OBH 3194/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr.Ágoston Zsuzsa

A vizsgálat megindítása

A panaszos az állampolgári jogok  országgyülési biztosához fordult, sérelmezve a gyámhatóság  eljárását  gyermeke örökbefogadási  ügyében.

A megállapított tényállás

Panaszos 1996 december 13 -án szülte második gyermekét 19 évesen, hajléktalanként.
1994 márciusban született gyermeke ekkor csecsemőotthonban nevelkedett,  intézeti neveltként.
1996 december 9 -én Cegléd Város Polgármesteri Hivatal gyámhatóságán nyilatkozott arról, hogy körülményei nem teszik lehetővé születendő gyermeke nevelését, sorsát örökbefogadással kívánja rendezni. A  területi védőnő  1996 december 9 - én készült környezettanulmányában - tekintettel az anya körülményeire - a gyermek állami gondozásba vételét javasolta. Az általa leírtak szerint panaszos lépcsőházakban lakott, anyaotthoni elhelyezését elintézték, de nem jelent ott meg, gyermekével kapcsolatos elképzelése állandóan változott, bizonytalan volt abban, hogy örökbeadja vagy sem.

1996 december 16 -án a korházi védőnő kérte a gyermek állami gondozásba vételét mert az anyának és gyermekének nem volt szállása.

1996 december 17 - én a gyermek örökbefogadása iránti kérelmet terjesztett elő a gyámhatóságon a helyi önkormányzat jegyzője, egyben kérte, hogy az örökbefogadási eljárás lezárulásáig a  gyermek részére őt rendelje ki gyámként a gyámhatóság és a gyermeket helyezze el nála. Panaszos - a gyermek vérszerinti anyja - ekkor hozzájárult gyermeke örökbefogadásához. Az örökbefogadást engedélyező és a gyámrendelő határozat elleni fellebbezési jogukról a felek lemondtak.

A vérszerinti anya részére - egészségi állapotára hivatkozva - eseti gondnokot rendelt a gyámhatóság és az örökbefogadó személyére való tekintettel pedig kizárását kérte az eljárásból.  A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal 1998 december 18 -án Abony Város Jegyzőjét jelölte ki az ügyben eljáró szervként.

Abony Polgármesteri Hivatal jegyzője 1996 december 18 -án kelt határozatával a gyermek részére gyámot rendelt.

1996 december 27 -én panaszos megjelent az eljárásból kizárt  ceglédi gyámhatóság hivatalában és elmondta, hogy gyermeke örökbefogadásához nem járul hozzá. Elmondása szerint amikor hozzájáruló nyilatkozatát tette, nem érezte jól magát, "nem is igazán tudta mit ír alá."

A következő jegyzőkönyv ismét a ceglédi gyámhatóságon készült 1997 január 13 -án. Panaszos ekkor ismét arról nyilatkozott, hogy december 13 -án született gyermekét nem tudja nevelni, nem szeretné ha intézetbe kerülne, ezért inkább az örökbefogadáshoz hozzájárul. Körülményeit szeretné rendezni, hogy legalább nagyobb gyermekét magához vehesse, de egyelőre hajléktalan, Nagykőrösön lépcsőházakban alszik. Nem tud címet megjelölni ahová postáját kézbesíthetnék,  az eseti gondnoknak küldjék az ügyben hozott határozatokat, tőle átveszi.

A panaszos 1997 február 12 -én, gyermeke két hónapos korában - személyesen megjelent a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhatóságán és elmondta, hogy gyermekét "megtartja", örökbefogadásához tett hozzájáruló nyilatkozatát visszavonja. 

Az örökbefogadási ügyekben I. fokú gyámhatóságként eljáró Pest Megyei Közigazgatási Hivatal az örökbefogadás iránti eljárást március 7 - én kelt határozatával megszüntette, ugyanakkor II. fokú gyámhatóságként eljáró szervként ismét kijelölte Abony Polgármesteri Hivatal Jegyzőjét, a gyámrendelő határozatát megsemmisítette. 

Az abonyi gyámhatóság ideiglenes hatállyal intézetbe utalta a csecsemőt, majd intézeti nevelésbe vette. A Pest Megyei Gyermek és Ifjúságvédő Intézet 1997 április 24 -én arról értesítette a gyámhatóságot, hogy  a gyermeket nevelőszülőnél helyezte el. ( A nevelőszülő a gyermeket gyámként nevelő, őt örökbefogadni szándékozó személy.)

