OBH 3470/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: Dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása

Panaszos az Országgyűlési Biztos Hivatalához intézett beadványában sérelmezte földkiadási ügyében a Kecskeméti Törekvés Mg.Tsz. mellett működő 2. sz. Földkiadó Bizottság, illetve az FM Bács-Kiskun Megyei Földművelésügyi Hivatalának (FM Hivatal) elhúzódó eljárását. 

Mivel a rendelkezésemre álló iratok alapján a jogbiztonság (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) valamint a tulajdonhoz való jog (Alkotmány 13. § (1) bekezdés) megsértésére lehetett következtetni, vizsgálatot rendeltem el. Az ügy tisztázása céljából megkerestem az FM Hivatalt.  

Megállapított tényállás

Panaszos állítása szerint tulajdonosa a kecskeméti 0355/13. helyrajzi számú tanya ingatlannak (Talfája 294), aki a törvényes határidőben kérte a tanyája mögötti 0346/60-as helyrajzi számú ingatlanból az Őt megillető 38,25 aranykorona értékű részaránytulajdonának megfelelő föld kiadását a már hivatkozott földkiadó bizottságtól. 

Az FM Hivatal tájékoztatása szerint: mivel a kiadni kért föld egy része kárpótlási földalapba volt kijelölve, panaszos földalapcserét is kért. 

"A Földkiadó és Földrendező Bizottság 1993. április 23-i együttes ülésén a földalapcserét támogatta, majd június 10-i ülésén az erről rendelkező határozatot visszavonta és a cserekérelmet elutasította azzal, hogy a 0346. helyrajzi számú táblát egy út választja el a kérelmező tanyájától, így ez nem Kiss István tanyája körüli terület. A 0346. helyrajzi számú területre Szalkai István is nyújtott be földalapcsere kérelmet, akinek tanyája ebben a táblában helyezkedik el. A bizottságok az ő kérelmét támogatták. 

Az 1994. október 24-i földkiadó bizottsági ülésen határozat született - Kiss István egyetértésével - arról, hogy 8,75 AK értékű részarányát a 0356/15g. helyrajzi számú területből kapja meg. Az erről rendelkező 0681/1995. számú, 1995. január 25-én kelt ideiglenes határozat ellen Kiss István fellebbezést nyújtott be.

A másodfokú eljárás keretében a Bács-Kiskun Megyei Földművelésügyi Hivatal a határozatot megsemmisítette és a Földkiadó Bizottságot új eljárás lefolytatására utasította, mivel az indokolás szerint a részaránykiadás a kérelemnek megfelelően történt.

Az új eljárás keretében egyezségre hívta fel a feleket, megegyezés hiányában a kiadandó részarányról sorsolással kell dönteni.

A másodfokú határozat meghozatalát követően a Földkiadó Bizottság 1995. május 26-i ülésén a kért 0346. helyrajzi számú tábla távolabbi részéből ajánlott fel területet, de azt a panaszos nem fogadta el, így a Földkiadó Bizottság működése alatt határozatot az új eljárás keretében nem hozott. 

A földkiadó bizottság munkáját 1997. január 1-jétől a Bács-Kiskun Megyei Földművelésügyi Hivatal vette át. A Törekvés Mg.Tsz.-nél jelenleg a kérelemre indult földkiadási ügyekben hozunk határozatokat. Ennek befejezését követően az 1993. évi II. törvény 9/B. § (2) bekezdésének megfelelően sorsolással döntünk a fennmaradó részaránytulajdonosok - így Kiss István ügyében is."

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai

A földrendező és a földkiadó bizottságról szóló 1993. évi II. törvény 8. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "Ha a tanya tulajdonosa részarány-földtulajdonos és egyidejűleg kárpótlásra is jogosult, kérelmére részarány-földtulajdonát, illetőleg az őt megillető kárpótlási jegy 1000 Ft/AK alapulvételével átszámított AK értéknek megfelelő mértékű kárpótlási földalapot is a tanyája körül kell kijelölni."

