OBH 2522/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
 Ügyintéző: dr. Endrődi Zsuzsa

a Szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. III. törvény módosítása folytán kialakult helyzet vizsgálatáról

Az eljárás megindulása:

Dr. Mizsey Ágota elnök és Fehér József főtitkár a Magyar Köztisztviselők és Közalkalmazottak  Szakszervezetén belül működő Családsegítő Központok és Szociális Segítő Foglalkozású Dolgozók Országos Szakmai Tanácsának Elnöksége nevében azzal a kéréssel fordultak hozzám, hogy vizsgáljam felül a Szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényt módosító (továbbiakban: szociális törvény) 1996. évi CXXXVIII. törvényt. Szerintük a szociális törvény módosítása olyan tevékenységre kényszeríti a családsegítő szolgálatokat, mely annak céljától idegen, és a szakmát tönkreteheti. Elsősorban az együttműködésre kötelezéssel, ennek elmulasztása miatt a szankcionálással nem értenek egyet a panaszosok. A rendszeres szociális segély továbbfolyósításának a felülvizsgálatához az önkormányzatok a családsegítőket vennék igénybe, akik kénytelenek lennének kiadni olyan adatokat amelyek a gondozott személyek, családok mentális állapotára, betegségére, káros szenvedélyekre vonatkoznak. Véleményük szerint a törvény sérti az állampolgárok személyiségi jogait és a szociális biztonsághoz való jogát, ezért a családsegítők nem kívánnak ennek végrehajtói lenni. Panaszosok véleménye szerint a segélyre szoruló társadalmi réteg nem, vagy csak alig rendelkezik a megélhetéshez szükséges eszközökkel. Ezért jellemzők a családokra az alulkvalifikáltság, a nem megfelelő táplálkozás, a súlyos szomatikus (esetleg fertőző) és pszichés, pszichoszomatikus betegségek. A gyermekek kicsi koruk óta ugyanilyen betegségekben szenvednek, elégtelen gondozásuk, taníttatási hiányosságaik, és neveltetésük körülményei miatt újratermelik a családi hagyományokat. Lelki bántalmak, szenvedélybetegségek, kapcsolatteremtési zavarok, érzelmi és más konfliktusok kísérik életüket. Ezért az ő esetükben a segélyezésükön túl különösen fontos a társadalomba való integrálásuk elősegítése.

Érintett alkotmányos jogok:  

A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam, ebből következően mindenkit megillet a jogbiztonsághoz  való jog (Alkotmány 2.§ (2) bekezdés).

A Magyar Köztársaságban minden embernek vele született joga van az élethez az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani (Alkotmány: 54.§ (1) bekezdés).

A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani.( Alkotmány: 55.§ (1) bekezdés)

A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jó hírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes  adatok védelméhez való jog.[Alkotmány: 59.§ (1) bekezdés]

Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, jelen eseten a helyi szabályozás különbözőségéből adódó különbségtétel nélkül. (Alkotmány: 70/A. §)   

A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (Alkotmány: 70/E. §)

Alkalmazott jogszabályok:

Az 1993. évi III. tv. 37/A. § (3) bekezdése, mely szerint aktív korú nem foglalkoztatott személynek minősül az, aki a jövedelempótló támogatás folyósításának időtartamát kimerítette, illetőleg igazolja, hogy a rendszeres szociális segély iránti kérelme benyújtását megelőző három évben az illetékes munkaügyi központtal legalább két év időtartamig együttműködött és kereső tevékenységet nem folytat, ide nem értve az Szt. 34. § (3) bekezdés d.) pontja szerinti keresőtevékenységet.

A 37/C. § (1) és (2) bekezdésének rendelkezése szerint az önkormányzat rendelete a szociális segély feltételeként előírhatja a családsegítő szolgálattal vagy a kijelölt szociális intézménnyel való együttműködési kötelezettséget. Együttműködésen az ellátásban részesülő személy szociális helyzetéhez és mentális állapotához igazodó programban történő részvételt kell érteni. Az önkormányzat rendeletben szabályozza az együttműködés eljárási szabályait, az együttműködési programok típusait, az együttműködési kötelezettség megszegésének következményeit.