Az ügy jogszabályi háttere

1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról

Csjt. 48. § (1) Az örökbefogadást a gyámhatóság engedélyezi.
(2) Az engedély megadásához a felek egyetértő kérelmét tartalmazó nyilatkozat, továbbá a gyermek szüleinek, valamint a házasságban élő örökbefogadó házastársának hozzájárulása szükséges.
(3) Az örökbefogadáshoz a szülő úgy is megadhatja a hozzájárulását, hogy az örökbefogadó személyét és személyi adatait nem ismeri. A nyilatkozattételre a gyermek születése előtt is sor kerülhet. A szülő a hozzájáruló nyilatkozatát a gyermek két hónapos korának betöltéséig visszavonhatja. Erre őt figyelmeztetni kell. A nyilatkozatot követően a két hónapnál fiatalabb kiskorút a gyámhatóság ideiglenes hatállyal intézetbe utalja, vagy alkalmas más személynél helyezi el [92/A. § (1) bek. d) pont]. A két hónapos életkort betöltött kiskorút a gyámhatóság állami nevelésbe veszi, a szülő felügyeleti joga pedig megszűnik.

Csjt. 92/A. § (1) Ha a kiskorú testi, értelmi és erkölcsi fejlődése bármilyen okból nincs megfelelően biztosítva, a gyámhatóság – a kiskorú veszélyeztetettségének mértékétől függően – a következő intézkedéseket teheti:
a) elrendeli a szükséges védő- és óvóintézkedéseket;
b) a szülő kérelmére vagy beleegyezésével a kiskorút intézetben helyezi el;
c) a kiskorút intézeti nevelésbe veszi, ha testi, értelmi vagy erkölcsi fejlődését környezete veszélyezteti;
d) azonnali intézkedést igénylő esetben a kiskorút – ideiglenes hatállyal – intézetbe utalja, illetőleg a gyermeket ideiglenesen a különélő másik szülőnél vagy alkalmas más személynél helyezi el, és indokolt esetben pert indít a szülő (szülők) ellen a szülői felügyelet megszüntetése, illetőleg a gyermek elhelyezése iránt;
e) a kiskorút állami nevelésbe veszi, feltéve, hogy a szülői felügyeletet a bíróság megszüntette, vagy a gyermeknek egyébként nincs szülői felügyeletet gyakorló szülője, illetőleg gyámja.
(2) Az (1) bekezdés a) és b) pontjában meghatározott intézkedések a szülői felügyeletet nem érintik; a c) pont szerinti esetben a szülői felügyelet szünetel, a gyermek sorsát érintő lényeges kérdésről azonban a szülőt meg kell hallgatni.

Csjt. 96. § (2) Azt a személyt,
a) akinél a gyámhatóság a gyermeket ideiglenes hatállyal elhelyezte [92/A. § (1) bek. d) pont];
a kiskorú gyámjául kell rendelni.

12/1987. (VI. 29.) MM rendelet a gyámhatóságokról, egyes gyámhatósági feladatokról és a gyámhatósági eljárásról (1997 november 1. napjától hatályon kívül)

42. § (1) Ha a kiskorút intézeti nevelésbe kell venni [Csjt. 92/A. § (1) bek. c) pont], a gyámhatóság
b) A szülő kérheti, hogy gyermekét nevelőszülőnél, nevelőotthonban, kollégiumban, diákotthonban vagy egyéb helyen helyezzék el. Ezt a nyilatkozatot az intézeti gyámnak a döntéshozatal során mérlegelni kell.
kizárás Áe.

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról

157. § (1) A törvény hatálybalépését megelőzően intézeti nevelésbe vagy állami nevelésbe vett gyermek további ellátásának indokoltságát a hatálybalépést követő 2 éven belül felül kell vizsgálni, és fenntartása esetén az intézeti gyámságot megszüntetve gyámot vagy hivatásos gyámot kell rendelni.
79. § (1) A gyámhivatal az átmeneti nevelésbe vétel feltételeinek fennállását a gyám (hivatásos gyám) tájékoztatása alapján évente felülvizsgálja, és ennek során dönt az egyéni elhelyezési terv fenntartásáról vagy módosításáról.

Az érintett alkotmányos jogok

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
15. § A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.