(3) bekezdése akként rendelkezik, hogy "A (2) bekezdés szerinti bizottságok a tanya körüli földnek részarány-földtulajdon fedezetéül szolgáló földalapba, illetőleg kárpótlási földalapba történt kijelölését követően javaslatot tesznek a megyei (fővárosi) kárrendezési és kárpótlási hivatalnak (a továbbiakban: hivatal) a földkijelölési határozat megfelelő módosítására. Ennek során a részarány-tulajdonok fedezetéül kijelölt földalapokat a kárpótlási földalap, illetőleg a kárpótlási földalapokat a részarány-tulajdonok fedezetéül kijelölt földalapok terhére növelni kell. A hivatal a jogerős földkijelölés módosítását akkor tagadhatja meg, ha annak következtében a már kijelölt egyes földalapok AK értéke külön-külön megváltozna.

(4) bekezdése rögzíti, hogy "Az (1)–(3) bekezdésben foglaltakat kell alkalmazni akkor is, ha
a) a részarány-földtulajdonos nem jogosult a kárpótlásra, de tanyája a kárpótlási földalapba kijelölt táblában van;
c) a kárpótlásra nem jogosult részarány-földtulajdonos tanyája a részarány földtulajdonok fedezetéül szolgáló földalapban van."

A földkiadó bizottság a hivatkozott jogszabályok megtartásának mellőzésével panaszos részére olyan táblából (0356/15g. hrsz.) és csak 8,75 AK értékben adott ki földet a 0681/95. számú és 1995. január 25-én kelt határozatával, mely panaszos kérelmében foglaltaktól teljesen eltér, ennek ellenére határozatának indokolásában mégis azt tüntette fel, hogy "... a részaránykiadás a kérelemnek megfelelően történt". A vizsgálat megállapította, hogy a bizottság megsértette a jogbiztonság alkotmányos elvét, s ezáltal alkotmányos visszásságot idézett elő. 

Panaszos fellebbezésére, a nyilvánvaló törvénysértésre tekintettel, a hatályos jogszabályok keretei között semmisítette meg az említett földkiadó bizottsági határozatot, s ugyancsak jogosan utasította új eljárásra a földkiadó bizottságot az FM Hivatal az 1-67/1995. számú határozatával.

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 3. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy: A közigazgatási szerv eljárása során államigazgatási ügyben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.

A (6) bekezdés rögzíti, hogy: Ezt a törvényt a honvédelmi, a külkereskedelmi igazgatási, a társadalombiztosítási, az adó-, jövedéki és vámigazgatási, az iparjogvédelmi ügyekben, továbbá a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról és a versenykorlátozásról, az árak megállapításáról, a biztosítóintézetekről és a biztosítási tevékenységről, a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról, az értékpapírok forgalomba hozataláról, a befektetési szolgáltatásokról és az értékpapír-tőzsdéről, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztárakról, valamint a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló törvényben meghatározott, valamint az atomenergia alkalmazása körébe tartozó tevékenységekre vonatkozó ügyekben akkor kell alkalmazni, ha jogszabály másként nem rendelkezik. 

A (7) bekezdés előírja, hogy:  E törvény hatálya a szabálysértési és az állampolgársági eljárásra nem terjed ki. 

A (8) bekezdés rendelkezései szerint: A (6) és (7) bekezdésben nem említett államigazgatási eljárásokra vonatkozó jogszabályok e törvény rendelkezéseitől csak akkor térhetnek el, ha ezt e törvény megengedi. 

Az Áe. 4. § (1) bekezdése szerint: A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve – kérelemre vagy hivatalból – utasítja.

Az Áe. 15. § (1) bekezdése kimondja, hogy: Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. 

A földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény 9/B. § (1) bekezdése szerint: Ha a földkiadó bizottság a feladatainak végrehajtását a 9/A. § (1) bekezdésében, valamint (3) bekezdésének a) pontjában, továbbá a (4) bekezdésében meghatározott határidőig sem fejezi be, vagy a közgyűlés még ezt megelőzően megállapítja megszűnését, a földkiadó bizottság a még jogerős határozattal le nem zárt, folyamatban levő földkiadási ügyeket átteszi az FM hivatalhoz.

A (2) bekezdés úgy szól, hogy: Az FM hivatal az (1) bekezdés rendelkezései alapján a hozzá áttett ügyekben a 4/B. § (5) bekezdésének szabályai szerint jár el.

A (3) bekezdés kimondja: A földkiadó bizottság az eljárása során keletkezett iratokat a megszűnésétől számított 15 napon belül köteles áttenni az FM hivatalhoz. 