A 2/1994.(I.30.) NM. rendelet 2. § (2) bekezdésének rendelkezése, mely szerint a személyes gondoskodás biztosítása során fokozott figyelmet kell fordítani arra, hogy a gondozásban részesülő személyek emberi és állampolgári jogai ne sérüljenek.

A 17.§ (1)-(2) bekezdése, mely a családsegítés célját a következőkben határozza meg: a szociális és mentálhigiénés problémák esetén az életvezetési nehézségek elhárításának és feloldásának, továbbá a helyi szociális szükségletek feltárásának és megoldásának elősegítése. Családsegítés keretében kell segítséget nyújtani a szociális problémák miatt veszélyeztetett, illetve krízishelyzetben lévő személyeknek, családoknak.

Megállapított tényállás és a vizsgálat megállapításai:

	A szociális törvény módosítása  a korábbi szabályokkal ellentétben lehetővé teszi azoknak az aktív korú nem foglalkoztatottaknak a rendszeres szociális ellátását, akik már jövedelempótló támogatásban nem részesülhetnek, de elhelyezkedni  a munkaügyi központtal való  két éves együttműködés során sem tudtak.                                                                                             
	Az önkormányzat rendelete a szociális segély folyósításának feltételeként előírhatja a családsegítő szolgálattal vagy a kijelölt szociális intézménnyel való együttműködési kötelezettséget.                                                                                                              	Együttműködésen az ellátásban részesülő személy  szociális helyzetéhez és mentális állapotához igazodó programban történő részvételt kell érteni. Az önkormányzat rendeletben szabályozza az együttműködési eljárás szabályait, az együttműködési programok típusait, az együttműködési kötelezettség megszegésének következményeit. A fenti szabályozás ellen benyújtott panasz két lényeges kérdésnek a vizsgálatát veti fel. Az aktív korúak együttműködési kötelezettségét előíró törvényi rendelkezések támadhatók-e azon az alapon, hogy az sérti a szociális munkás hivatás egyik alapvetőnek tekintett értékét, az önkéntesség elvét. Szabad állampolgár kényszeríthető-e bármiféle magatartásra a létfenntartáshoz szükséges támogatáshoz  való hozzájutás fejében. Ahhoz, hogy e kérdésekre  választ kapjunk, szükségesnek látszott annak elemzése, hogy a segélyezetteknek a szociális munkásokkal való együttműködése, vagy más magatartásra kényszerítése miként egyeztethető össze a liberális demokráciák alkotmányosságról alkotott felfogásával. Továbbá annak vizsgálata, hogy az európai országok szabályozása és gyakorlata hogyan kezeli ezt a problémát. Álláspontomat a következőkben foglalom  össze:
1. Minden alkotmányos demokráciában vannak olyan közfeladatok, amelyek szükségessé teszik az állam számára, hogy állampolgárait akaratukkal  ellentétes magatartásra kényszerítse. E közfeladatok a szociális munka számos területén is jelentkeznek. Tipikusan ilyen feladat az elhanyagolt, vagy bántalmazott gyermekek családból való kiemelése a gyermekvédelem területén; az ön- vagy közveszélyes beteg gondozásának kezdeményezése a mentális gondozásban; a bíróság előtt való tanúvallomás-tétel, aminek alapján a klienssel szemben büntetést szabnak ki; és ezen túl hasonló problémát vet a bűncselekményt elkövetők magatartásának szupervíziója a szociális munkás által gyakorolt pártfogó felügyelet esetén. Tudni kell ugyanakkor, hogy az emberi jogokat tiszteletben tartó alkotmányos demokráciákban a felsorolt esetek egyikében sem a szociális munkás, vagy a közigazgatási szerv hozza meg az ügyfelek polgári jogait korlátozó/megvonó