OBH 3193/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
                                                                                                Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

Panaszos 1997. február 28-án a Pécsi Önkormányzat Képviselőtestületének egy általános iskola jogutódlással történő  megszüntetéséről hozott döntését sérelmezve fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához. Panaszos a beadványában azt sérelmezte, hogy az önkormányzat közgyűlése illetve bizottsága döntésével veszélyezteti a megszüntetni tervezett iskolában alkalmazott Zsolnay-módszer továbbfolytatását.  
Az ügyben a jogbiztonság elve és művelődéshez való jog sérelmének  gyanúja miatt indult eljárás.

A megállapított tényállás 

Panaszos 1997. januárjában egy újságcikkből értesült arról, hogy az Önkormányzat az általa vezetett Egyetem Utcai Általános Iskola megszüntetését tervezi.
Az alsófokú oktatási intézmények átszervezéséről szóló, Pécs Megyei Jogú Város  Önkormányzata Közgyűlése elé kerülő határozati javaslat a következőket tartalmazta: A Közgyűlés 1997. augusztus 31-i hatállyal jogutód nélkül megszünteti az Egyetem utcai Általános Iskolát. A Közgyűlés az alsó tagozatosok számára az Ágoston téri Általános Iskolát, a felső tagozatosok számára pedig a Felsővámház utcai Általános Iskolát jelölte meg, amelybe a szülő kérheti gyermeke átvételét. A Közgyűlés egyben felkérte mindkét intézményt az Értékközvetítő és Képességfejlesztő Program folytatására, illetve az Ágoston téren az első osztály indítására. A Közoktatási Bizottság 1997. január 24-én fogadta el a határozati javaslatot.
Az iskola szülői munkaközössége, illetve a tantestület több alkalommal a képviselőtestülethez címzett nyílt levélben, petícióban tiltakozott az iskola bezárása ellen.
Az Egyetem Utcai Általános Iskola Tantestülete 1997. január 29-én kelt körlevelében az Oktatási Bizottság tervezete kapcsán azzal a javaslattal fordult az érintett általános iskolák vezetőségéhez, hogy kezdeményezzék a Polgármesteri Hivatalnál a közmeghallgatást.
Az Egyetem utcai Általános Iskola tantestülete, a Pedagógusok Szakszervezete és a Pedagógusok Demokratikus Szakszervezete 1997. február 4-én kelt levelében foglalta össze a Közoktatási Bizottság által elfogadott előterjesztéssel kapcsolatos véleményét. Véleményük szerint az előterjesztés egy kellően át nem gondolt oktatási koncepció megfogalmazódása, amely több szakmai szempontot semmibe vesz. 
Az Egyetem Utcai Általános Iskola Pedagógusai és szülői munkaközössége 1997. február 5-én és 25-én két fórumot szervezett az iskola-bezárással kapcsolatos álláspontok egyeztetésére, azokon azonban sem a Közoktatási Bizottság, sem a Közgyűlés nem képviseltette magát. A két fórumon összefoglalt szempontokat, észrevételeket a Közoktatási Bizottság elé terjesztették. A Közoktatási Bizottság elé terjesztett beadvány felsorolta a Zsolnay-módszer  mellett szóló szakmai érveket, ezen kívül pénzügyi vonatkozású észrevételeket is tartalmazott, azt a kérdést is feltette, hogy az Önkormányzat miért nem keres máshol forrásokat a költségvetési megtakarításokhoz. A beadvány több szociológiai, szakmai jellegű érvet is megfogalmazott, például azt, hogy a Bizottság és a képviselők nem ismerik a megszüntetendő iskolákat, az ott folyó munkát, illetve azt, hogy mi az értékközvetítő program lényege. 