A vizsgálat megállapításai

A gyámhatóságok eljárására elejétől jellemző volt a kapkodás, valamint a jogszabályok félreértelmezése és - ezek alapján - sorozatos jogszabálysértések,  az ügyfélnek nyújtott megtévesztő tájékoztatások. Panaszos 1996 december 9 -én, néhány nappal gyermeke születése előtt az örökbefogadáshoz adott hozzájáruló nyilatkozatáról készült jegyzőkönyv tartalma eltér a jogszabály által előirtaktól.
A gyámhatóság igéretet tett arra, hogy családot, örökbefogadót keres, ez az intézkedés jogszabálysértő. Örökbefogadót nem kellett "keresni", az évek óta örökbefogadásra várókról a gyermek és ifjúságvédő intézeteknél nyílvántartást vezetnek, ezeknek az intézeteknek a feladata az örökbefogadás előkészítése.
A jegyzőkönyvnek, melyben az anya gyermeke ismeretlen személy által történő örökbefogadásához hozzájárult,  arra vonatkozó tájékoztatást kellett volna tartalmaznia, hogy a gyermeket születése után ideiglenes hatállyal intézetbe utalják és - ha két hónapos koráig a nyilatkozatot nem vonja vissza -   állami neveltként örökbefogadhatóvá válik a csecsemő.

A gyerek 1996 december 13 -án született. December 17 - én ( az ezt követő második munkanapon ) a vérszerinti szülőt már az  örökbefogadóval együtt hallgatták meg. A korábbi - ismeretlen személy által történő örökbefogadáshoz tett nyilatkozatot valamilyen módon rendezni kellett volna,  többek között azért is mert ekkor már egy nyílt örökbefogadás engedélyezése iránti eljárás indult el, ebben az eljárásban a szülő nyilatkozatát az örökbefogadást engedélyező határozat jogerőre emelkedéséig visszavonhatja.

1997 december 27 -én panaszos bejelentette, hogy meggondolta magát, nem kívánja gyermekét örökbeadni. Erre azt a választ kapta, hogy fellebbezési jogáról lemondott, egyébként pedig a gyermek két hónapos korában kell  hogy megismételje ezt a nyilatkozatot.

A Csjt.48.§ (3) bekezdése  szerint, ha a szülő hozzájárul gyermeke ismeretlen személy által történő örökbefogadásához, a hozzájáruló nyilatkozatát a gyermek két hónapos korának betöltéséig visszavonhatja. Annak ellenére, hogy a panaszos korábban fellebbezési jogáról lemondott, kérelmét - mely a korábbi nyilatkozat visszavonása és a gyermek  elhelyezése elleni fellebbezés - tartalma szerint értékelve el kellett volna bírálni.

Az ügy intézéséből   1996 december 18 -tól a ceglédi hatóság ki volt zárva. Panaszosnak ezt legelőször 1997 március 26- án magyarázták el, ekkor Abonyba küldték. (Gyermeke születési anyakönyvi kivonatát szerette volna  beszerezni, a születést a Ceglédi Anyakönyvi Hivatal jegyezte be, nyílvánvaló, hogy ezt Cegléden kellett kérnie.)

Panaszos 1996 december 17 -én ( majd ezt követően többször) megjelent a ceglédi gyámhatóság hivatalos helyiségében. Ügyei vitelében nem volt akadályozott, ennek ellenére a ceglédi gyámhatóság - egészségi állapota miatt - eseti gondnokot rendelt részére. Később, amikor ismét felkereste a gyámhatóságot, akkor azt a tájékoztatást kapta, hogy az eseti gondnokot azért rendeltek részére mert a szülészeten volt. Ugyanakkor azt is megtudhatta, hogy "kérelmére" ismét kirendelik, mert hajléktalan és így nem tudják neki a határozatokat postázni. Mindezt az eljárásból kizárt ceglédi gyámhatóság tette.
A jegyzőkönyv tartalma szerint az eseti gondnokrendelő határozatért a panaszosnak be kell majd mennie a  gyámhatóságra. Természetesen ugyanígy más határozatért is bemehetett volna, de az eseti gondnokrendelés  célja az volt, hogy az örökbefogadást engedélyező határozat tartalmát, az örökbefogadó adatait ne ismerje. Annak ellenére, hogy a jegyzőkönyv  a felek együttes meghallgatására utal, panaszos 1997 márciusában nem tudta, hogy gyermekét ki fogadná örökbe, több beadványában arra utalt, hogy tudomása szerint egy házaspár neveli gyermekét. Az iratanyagban található egy dátum és iktatás nélküli beadvány, melyben panaszos gyermeke örökbeadására irányuló nyilatkozatát visszavonta, de kérte, hogy körülményei rendezéséig " a családnál " maradjon a  kislánya.