határozatot: az a független bíróság tiszte. A szociális munkás tehát bírósági felhatalmazás alapján köteles élni az akár a kliens kényszerítését is előíró közhatalmi jogosítványokkal. A bíróság szabadságkorlátozó döntésének indoka egyértelműen mások szabadságának (potenciális) sérelme, mások személyének vagy vagyonának közvetlen veszélyeztetése, illetve ennek valószínűsége. A károkozás megtörténtét, illetőleg a veszélyeztetés tényét minden esetben bizonyítani kell. Kérdéses, hogy a tartós munkanélküli lét ténye önmagában véve olyan mértékben veszélyezteti-e mások személyi és vagyoni biztonságát, hogy az esetről esetre való bizonyítás kényszerét elvetve, azt általánosan igazolni és jogi vélelemként intézményesíteni lehessen.
	Felvethető persze, hogy ez a kényszerű együttműködés a közjó érdekében történik. A köz gondoskodását igénybevevőktől megkövetelhető annak elfogadása, hogy "ellenszolgáltatásként" a köz érdekében mondjanak le szabadságaik egy részéről. Az alkotmányosság múlt századi felfogásával mindez összeegyeztethető volt: a segélyért folyamadóktól minden további nélkül meg lehetett tagadni a szavazati jogot, és minden aggály nélkül dologházba lehetett őket zsuppolni. Bár az Újvilágban a "workfare" néven elhiresült gyakorlattal mindinkább visszatérnek e múlt századi eszmék, az alkotmányeszme európai fejlődése más ívet mutat. 
	Az állampolgáriság-eszme európai fejlődésének éppen az az egyik legfontosabb sajátossága, hogy a szükséget szenvedőknek sem kell lemondaniuk az állammal szemben őket megillető alkotmányos jogaikról. Mindez nem jelenti azt, hogy a polgár a "közjó" érdekében egyáltalán ne lenne alávethető semmiféle állami kényszernek. Ezt azonban az alkotmány csak meglehetősen szűk körben, magát az alkotmányos rendet fenyegető helyzetben - rendkívüli állapot, szükségállapot, vagy veszélyhelyzet idején -  engedi (Alkotmány (8.§ (4) bekezdés).   A szabályozás alapjául szolgáló vélelmen túl ( ti. minden tartós munkanélküli potenciális veszélyt jelent mások személyi és vagyoni biztonságára), az eljárási szabályok is problematikusak:
A jogállamiság-jogbiztonság követelményével összeegyeztethetetlen, hogy az alapvető jogokat korlátozó döntéseket nem a független bíróság, hanem a végrehajtásért felelős és - az ellátás finanszírozásának sajátos megoldása miatt - az ügyben anyagilag is érintett önkormányzati szervek hozzák meg.
Az együttműködési kötelezettség előírása ezért a tartós munkanélküliek állampolgári jogait kellő indok nélkül korlátozó alkotmányellenes megoldás.
Hangsúlyozni kell ugyanakkor, hogy az alkotmányellenesség nem a hatályos szabályozásnak a szociális munka szakmai etikáját semmibe vevő voltából fakad. A szociális  munka elveinek, szakmai etikájának be nem tartásából még nem következik közvetlenül az alapvető jogok sérelme. A szakmai és etikai szabályoknak kell összhangban lenniük az alkotmánnyal és nem fordítva.

2. Az Európai Unió államai közül Belgium,  Dánia, Franciaország, Görögország, Hollandia, Írország, Németország, és az Egyesült Királyság jogi szabályozásának áttekintése után a következők állapíthatók meg:

Jogosultsági feltételek. A segély a vizsgált országok mindegyikében rászorultság alapján és nem állampolgári jogon jár. A rászorultság megállapítása jövedelem, illetve vagyonteszt segítségével történik, aminek során az eljáró hatóság tudomására jutnak ugyan a kérelmező életmódjával kapcsolatos információk, ám a segély megállapításakor azok nem vehetők figyelembe, és a segély folyósítása sem tehető függővé a kérelmező magatartásától.