1997. február 28-án a Polgármesteri Hivatal Közoktatási Irodája az átszervezésről szóló előterjesztést megküldte az Egyetem Utcai Általános Iskola igazgatójának. Az írásos vélemény előterjesztésének határidejeként 1997. március 5-t jelölte meg.
1997. március 27-én kelt levelében  Pécs város polgármestere arról tájékoztatta az országgyűlési biztost, hogy a Közgyűlés 1997. március 20-án, a 109/1997. számú határozatával úgy döntött, az iskola megszüntetésére nem kerül sor.
1997. június 17-én kelt levelében panaszos ismét az országgyűlési biztoshoz fordult, sérelmezve Pécs város Közgyűlése által hozott azon határozatot, amely az Egyetem Utcai Általános Iskolát 1997. július 1-i hatállyal jogutódlással megszünteti. Az átszervezési javaslat szerint az Egyetem utcai Iskola egy másik általános iskolához mint telephelyhez kapcsolódik július 1-i hatállyal. Az új előterjesztés kapcsán az iskola vezetősége ismét hangot adott annak a véleményének, mely szerint az általuk alkalmazott Zsolnay-módszer iránt a városban és vonzás körzetében nagy az érdeklődés, nem biztos azonban, hogy a jogutód iskola a módszer átvételére és alkalmazására a kellő feltételekkel rendelkezik. Pécs város polgármesterétől kapott tájékoztatás szerint az iskola-összevonás az 1997-1998-as tanévre semmilyen kihatással nincs, mert a tanulók abban a tanévben még régi iskolájukban folytathatják tanulmányaikat.    A határozat meghozatala előtt az önkormányzat véleményt kért Baranya Megye Közgyűlésétől, a Pedagógusok Szakszervezetétől, a Pedagógusok Demokratikus Szakszervezetétől, a gazdasági kamaráktól, az érintett iskolák nevelőtestületeitől,  szülői munkaközösségeitől és iskolaszékeitől.  
A polgármestertől kapott tájékoztatás szerint oktatási intézmények összevonására olyan körzetekben került sor, ahol a tanulólétszám jelentősen csökkent és a távlati előrejelzések szerint a jövőben létszám-növekedés nem várható. A közoktatási intézmények átszervezéséről szóló határozat mellékletéből az is kiderül, hogy az Egyetem utcai iskola azon általános iskolák közé tartozott, amelyben a tanulócsoportok száma az önkormányzati döntés meghozatala előtti tanévet figyelembe véve csökkent.
A Baranya Megyei Közgyűlés a 162/1997. (VI.26.) számú határozatában úgy döntött, hogy tudomásul veszi Pécs város alapfokú oktatási intézményeinek összevonására, illetve átszervezésére vonatkozó döntését, mivel az nem ellentétes a megyei fejlesztési tervvel.
Pécs belvárosáról készült térképvázlatból megállapítható, hogy a jogutód általános iskola és a telephellyé váló Egyetem utcai általános iskola egymástól mindössze 500 méter távolságra található.