Az 1993. évi II. törvény - 9/A. §-ának (1) bekezdésében, valamint (3) bekezdésének a) pontjában, továbbá (4) bekezdésében megjelölt okok miatt - az FM hivatalhoz áttett ügyek intézésére határidőt nem állapít meg. Ezért az említett okok miatt áttett ügyek intézésére a határidőt az Áe. 15. §-a állapítja meg.

Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) ÁB. számú határozatának indokolásában elvi éllel szögezte le:  

Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. 
Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. 
Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az ügyfélnek ugyanakkor alapvető érdeke fűződik e döntés mielőbbi meghozatalához.

A rendelkezésre álló iratok és az FM Hivatal  tájékoztatása alapján a vizsgálat megállapította, hogy a Hivatal a hozzá áttett ügyet - az Áe. szerinti érdemi határozat meghozatalára nyitva álló 30 napos ügyintézési határidőt figyelmen kívül hagyva - nem bírálta el, nem hozott határozatot, megsértve ezzel az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt - "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam" - rendelkezéséből folyó jogbiztonság alkotmányos elvét. Ez az eljárás ugyanakkor sérti a panaszos Alkotmányban rögzített tulajdonhoz való jogát (Alkotmány 13. § (1) bekezdés) is, és így alkotmányos visszásságot okoz.

Ajánlás

Az alkotmányos visszásság megszüntetése érdekében a következő ajánlást teszem: 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1), (2), (3) bekezdésére hivatkozással felkérem Hivatalvezető urat, panaszos földkiadási ügyében a földkiadó bizottság által megkezdett, de jogerősen be nem fejezett  elsőfokú eljárás haladéktalan lefolytatására, ingatlan nyilvántartási bejegyzésre alkalmas határozat meghozatalára, s arra, hogy ajánlásom tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve megtett intézkedéséről ajánlásom kézhezvételétől számított 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjék. 

Jelentésem egy példányának megküldésével panaszost, illetve az FM Bács-Kiskun Megyei Földművelésügyi Hivatalának vezetőjét is tájékoztattam.                             

Budapest, 1998. május 7.

Dr. Polt Péter

KIEGÉSZÍTŐ JELENTÉS
az OBH 3470/1997. számú ügyhöz

Kiss István Sándor panaszbeadvánnyal fordult az országgyűlési biztos hivatalához. A panaszbeadványban foglaltak vizsgálatáról készült jelentésemben (jelentés az OBH 3470/1997. számú ügyhöz)  a feltárt alkotmányos visszásság kiküszöbölése érdekében az 1993. évi LIX. törvény 21. §-ának(1), (2), (3) bekezdésére hivatkozással ajánlást tettem az alkotmányos visszásságot előidéző FM Bács-Kiskun Megyei Földművelésügyi Hivatala (FM Hivatal) vezetőjének az előidézett alkotmányos visszásság saját hatáskörben való megszüntetésére, mely ajánlásomat e kiegészítő jelentéshez csatolt jelentés tartalmazza. 

Az FM Hivatal vezetője a 215/1/1998. számú és 1998. V. 27-én kelt levelében - a törvényi határidő megtartásával - válaszolt ajánlásomra. 

Az FM Hivatal vezetőjének válaszleveléből egyértelműen kitűnik, hogy az ügy vizsgálata során tett észrevételeimet, ajánlásomat, a Hivatal vezetője elfogadta. Egyidejűleg azonban arról is tájékoztatott, hogy "... az ajánlásban foglaltaknak nem tudok eleget tenni.", illetve, hogy "... az ajánlás elfogadása mellett 30 napon belül ingatlannyilvántartási bejegyzésre alkalmas határozatot nem tudott hozni."

Az FM Hivatal vezetőjének ajánlásomra reagáló levelében foglaltakat megismerve eredeti ajánlásomat változatlan formában fenntartom és a jelenleg is fennálló alkotmányos visszásság kiküszöbölése érdekében  a Földművelésügyi Miniszter Úrnak a LIX. törvény 20. § (1) bekezdésére hivatkozással a következő ajánlást teszem.

Ajánlás

Felkérem Miniszter Urat, az ügyben  az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 4. §-ának (2) bekezdése szerinti döntés meghozatalára - figyelemmel az Áe. 92. §-a (3) bekezdésére is - és arra, hogy ajánlásom tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról és megtett intézkedéséről ajánlásom kézhezvételétől számított 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjék.

Budapest, 1998. június 4.

Dr. Polt Péter