Jogi-igazgatási keret. A segélyhez jutás feltételeit a vizsgált országok többségében központilag (a nemzeti vagy szövetségi állam szintjén) normatív módon szabályozzák, a közigazgatás helyi szervei csak a végrehajtásért felelősek. Az Egyesült Királyságban és Írországban  a jogalkalmazás is a központi államigazgatási szervek feladata. E megoldás célja az egységes nemzeti standardok kialakítása és annak megakadályozása, hogy a jogosultsági feltételek alakítását a lokális gazdasági és politikai érdekek túlzott mértékben befolyásolják. (A tisztán központi szabályozás esetén a finanszírozás általában teljes egészében központi forrásból történik).
A fenti sajátosságoktól két ország segélyezési rendszere tér el jelentősebben: Franciaországé és Görögországé. A franciaországi RMI lényege, hogy a segélynek a létfenntartás biztosítása mellett az igénybevevő társadalomba való visszailleszkedését is szolgálnia kell. Ennek érdekében a segélyt egy sajátos, az igénylő   integrációját célzó szerződés megkötése alapján folyósítják. A kérelmezőnek a szerződésben vállalnia kell az integrációját szolgáló programokban való részvételt, míg a hivatal  a segélyösszeg folyósításán túl az integrációs programok biztosítására vállal kötelezettséget. A szerződés tervezetének kidolgozása, valamint az integrációs program megtervezése és lebonyolítása a szociális munkások feladata. A szerződést három hónapos próbaidőre kötik, aminek lejártáig a társadalom képviseletében eljáró szociális munkásnak ki kell dolgoznia az integrációs program tervezetét, majd annak elfogadása esetén a szerződést 3-12 hónapig tartó időtartamra meghosszabbítják. A szerződés újra és újra hosszabbítható. ( Az integráció fogalma nem feltétlenül jelent fizetett munkavégzést, a betűvetés megtanulásától, az alkoholproblémák kezelésén át az átképzésig sok minden minősülhet az integráció érdekében végzett szerződésszerű együttműködésnek.) 

Technikai megoldásait tekintve az RMI áll legközelebb a hazai szabályozáshoz, ezért eddigi tapasztalatai is lényegesek. Az RMI legfőbb pozitívuma az emberi jogok iránti érzékenysége, amit a jogalkotó a segélyezettekkel szembeni társadalmi elvárások szerződéses formába öltöztetésével és így emberi méltóságuk hangsúlyozásával fejez ki. Érdeme az is, hogy a közfigyelem felkeltésével tudatosan törekszik a peremhelyzetűek beilleszkedéséhez szükséges társadalmi erőforrások mozgósítására. 
Negatív tapasztalatok között említik a segélyezettek társadalmi ellenőrzésének egyre szorosabbá, közvetlenebbé, és személyesebbé válását. A szociális munkás az együttműködés során olyan személyes jellegű információkhoz juthat, amire a szociális hivatalnak korábban esélye sem volt. A szolgáltatás színvonalát veszélyezteti, hogy a szociális munkával szembeni irreális kormányzati elvárások következtében, valamint az ügyek számának drámai növekedésével fokozatosan csökkent a szociális munkát végzők autonómiája (a szociális munkások egyre kevésbé esetkezeléssel, mint inkább különféle hivatalokkal való kapcsolattartással vannak elfoglalva). Ennek nyomán fokozódik annak a veszélye, hogy a szociális munkások egyre inkább a "köz" nevében eljáró helyi adminisztráció igényeit megtestesítő érdekeit, és nem kliensük javát fogják szolgálni. Problémát jelent a szerződő felek egyenlőtlen helyzete, ami a szó hagyományos értelmében vett, a felek szabad akaratán alapuló szerződéskötést  úgyszólván lehetetlenné teszi. 

Az Unió többi országához képest meglehetősen alulfejlett görög szociális biztonsági rendszerben zömében állami alkalmazott szociális munkások vesznek részt a segélyprogramok adminisztrációjában. A görög segélyezési rendszerben nincs általános, minimális jövedelmet biztosító ellátás (ám annak bevezetését tervbe vették). A szabályozás a jogosultság keretfeltételeit rögzíti, azonban - igaz viszonylag szűk körben - lehetőséget teremt az esetek egyedi mérlegelésére is. A jogosultsági feltételek egyértelmű rögzítésének hiánya, az egyedi szempontok figyelembe vételének lehetővé tétele természetesen felveti azt a kérdést, hogy a jogalkalmazó nem használja-e ezt  a hatalmát az általa - a hivatal által - üdvösnek tartott magatartások kikényszerítésére.