Az ügy jogszabályi háttere   

Az 1993. LXXIX. törvény a közoktatásról

4.§ (2) Az állami és a helyi önkormányzati nevelési-oktatási intézmény nem lehet elkötelezett egyetlen vallás vagy világnézet mellett sem. Az állami és a helyi önkormányzati iskola pedagógiai programjában biztosítani kell az ismeretek, a vallási, illetve világnézeti információk tárgyilagos és többoldalú közvetítését. Az állami és a helyi önkormányzati nevelési-oktatási intézmény nevelési, illetve pedagógiai programja, működése, tevékenysége és irányítása vallási és világnézeti tanítások igazságáról nem foglalhat állást, vallási és világnézeti kérdésekben semlegesnek kell maradnia.

88. § (2) A fejlesztési terv tartalmazza a közoktatás-szolgáltatás megszervezésének helyzetértékelését, a megoldásra váró feladatokat, továbbá a főváros, illetve a megye területére vonatkozó középtávú beiskolázási tervet. A beiskolázási tervben kell meghatározni – a tanulói létszám várható alakulására tekintettel – az egyes iskolatípusok összes befogadó képességét, az egyes iskoláknak a tankötelezettség teljesítésében, illetőleg a továbbtanulás feltételeinek megteremtésében való faladatát.
(3) A fejlesztési terv legalább hatéves időszakra készül.
(4) Az önkormányzatok feladataikat intézmény létesítésével, fenntartásával, társulásban való részvétellel vagy más önkormányzattal, illetve fenntartóval kötött megállapodás útján láthatják el.
 (6) A helyi önkormányzat a közoktatási intézményét, illetve egyes szolgáltatás ellátását akkor szüntetheti meg, ha az adott tevékenységről, szolgáltatásról továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. Ennek eldöntéséhez be kell szerezni a fővárosi, megyei önkormányzat – fejlesztési tervre épített – szakvéleményét.
 (11) Ha a nevelési-oktatási intézmény jogutódlással szűnik meg, a megszűnés nem érinti a gyermek óvodai elhelyezését, tanulói jogviszonyát, kollégiumi tagsági viszonyát. Abban az esetben, ha a szülő nem akarja a jogutód nevelési-oktatási intézménybe járatni gyermekét, továbbá, ha a nevelési-oktatási intézmény jogutód nélkül szűnik meg, a helyi önkormányzat a (6)–(7) bekezdésben foglaltak figyelembevételével megjelöli azt a nevelési-oktatási intézményt, amelybe a szülő – a nevelési-oktatási intézmény megszűnése előtt – kérheti gyermeke átvételét. A megjelölt nevelési-oktatási intézmény vezetője a gyermek, tanuló felvételét csak helyhiány miatt tagadhatja meg.
90. § (1) A közoktatási intézményt fenntartó önkormányzat meghatározza azt a működési (felvételi) körzetet, amelyben élő gyermekek, tanulók felvételét, átvételét az óvoda, iskola, nem tagadhatja meg [65. § (2) bek. és 66. § (2) bek.], továbbá a pedagógiai szakszolgálatot ellátó intézmény működési körzetét, továbbá az óvoda nyitvatartásának rendjét, s a helyben szokásos módon gondoskodik azok közzétételéről.

1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról

89. § (1) Az alapító a költségvetési szervet feladatváltoztatás, illetve az állami feladat hatékonyabb ellátása céljából – az alapító okirat módosításával egyidejűleg – átszervezheti vagy módosíthatja tevékenységi körét.
90. § (1) Az alapító a költségvetési szervet megszünteti, ha
 a) az alapító által meghatározott feladatát ellátni nem tudja, illetve tevékenységét nem az alapító okirat szerint végzi;
b) a szolgáltatásai iránti szükséglet megszűnt;
c) az ellátandó feladat más módon vagy más szervezetben hatékonyabban teljesíthető.
(2) A költségvetési szerv megszüntetése vagy átszervezése esetén az alapításra megállapított szabályok szerint kell eljárni.
(2) Az alapító a költségvetési szerv megszüntetésével egyidejűleg köteles megalapítani az új szervezetet azzal, hogy a költségvetési szervnek a 88. § (4) bekezdésében jelzett nyilvántartásból való törlésének napja megegyezik az új szervezet alapításának napjával.
(3) Az alapító a költségvetési szerv megszüntetését megelőzően kezdeményezi, vagy kiadja azt a jogszabályt, amely tartalmazza a jogutódlással kapcsolatos rendelkezéseket, továbbá, amely biztosítja, hogy a megszüntetett szerv hatósági feladatai zökkenőmentesen és folyamatosan elláthatóak legyenek.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról

6. § (1) A községnek, városnak, fővárosnak és kerületeinek (továbbiakban: települési önkormányzat), a megyei önkormányzatnak egymástól eltérő feladat- és hatáskörei lehetnek:
a) a helyi önkormányzatok a helyi igényektől és teljesítőképességtől függően egymástól eltérő önkormányzati feladat- és hatásköröket vállalhatnak;
b) törvény a nagyobb lakosságszámú és teljesítőképességű önkormányzatoknak – más helyi önkormányzatokhoz képest – több kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg. A kisebb lakosságszámú település önkormányzata – amennyiben saját maga vagy társulásával arról közösen gondoskodni tud – működési területén önként vállalhatja a törvény által a nagyobb lakosságszámú települési önkormányzatnak, illetve megyei önkormányzatnak kötelezően előírt közszolgáltatás megszervezését. Ilyen esetben költségvetése számára igényelheti az átvállalt feladattal arányos fedezet biztosítását.
8.§(4) A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.
 