A panaszos amikor hivatalunkhoz fordult az egész eljárásból semmit nem értett, úgy tudta, hogy gyermekét az abonyi gyámhatóság örökbe adta  és úgy sejtette, hogy gyermekét egy abonyi család fogadta örökbe. ( Abonyból a gyámrendelő határozat jogerőre emelkedéséről szóló értesítést postázták ki akkori tartozkodási helyére.)
Az iratanyagban öt beadvány van, különböző gyámhatóságokhoz címezve. Az írásuk és aláírások nem egyformák, nem lehet pontosan tudni, hogy melyik beadványt írta a panaszos és melyiket az őt támogatók. Ennek kiderítésére kisérletet sem tett senki.

A hivatalunkban előadott panaszról egy feljegyzés készült, eszerint a gyermek születése és örökbefogadása ügyében tett hozzájáruló nyilatkozat felvétele után ismerte meg panaszos azt a hivatásos nevelőszülőt aki úgy döntött, hogy panaszost gyermekeivel együtt befogadja és közösen elhatározták, hogy panaszos visszavonja az örökbefogadáshoz való hozzájárulását. A későbbiekben ez a nevelőszülő befogadó nyilatkozatokkal és gyámhatóságokhoz írt beadványokkal is támogatta panaszost, de panaszos gyermekeinek nála történő elhelyezését az intézeti gyám nem támogatta. A környezettanulmány szerint hét kiskorú gyermeket  nevelt háztartásában, közülük öt intézeti neveltet.  A házon hirdetés volt kifüggesztve, hogy:"Eladó"

A gyermek elsőrendű érdeke családban való felnevelkedése, a biztonságos kiegyensúlyozott környezet, ezt, az őt örökbefogadni szándékozó biztosította. Az iratokból arra lehet következtetni, hogy   - az anya életvitele és határozatlansága miatt - a gyámhatóság elsősorban ezt igyekezett támogatni számos jogszabálysértést elkövetve, panaszos tájékozatlanságát is kihasználva. Az eljárásból kizárt gyámhatóság eseti gondnokot rendelt az ügyei vitelében nem akadályozott panaszos részére, akinek  nem volt tudomása az államigazgatási eljárásban létező iratbetekintési jogáról, ugyanakkor rendszeresen elküldték azzal, hogy majd gyermeke két hónapos korában nyilatkozzon.

Törvénysértések sorozatát okozta az, hogy panaszosnak 10 nappal gyermeke örökbefogadásához tett hozzájáruló nyilatkozata után azt mondták: már nem élhet jogorvoslati jogával.  A gyermek részére december 18 -án gyámot rendeltek, személyét panaszos nem ismerte, gyermeke tartozkodási helyét sem, az érdemi döntésekről csak eseti gondnokát értesítették. A határozatokat az eseti gondnoknak kézbesítették, annak ellenére, hogy ekkor már mindenki által ismert volt tartozkodási helye, az őt befogadó hivatásos nevelőszülő lakcíme.

Minden valószínűség szerint az 1996 december 17 -én panaszos által aláírt jegyzőkönyv tartalmát nem ismertették vele, azt olvasatlanul írta alá. A jegyzőkönyv szerint panaszos előadta, hogy a  vele együtt jelenlévő személy által történő örökbefogadáshoz járul hozzá, de később minden arra utal, hogy az örökbefogadni szándékozóról semmit nem tudott, illetve úgy tudta, hogy egy házaspár gondozásában van gyermeke.

Az iratanyagban levő beadványokból arra lehet következtetni, hogy 1997 áprilisban szerzett tudomást arról ki szándékozta örökbefogadni gyermekét. Ekkor tiltakozott az ellen, hogy nevelőszülőként nála maradjon, erre a panaszára  -  melyet levélben és fellebbezésében is megírt a közigazgatási hivatal gyámhatóságának - azt a tájékoztatást kapta, hogy az intézeti nevelt gyermek gondozási helyének kijelölése az intézeti gyám jogköre és nem fellebbezhető meg államigazgatási eljárás keretén belül. Ez valóban így volt, ugyanakkor az eljárás idején hatályban levő jogszabály szerint a szülőnek joga volt gyermeke elhelyezésére vonatkozóan kérelmet előadni, melyet az intézeti gyámnak mérlegelni kellett. Az iratok szerint az intézeti gyám  nem is értesült - a nevelőszülői kihelyezés előtt - panaszosnak arról a kérelméről, hogy szeretné, ha gyermekei együtt nevelkednének a csecsemőotthonban. A gyermek intézeti nevelésbe vételét követően azonnal nevelőszülőhöz került, senki nem kérdezte meg panaszostól, hogy erről mi a véleménye. 