A szociális munkások részvétele a segélyezés adminisztrációjában. Vannak országok               (például az Egyesült Királyság és Írország), ahol a szociális munka és a segélyező tevékenység intézményesen elkülönül egymástól. A szociális munkások legfeljebb informális kapcsolatban állnak a segélyezés adminisztrációját végző tisztviselőkkel, szakértő tanácsadással segítik azok munkáját, ám az ügyek érdemi elbírálásába nincs beleszólásuk. A többi országban azonban a szociális munkások különböző módon bekapcsolódnak a segélyezés adminisztrációjába. Néhány országban (Belgium, Dánia, Hollandia) csak a szükségletek felmérésével és - esetleges- rangsorolásával kizárólag a döntések szakmai előkészítésében vesznek részt és nem a társadalmi ellenőrzés eszközeként  funkcionálnak. Így nem feladatuk a segélyért folyamodó állampolgárok életvitelének ellenőrzése, és az sem, hogy arról bármiféle információval szolgáljanak az érdemi döntéseket hozó hivatalnokoknak. A szociális munkásoknak a segélyezés adminisztrációjába való bekapcsolódása olyan csekély mértékű, hogy az érdemben alig befolyásolja klienseikhez fűződő viszonyukat. Ettől eltérő gyakorlattal találkozhatunk Németországban és Görögországban, ahol az állami alkalmazásban álló szociális munkások  a hivatás klasszikus értelemben vett gyakorlása helyett inkább csak szociális adminisztrátorként tevékenykednek. Az "igazi" szociális munka végzését pedig - legalábbis Németországban - átengedik a civil társadalom szervezeteinek. 
Összegzésképpen megállapítható, hogy az állam alkalmazásában álló szociális munkásoktól általában elvárják, hogy valamilyen formában  részt vegyenek a segélyprogramok lebonyolításában.                                                                                                                                                                                           

E tevékenység  a vizsgált országok zömében nem terjed túl a rászorultság vizsgálat szakavatott elvégzésén, néhol azonban a kérelem közvetlen elbírálása a szociális munkásokat foglalkoztató ügyosztály feladata. Ez utóbbi esetben a szociális munkás családgondozást nem végez, e feladatot a civil szervezetek vállalják.  

A fentiekből is kiderült, hogy a segélyért folyamodók együttműködésre kötelezése nem általánosan bevett európai gyakorlat. Azt egyedül Franciaországban alkalmazzák a magyarországitól meglehetősen eltérő körülmények között.                                                                                                                                                                                                            

3. A továbbiakban azokat a tényezőket mutatom be, amelyek a fennálló viszonyok mellett Magyarországon különösen aggályossá teszik a szociális munkások hatósági feladatokkal való felruházását, és az együttműködési kötelezettség jelenlegi formában  történő intézményesítését.