61. § (1) (...). A megyei jogú város települési önkormányzat, és területén – megfelelő eltérésekkel – saját hatásköreként ellátja a megyei önkormányzati feladat- és hatásköröket is.

70. § (1) A megyei önkormányzat kötelező feladatként gondoskodik különösen
a) a középiskolai, szakiskolai és kollégiumi ellátásról, amennyiben azt a külön törvény szerint ellátást biztosító települési önkormányzat nem vállalja; a természet és a társadalom megyében levő kulturális javainak, valamint a történeti iratoknak a gyűjtéséről, őrzéséről, tudományos feldolgozásáról; továbbá a megyei könyvtári szolgáltatásokról, a pedagógiai és közművelődési szakmai tanácsadásról és szolgáltatásokról; a megyei testnevelési-, sportszervezési, valamint a gyermek- és ifjúsági jogok érvényesítésével kapcsolatos feladatokról;

Az Ötv. nem határozza meg e közszolgáltatások fogalmát és az egyes feladatkörök tartalmát, mélységét. Azokat más törvényekből ismerhetjük meg.
Az óvodai nevelésről, valamint az általános iskolai oktatásról és nevelésről való gondoskodást, mint kötelező feladatot a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvényben meghatározottak szerint kell a települési önkormányzatoknak végezniük. E törvény részletezi a helyi önkormányzatok közoktatási feladat-ellátási kötelezettségét.

Az érintett alkotmányos jogok 

 Alkotmány 2. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam" 

Alkotmány 70/F §: "(1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.
(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg."

A művelődéshez való jog az állam olyan kultúrpolitikai törekvését, kötelezettségvállalását jelenti, amely az állampolgárok számára biztosítja a művelődés lehetőségét, sőt az állampolgárait ösztönzi tudásuk minél szélesebb körű fejlesztésére. A magyar Alkotmány által kifejezett rendelkezések azt a második világháború után megfogalmazódott gondolatot tükrözik, amely szerint a művelődés területén nem elég pusztán az államot korlátozó "tanszabadságot" deklarálni, hanem az állami cselekvésre vonatkozó igényt magában foglaló művelődési jogot is az Alkotmány rendelkezései közé kell sorolni.
Ezen érintett alkotmányos jog kapcsán tehát megállapítható, hogy annak érvényesüléséhez az állam aktív közreműködése szükséges. 