A II. fokú gyámhatóság eljáró szervet kijelölő határozatok sorozatát hozta, ezek különböző tartalmúak, és az utóbb hozott határozat soha nem rendelkezett a megelőző visszavonásáról, sem módosításáról, ugyanakkor rendelkezései nem a jogszabályban előírtakat tartalmazták. Egyik határozat  Cegléd Város Gyámhatóságát zárta ki és Abony Város Gyámhatóságát jelölte ki, a másik Cegléd Város Aljegyzőjét. A  65.371/1997 sz., 1997 április 11-én kelt határozat a ceglédi jegyző "gyámügyéből" Cegléd Város Aljegyzőjét zárta ki.
Gyámügyekben az egységes szakigazgatási szerv vezetőjének , a jegyzőnek volt hatásköre,  így őt kellett kizárni és - a kiskorúak gyámügyében - más jegyzőt kijelölni.

Abony Város Gyámhivatalát megkerestük,  tájékoztatásuk szerint panaszosnak ismét gyermeke született, a szülészetről már nem tért vissza az őt befogadó családhoz, Ceglédről elköltözött.

Fentiek alapján a vizsgálat során megállapítottam, hogy  az eljárási és anyagi jogszabálysértések sorozata a panaszos  jogbiztonsághoz való alkotmányos jogát  többször, rendkívül súlyos  módon megsértette.
A gyámhatóság intézkedéseivel olyan helyzetet teremtett, mely -  még hatósági ügyekben eligazodni képes személy számára is - átláthatatlan. Jogbizonytalanságot okozott az, hogy panaszos a gyermekét érintő döntésekről nem értesült, többször hamis tájékoztatást adtak számára, hosszú ideig nem ismerte gyermeke tartozkodási helyét sem.
A panaszhoz való jog sorozatosan  sérült azzal, hogy nyilatkozata visszavonását feltételhez - a két hónapos határidőhöz - kötötték.
A jogorvoslathoz való  alkotmányos jog sérülését okozta az, hogy a fellebbezési jogról valótlan  tájékoztatást nyújtott a gyámhatóság, ugyanakkor az iratokat sem terjesztette fel elbírálásra a II. fokú gyámhatóságnak.

Fentiek alapján az ügyben eljáró szerveknek az alábbi ajánlásokat teszem:

1. Felkérem Abony Gyámhivatalát arra, hogy a panaszost az eljárás során keletkezett határozatokról tájékoztassa. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról  szóló 1997. évi XXXI. törvény 157. § (1) bek. alapján vizsgálja felül kk. R.L. intézeti nevelt további ellátásának indokoltságát.

2. Felkérem Cegléd Polgármesteri Hivatal Jegyzőjét és a Cegléd Gyámhivatal Vezetőjét arra, hogy eljárásaik során a jogszabályban előirtaknak megfelelően járjanak  el. Az eljárásból kizárt hatóság az adott ügyben nem  intézkedhet, határozatokat nem hozhat.

3. Felkérem Cegléd Polgármesteri Hivatal Jegyzőjét és Cegléd Gyámhivatal Vezetőjét, intézkedjen annak érdekében, hogy a panaszokat, fellebbezéseket minden esetben továbbítsák az elbírálására jogosultnak. Ügyintéző a saját intézkedése elleni panaszt, fellebbezést maga nem bírálhatja el. Az ügyfeleknek a panaszhoz és jogorvoslathoz való lehetőségtől való elzárása, illetőleg ezzel kapcsolatos félretájékoztatása súlyosan sérti az állampolgári jogok érvényesülését.

4. Felkérem a Pest Megyei Gyámhivatal Vezetőjét, hogy - felügyeleti jogkörében eljárva - haladéktalanul indítson vizsgálatot a jogszabálysértő ( eseti gondnokot rendelő ) határozatok ügyében, vizsgálja a jegyző fegyelmi felelőssége megállapításának lehetőségét és a vizsgálat eredményéről Cegléd Város Önkormányzatát tájékoztassa.
A vizsgálat arra is terjedjen ki, hogy panaszosnak az örökbefogadóval való együttes meghallgatása után miként lehetséges az, hogy panaszos az örökbefogadóról semmit nem tudott, az általa aláírt jegyzőkönyv tartalmát nem ismerte.

5. Felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Vezetőjét, hogy kizárási ügyekben egyértelmű határozatokat hozzon, a jogszabályi előírásoknak megfelelően döntsön. 

6. Felkérem a Pest Megyei Gyámhivatal Vezetőjét, hogy kiskorú R.L. intézeti nevelt helyzetének felülvizsgálatát, panaszos állampolgári jogainak érvényesülését kisérje kiemelt figyelemmel és arról tájékoztatást nyújtson.

Budapest, 1998 október 15.

Gönczöl Katalin