A szociális munkások bevonása a segélyezés adminisztrációjába. Panaszosok attól való idegengedése, hogy részt vegyenek a segélyezés adminisztrációjában, teljesen megalapozott. A hazai viszonyok e tekintetben nem vethetők össze a nyugat-európaiakkal. A vizsgált országok többségében a szociális munkástól a hivatal által esetleg nem érzékelt szociális szükségletek feltárását és nem a kliens magatartásának ellenőrzését, vagy az adóhatóság elől eltitkolt jövedelmének felbecslését várják. Ezzel szemben Magyarországon az állami működés zavarai miatt  a rászorultság vizsgálat olyan szempontokkal egészül ki, amelyek alkalmazása a segítő munka alapelvein kívül az alkotmányosan garantált polgári jogokat is sértheti (személyiségi és magántitokhoz való jog). Ezen nem változtat az sem, hogy a rászorultság vizsgálatával összefüggő hatósági feladatok egy részét hivatalból szociális szakemberekkel végeztetik. A rászorultság vizsgálatának a magánszférába való durva beavatkozást engedő, sőt azt elváró gyakorlata az ami szakmai szempontból is megkérdőjelezi azt, hogy érdemes-e a szociális munkásoknak nagyobb szerepet szánni a segélyezési programok lebonyolításában. A kérelmező személyes autonómiáját messzemenően tiszteletbenntartó országokban a rászorultság vizsgálatát végző szociális munkás tevékenysége nem olyan mértékű, hogy az a segítő kapcsolat alapjait veszélyeztesse. A rászorulók személyes szférája iránt kevesebb empátiát mutató országokban a civil társadalom szervezetei bizonyultak kellően erősnek ahhoz, hogy felvállalják a klasszikus szociális munka végzését. Magyarországon ma egyik feltétel sem adott, ezért félő, hogy a segélyezés jelenlegi rendszerében a családsegítő szolgálatok hatósági feladatokkal való terhelése fokozatosan ellehetetlenítené eredeti funkciójuk ellátását.

Helyi rendeletek. Az önkormányzatok rendeletalkotási gyakorlatából következtetni tudunk az együttműködési kötelezettség várható szabályozására is. Félő, hogy a felhatalmazást az önkormányzatok jelentős része a társadalom peremére szorult amúgy is gyenge érdekérvényesítő képességgel rendelkező rétegnek az ellátásból való kiszorítására, vagy az ellátás folyósításának az önkormányzat anyagi forrásaitól való függővé tételére fogja használni. Az egyik helyi rendelet például előírja az együtt nem működő támogatásának megszüntetését anélkül, hogy tisztázná mik a feltételei a jogosultság újbóli megszerzésének. Az újbóli igénylés lehetőségének aránytalanul hosszú időre való felfüggesztése, illetve e határidő megállapításának hiánya sértheti az állampolgárok szociális biztonsághoz való jogát és a jogbiztonság követelményét.

Külön problémát  jelent az is, hogy, a törvény a családsegítő szolgálattal, illetve más "kijelölt szociális intézménnyel" való együttműködés előírását csupán lehetőségnek tekinti, és nem számol azzal, hogy a megfelelő intézmények, illetve szakemberek hiányában ez -akár az önkormányzati képviselőtestület akaratával ellentétben is - a jogosultsági feltételek területi egyenlőtlenségéhez vezethet: lesznek olyan önkormányzatok, amelyek előírják és szigorúan
érvényesítik az együttműködési kötelezettséget, s lesznek olyanok, amelyeknek erre esélyük sem nyílik.
(A családsegítő szolgálatok földrajzi elhelyezkedésében tapasztalható területi egyenetlenségek legalábbis erre utalnak.) Ez mindenféleképpen felveti a hátrányos megkülönböztetés problémáját.

A fentiek alapján azokra a kérdésekre adott válasz, melyekre a vizsgálat irányult az alábbiakban  összegezhető:
1. Az, hogy a szociális munkások kötelezhetők-e hatósági feladatok ellátására ezen belül klienseik beilleszkedési programjának ellenőrzésére, és így közvetetten a hatósággal való együttműködésük kikényszerítésére önmagában nem alkotmányos, hanem adminisztratív kérdés.                                                                                                                                    Bár a szociális munka etikája megköveteli a kényszer minimalizálását, bizonyos esetekben a szociális munkás éppen a sérülékeny harmadik személyek védelme érdekében nem mondhat le a kliensével szembeni kényszer alkalmazásáról. Az így keletkező konfliktusokat a legtöbb országban  a közigazgatási és nem kormányzati szervek közötti feladatmegosztás és együttműködés segíti feloldani. Általánosnak mondható, hogy az "igazi" az önkéntesség elvét inkább figyelembe vevő szociális munkát a non-profit szektor keretében végzik. Mindemellett fontos látni azt is, hogy a hatósági feladatokat ellátó szociális munkások családgondozást nem végeznek, azok pedig akik tanácsaikkal, rászorultság-vizsgálattal segítik a hatóságok munkáját, abba nem vonódnak bele olyan mértékben, hogy az ellehetetlenítené a kliensekkel való további együttműködést. A hazai megoldás azonban merőben ellentétes az európaival, ezért jelenlegi formájukban az alapvető jogok gyakorlását veszélyezteti.
 