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat elsősorban azoknak a kérdéseknek a megválaszolására irányult, hogy a sérelmezett önkormányzati döntést az országgyűlési biztos érdemi vizsgálat tárgyává teheti, vagy csak a döntés meghozatalának jogszerűségére és az Alkotmány rendelkezéseivel való összhangjára kérdezhet rá. Mivel az országgyűlési biztos a hatóságok tevékenysége, a hatályos magyar jogszabályok és az Alkotmány viszonyát vizsgálja,  ezért a fenti kérdés megválaszolása a hatályos jogi szabályozás jellegének tisztázása nélkül nem volt lehetséges. Az ügy jogszabályi hátterének tekinthető rendelkezések főleg eljárási jellegű szabályokat fogalmaznak meg az oktatási intézmények megszüntetésére, illetve átszervezésére vonatkozóan, a döntés érdemére vonatkozó szabályokat a jogalkotó úgy fogalmazta meg, hogy azok széles mérlegelési jogot biztosítanak  a döntéshozónak. Az ilyen jellegű szabályozás nyilván azon a megfontoláson nyugszik, hogy az oktatási intézmények fenntartásának jelentős anyagi vonzata van, ezért az átszervezésre (megszüntetésre) vonatkozó döntésnél racionális költségvetési szempontokat is figyelembe kell venni. E szempontok mérlegelése pedig esetről-esetre eltérő döntést eredményez, - figyelembe véve a helyi viszonyokat - így a jogalkotó a döntés érdemére vonatkozóan nem adhatott a mérlegelést kizáró szabályozást. Azok a szabályok tehát, amelyek az intézmény megszüntetésére, illetve átszervezésére vonatkoznak, a döntéshozó elé olyan korlátokat állítanak, amelyek a kiszámíthatóságot, a felkészülést szolgálják, vagyis végső soron a jogbiztonság tartalmi elemeiként funkcionálnak. Az előbbi megállapításokból az országgyűlési biztos vizsgálatára nézve az alábbi következtetések adódnak: A hatályos jogi szabályozás jellegének figyelembevétele mellett az országgyűlési biztos nem vizsgálhatta azokat a szempontokat, amelyeket az önkormányzat a döntés meghozatalánál mérlegelt, kizárólag a jogbiztonság elvét szolgálni hivatott eljárási jellegű rendelkezések betartását, illetve a döntés eredményét elemezhette.
Az iskola tervezett de végül meg nem valósult jogutód nélküli megszüntetése kapcsán azt kellett vizsgálni, hogy az alkotmányos jogokkal összefüggő sérelem közvetlen veszélye az Alkotmányt sértő veszélyeztetésnek minősül-e. Az Alkotmányban biztosított művelődéshez való jog tartalmának meghatározása azonban - a konkrét eset kapcsán - az államot illetve az önkormányzatot terhelő cselekvési kötelezettség terjedelmének meghatározása nélkül nem volt lehetséges. Arra kellett tehát választ találni, hogy a hatályos jogszabályok szerint köteles-e az önkormányzat a különböző oktatási-nevelési módszerek hozzáférhetőségét az általa fenntartott intézményekben biztosítani, avagy az számára csupán lehetőség. Ennek a kérdésnek a megválaszolásához az önkormányzati törvény rendelkezéséből kellett kiindulni. Az önkormányzati törvény csupán az általános iskolai oktatásról és nevelésről illetve a középiskolai  oktatásról rendelkezik mint kötelezően ellátandó feladatról, a módszerekre vonatkozóan azonban nem tartalmaz rendelkezéseket. A közoktatási törvény - az önkormányzati törvényhez hasonlóan - szintén nem tartalmaz az oktatási-nevelési módszerek hozzáférhetőségére vonatkozó rendelkezéseket. A problémának az önkormányzatokat terhelő kötelezettség oldaláról való megközelítése azonban csak az egyik lehetséges módszer. A másik a művelődéshez való jog terjedelmének meghatározása.
Az Alkotmánybíróság a 18/1994. (III. 31. ) számú határozatában az Alkotmány 70/F §-ának értelmezése kapcsán a következőket fejtette ki: " Az állampolgárok tanuláshoz való jogát az állam intézményfenntartói kötelezettsége alapozza meg, amelynek keretében az államnak mindenki számára – hátrányos megkülönböztetés nélkül – biztosítania kell e jog gyakorlását lehetővé tevő szervezeti és jogszabályi feltételeket.
A tanuláshoz való jog azonban nem jelenti azt, hogy az állam a tanulásban való részvételt köteles volna mindenki számára az oktatás minden szintjén és valamennyi világnézet keretében állami, illetve önkormányzati iskolákban, egyéb oktatói intézményekben garantálni"  Az Alkotmánybíróság értelmezésében tehát a művelődéshez való jog nem tekinthető a világnézetet és így - közvetve - az alkalmazott nevelési-oktatási módszer jellegét is meghatározó igénynek. 
Az iskola jogutódlással való megszüntetéséről szóló közgyűlési határozat meghozatala előtt Pécs város önkormányzata a jogszabály által előírt, a véleményeztetésre vonatkozó kötelezettségének eleget tett. Az érdemi döntésre vonatkozóan itt is szintén azt kellett megvizsgálni, hogy az állampolgárokat megillető művelődéshez való jogból származik-e az önkormányzatra mint fenntartóra nézve a különböző oktatási-nevelési módszerek hozzáférhetővé tételére vonatkozó kötelezettség. A fent kifejtettek arra a közgyűlési határozatra is irányadóak, amely az iskola jogutódlással való megszüntetésére vonatkozott.
A fent kifejtettekre tekintettel megállapítom, hogy alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság nem áll fenn.

Budapest, 1998. november 17.

Gönczöl Katalin