. december 18-án kontingentált vállalkozási  export engedély iránti kérelmet nyújtott be az Ipari Kereskedelmi és Idegenforgalmi Minisztérium Engedélyezési Főosztályához. A minisztérium 1997. január 8-án  határozatával elutasította a kérelmet. Panaszos az elutasító határozat ellen fellebbezést nyújtott be 1997. január 17-én, arra hivatkozva, hogy a  8/1993 (IV.9.) NGKM rendelet  feltételeit  teljesítette. A másodfokú elutasító határozatot a minisztérium csak 1997. március 24-én hozta meg. 

Az Ae 3.§. (6) bekezdése értelmében egyes eljárások csak akkor tartoznak az Ae. hatálya alá, ha a vonatkozó jogszabály a kérdésről nem rendelkezik. Ilyen a külkereskedelmi igazgatás is. A külkereskedelmi igazgatás általános eljárási szabályairól szóló 1/1982. (I. 16.) KkM rendeletet 1992. január 1-től túlnyomórészt hatályon kívül helyezték,  e körben a 112/1990. (XII. 23.) Korm. rendelet tartalmaz különös szabályokat. A kormányrendelet  12.§ (2) bekezdése értelmében az engedély kiadását megtagadó határozat ellen fellebbezésnek van helye.
A kormányrendelet felhatalmazása alapján megalkotott 8/1993. (IV. 9.) NGKM rendelet csak a benyújtandó kérelem tartalmára, formájára állapít meg speciális szabályokat. Ebből következően az Ae. 3.§ (6) bekezdése értelmében, a kérelemről döntő határozat formájára, kérelem elintézési határidejére, az Ae. általános szabályai az irányadók.

1.)
A becsatolt iratokból megállapítottam, hogy a minisztérium elsőfokú elutasító határozata nem tartalmazott kioktatást a fellebbezés lehetőségére, és a fellebbezés elbírálása során a 30 napos határidőt nem tartották be.
A minisztérium formanyomtatványt használt az engedély megadásakor, ill. elutasításakor. A vizsgált ügyben a hatóság a nyomtatvány záradék részén részletezte a kérelem elutasításának indokait. Azonban a záradék részben sem oktatta ki a kérelmezőt a fellebbezés lehetőségéről. 
A közigazgatási szerv a határozata elkészítésekor alkalmazhat formanyomtatványt. Az ilyen szerkesztett határozatnak is tartalmaznia kell azonban az alakszerű határozat egyes elemeit. Az Ae. 43.§ (2) bekezdése többek között a kérelemnek helyt adó határozat esetében engedi meg a jogorvoslatról szóló tájékoztatás mellőzését. Azzal, hogy a hatóság a fellebbezés lehetőségéről nem tájékoztatta a kérelmezőt, az Alkotmány 57.§ (5) bekezdésében rögzített jogorvoslati jog alkotmányos elvvel kapcsolatos visszásságot okozott.
A  miniszter levelében elismerte, hogy a vállalkozási export kiadási kérelmek elbírálása során a  legjobb szándék ellenére túllépik az Ae. biztosította eljárási határidőket. Az alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság orvoslása érdekében a miniszter  felhívta munkatársai figyelmét az eljárási határidők betartására.
Vizsgálat során a miniszter ígéretet tett arra, hogy az első fokú eljárás során használt formanyomtatványokat felülvizsgálják annak érdekében, hogy a kiadott okmányok minden vonatkozásban megfeleljenek az 1957. évi IV. törvény előírásainak.
A konkrét panasz utólag már nem volt orvosolható. A minisztérium felhívásomra történt intézkedéseire  tekintettel ajánlást nem tettem.

Időközben, az minisztériumok átalakítása során, a 12/1999. (II. 1.) Korm. rendelettel létrehozták a Gazdasági Minisztérium Engedélyezési és Közigazgatási Hivatalát. A hivatal e körben a hatósági engedélyezési feladatokat továbbra is a 8/1993. (IV. 9.) NGKM rendelet alkalmazásával látja el.

A Hivatal tájékoztatása alapján azt kellett megállapítanom, hogy továbbra is ugyanolyan nyomtatvány használnak mint a volt Ipari és Kereskedelmi és Idegenforgalmi Minisztérium. A formanyomtatvány záradék részén nem tüntetik fel automatikusan a jogorvoslat lehetőségét.
A Hivatal tájékoztatott arról, hogy a 8/1993. (IV. 9.) NGKM rendelet átdolgozása megkezdődött, e körben új jogi szabályozás várható.
A helytelen gyakorlat folytatása miatt, annak megszüntetése érdekében ajánlással élek.

2.)
A panaszos kérelmére vizsgáltam, hogy a kontingentált vállalkozási export engedélyezésére vonatkozó kérelemnek, - a 8/1993 (IV.9.) NGKM rendeletben írtakon kívül, - az Ipari és Kereskedelmi és Idegenforgalmi Minisztérium által kiadott 47/1996. sz Külkereskedelmi Tájékoztató szabott-e további feltételeket.

A panaszos kérelmét másodfokon elutasító határozat indokolása kifejtette, hogy a hatóság az engedélykérelmek elbírálása során érvényesíti az IKIM meghirdetett követelményeit, mely a hatóság indokolása szerint nem tartalmazott a jogszabályban írtaktól eltérő rendelkezéseket.
A Minisztérium vizsgálatom során arra hivatkozott, hogy a közzétett közlemény az adott időszakra vonatkozó engedélyek megadásánál alkalmazandó mérlegelés szempontjait ismertette. E formát az indokolta, hogy a pályázók megismerjék az engedélyezés feltételeit.

Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a  Tájékoztató bevezető szövege szerint a kamarákkal lefolytatott egyeztetések alapján  " a kiadott engedélyállomány figyelembevételével az engedélyezési eljárás  az alábbiak szerint módosul:..."
" 1997. március 25-e után kezdődő, az 1997. szeptember 30-ig terjedő kontingenst terhelő vállalkozási szerződésekre....az alábbi területekre lehet engedélykérelmet benyújtani:
Ugyanazon munkahelyen több mint három éve Németországban dolgozó vállalkozások esetén, melyek beépültek jelentősebb német vállalkozások gazdasági életébe, és/vagy integrációs kapcsolat van közöttük....
A kérelemhez mellékelni kell 
 - a három évnél régebbi kapcsolódó engedély másolatát,
 - együttműködésre vonatkozó dokumentumokat,
 - az egyébként szükséges mellékletek másolatát...."

A  8/1993. (IV. 9.) NGKM rendelet idézet melléklete nem  zárta ki az új vállalkozásokat, csak korlátozta a munkavállalói létszámot, időtartamot. A Tájékoztató ennek ellenére a szabályos  kérelem kellékeként előírta, hogy a kérelmező mellékelje három éves piaci jelenlétét igazoló iratokat.
Megállapítottam, hogy a Tájékoztató - az idézettek szerint - olyan további feltételeket írt elő, mely a 8/1993. (IV. 9.) NGKM rendeletben nem szerepelt. 

A jogalkotásról szóló 1987. évi XI törvény (továbbiakban Jat.) 55.§-a értelmében  miniszter adhat ki tájékoztatót. A tájékoztató a jogszabály végrehajtásáért felelős szerveknek ad információt olyan tényekről adatokról, melyeket a feladata teljesítéséhez ismernie kell.
A Jat. azonban élesen elválasztja a jogszabályokat az állami irányítás egyéb jogi eszközeitől. Annak érdekében, hogy az utóbbi a jogalkotás funkcióit ne vehesse át, több garanciális szabályt épít be. Ezért a jogalkotásról szóló 1987. évi XI törvény rendelkezéseibe ütközik, ha közlemény - amely nem jogszabály - jogszabály rendelkezéseit  módosítva további feltételek ír elő. Ez a jogállamiság követelményével összeegyeztethetetlen módszer az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében rögzített alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot okozott. Minderről az Alkotmánybíróság a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatában fejti ki részletesen álláspontját.

Nem fogadható el a minisztérium azon álláspontja, hogy az adott kontingensre kérelmet benyújtó vállalkozások közül csak egy további feltétel beépítésével tud dönteni.
Az irányadó jogszabályban kell  szabályozni, hogy ha a feltételeknek több kérelmező felel meg, mint a kiadható engedélyek száma, akkor milyen szempontok mérlegelésével rangsorol a hivatal. Így a jogszabály rendelkezhet arról, hogy a tapasztaltabb, piacon több éve jelen levő vállalkozásokat, vagy új de várhatóan nagyobb nyereséget realizáló vállalkozást részesít előnyben, esetleg a kérelmek benyújtási sorrendjét veszi figyelembe. A szempontok meghatározása a jogalkotó feladata, hiszem többféle jó megoldás létezhet. A lényeges, hogy a döntéshozó tág, nem ellenőrizhető mérlegelési jogára, azonos csoportok között indokolatlan megkülönböztetésre ne adjon lehetőséget. A jogszabálynak kell egyértelműen minden feltételt tartalmazni.

Az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében új  jogi szabályozást kell kialakítani, melyre ajánlást teszek.

3.)
Panaszos beadványában sérelmezte azt is, hogy a másodfokú közigazgatási határozat ellen nincs bírósági felülvizsgálati lehetőség. Kérte, hogy az Alkotmánybíróságnál az 1957. évi IV. törvény (Ae) 72.§. (4) bekezdés d.) pontja alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kezdeményezze a hivatal, mivel véleménye szerint az Alkotmány rendelkezésébe ütközik a bírósági felülvizsgálat lehetőségének kizárása.

Az Alkotmánybíróság több esetben értelmezte az jogorvoslathoz való jog alkotmányos alapelv tartalmát. Az Alkotmánybíróság 22/1995 (III.15) AB határozatában a jogorvoslat ismérvei között  kifejtette, hogy elégséges az egyfokú jogorvoslat. Utalt  az ABH 1992. 453, 454. szám alatt megjelent határozatára is, mely szerint " Az Alkotmány a törvényi szabályozásra bízza annak meghatározását, hogy hány fokú  jogorvoslati rendszer érvényesülhet."
Mindezek alapján a panaszos ezen kérelmét elutasítom.

Ajánlások:

Felkérem a Gazdasági Minisztert, haladéktalanul intézkedjen annak érdekében, hogy az  áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok kiviteléről, illetőleg behozataláról döntő határozatok megfeleljenek az Ae előírásainak, határozatok minden esetben tartalmazzák a jogorvoslati lehetőségre való kioktatást.

Felkérem a Gazdasági Minisztert, hogy az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok kiviteléről, illetőleg behozatalára vonatkozó kérelmek engedélyezési szempontjait, feltételeit a jövőben irányelv vagy  tájékoztató keretében ne szabályozza.

Felkérem a Gazdasági Minisztert, hogy  a 8/1993. (IV. 9.) NGKM rendelet  helyett olyan jogi szabályozást alakítson ki, mely a kérelmek elbírálás feltételeit és szempontjait maradéktalanul tartalmazza, és szabályozza a jogorvoslati rendet is.

Budapest, 1999. július 19.

Gönczöl Katalin