2. Az a megoldás, hogy az állam megengedi a települési önkományzatoknak, hogy a  támogatás elnyerése fejében polgáraikat - az együttműködési kötelezettség előírásának lehetővé tételével intézményes kontrollnak vessék alá, ellentétes az alkotmányos jogállamban vallott elvekkel, és  sérti az állampolgároknak az  emberi méltósághoz és a szabadsághoz való jogát. Néhány települési önkormányzat rendeletének ismeretében felvetődik - a segély megvonását követő újrajogosultság szabályozatlansága miatt -  a szociális biztonsághoz való jog sérelmének a veszélye. Az eltérő helyi adottságokat tükröző jogi szabályozás a jogosultság feltételeinek területi különbözőségéhez vezethet, ami a  diszkrimináció veszélyét veti fel. 
Panaszosok által adott információk alapján kérdésesnek tartom, hogy a jelenlegi arányok mellett a szociális munkások mennyiben lehetnek képesek az egyéni integrációs programok kialakítására és levezénylésére. Félő, hogy túlterheltségük miatt - a pártfogó felügyelettel kapcsolatos tapasztalatokhoz hasonlóan- segítő funkciójuk egyre kevésbé tud majd érvényesülni, míg ellenőrző tevékenységük annál jobban kidomborodik.

A szociális törvény módosításáról szóló előterjesztés véleményezése során is jeleztem már, hogy a 37/C. §-ban tervezett szabályozás gyakorlati megvalósíthatóságában alapvető problémákat látok. Panaszosok kérelmére indult vizsgálat megállapításai alapján az a véleményem alakult ki, hogy alkotmányos visszásságot keletkeztetett  a törvény azon rendelkezése, mely az önkormányzatoknak felhatalmazást ad arra, hogy a segély folyósítását a családsegítőkkel való együttműködéshez kötheti. 

Annak vizsgálatától, hogy a módosítás folytán kialakult helyzetben a családsegítő szolgálatok milyen adatok kiszolgáltatására kötelesek, és ez sérti-e a személyes adatok védelméről és közérdekű adatok nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXIII. törvénynek a különleges adatokra vonatkozó rendelkezéseit, jelen esetben eltekintettem, mert az eddigi megállapítások is elegendők ahhoz, hogy az alkotmányos visszásság fennállását megállapítsam

Ajánlás:

A vizsgálat megállapításai alapján az aktív korú, nem foglalkoztatott állampolgárok alkotmányos jogainak érvényesülése és védelme érdekében  javasolom a népjóléti miniszternek, hogy a szociális igazgatásról és ellátásokról szóló  1993. évi III. törvény 37/C. §-ának olyan  értelmű módosítását kezdeményezze, mely szerint a családsegítővel való együttműködés nem  lehet feltétele a rendszeres szociális segély folyósításának. Az önkormányzat arra kapjon  felhatalmazást, hogy a segélyezett együttműködését a - családsegítő szolgálattal vagy kijelölt szociális intézménnyel  - a rendszeres szociális segélyen felül külön juttatással honorálhassa.        

Budapest, 1997. július 10.

Gönczöl Katalin

OBH 2522/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának kiegészítő jelentése

Előzmények:

A Magyar Köztisztviselők és Közalkalmazottak Szakszervezetén belül működő Családsegítő Központok és Szociális Segítő Foglalkozású Dolgozók Országos Szakmai Tanácsának Elnöksége kérelmére folytattam vizsgálatot a szociális törvény 37/C. §-nak módosítása folytán kialakult helyzet feltárása érdekében. A vizsgálat az 1997. július 10-én kelt jelentéssel zárult, melyben ajánlást tettem a népjóléti miniszternek a törvény olyan módosítására, mely a kötelező együttműködés lehetőségét kizárja. A miniszter az ajánlást nem fogadta el. Tájékoztattam őt arról, hogy a Noszvajra 1997. október 8-9. napjára a megyei közigazgatási hivatalok vezetői számára összehívott tanácskozás tapasztalatainak elemzését követően foglalok állást  az ajánlás fenntartásáról, vagy módosításáról. A közigazgatási hivatalok vezetőit felkértem arra, hogy vizsgálják felül az illetékességi területükhöz tartozó önkormányzatok rendeleteit és megállapításaikról, javaslataikról készítsenek rövid összefoglalót, melyhez mellékeljenek települési szintenként egy-egy önkormányzati rendeletet. Az összefoglalók, és a rendeletek áttekintését követően a tanácskozás tapasztalatai az alábbiakban foglalhatók össze:

1. Az aktív korú nem foglalkoztatott személyek rendszeres szociális segélyezésével kapcsolatos helyi szabályozás igen sokszínű képet mutat. Azokban a városokban, ahol működnek családsegítő szolgálatok, vagy szociális intézmények és jobbak az anyagi lehetőségek általában előírják az együttműködési kötelezettséget. Ez gyakran írásbeli vagy szóbeli együttműködési megállapodás keretében történik. Az együttműködés során különösen a megyei jogú városokban nagy hangsúlyt fektetnek az ügyfél társadalmi integrálására. 
Ahol ilyen feltételek nincsenek, ott vagy nem írták elő az együttműködési kötelezettséget, vagy a törvénnyel ellentétben a polgármesterrel, a polgármesteri hivatallal, vagy a munkaügyi központtal kötelező az együtttmüködés. Előfordult olyan is, hogy a helyi rendelet a közeli nagyobb település családsegítő szolgálatával írta elő az együttműködést anélkül, hogy erre a két önkormányzat szabályszerű megállapodást kötött volna.

2. 1997. szeptember 24-én Kaposváron és szeptember 30-án Debrecenben tartott tanácskozásokon, ahol a kisebb települések szakemberei is elmondhatták véleményüket, erőteljes igény fogalmazódott meg az együttműködés megengedhető formáinak központi szabályozásara. Sok helyi rendelet alkalmazza az együttműködési kötelezettség megszegése esetén a segély megvonását anélkül, hogy a "visszakerülés" feltételeit szabályozná. Több önkormányzatnál (Fejér megyében ez különösen jellemző) az együttműködés egyik lehetséges formájaként a közcélú, vagy közösség érdekében végzett munkát jelölik meg.  A munkavégzésre a segélyezettet a jegyző, vagy a polgármester kötelezi. A kijelölt időben való megjelenés elmulasztását általában a segély azonnali megvonásával szankcionálják.

3. Az önkormányzatok szinte egyáltalán nem ismerték fel a az együttműködés (társulás ) lehetőségét. Az eddigi kísérletek is kútba estek amiatt, hogy a kis települések a nagyobbak szolgáltatásait "nem tudják megfizetni." A noszvaji tanácskozás idején még nem hirdették ki a helyi önkormányzatok társulásáról és együttműködéséről szóló törvényt. 
Ezért többen felvetették a társulások alapvető szabályainak magasabb szintű jogszabályban való megfogalmazását.

4. Általában nincs megoldva a rászorulók felkutatása. Az önkormányzatoknál jóval kevesebben jelentkeztek segélyért, mint az a Munkaügyi Központok nyilvántartása szerint prognosztizálható volt. Kérdéses, hogy az erőforrásokkal nem vagy alig rendelkező önkormányzatok érdekeltek-e abban, hogy az aktív korú tartósan munkanélküli polgárok körét számbavegyék. A tapasztalatok azt mutatják, hogy éppen a legnehezebb anyagi helyzetben lévő önkormányzatoknak kell kifizetni (arányaiban) a legjelentősebb nagyságrendű szociális ellátásokat, ami anyagi helyzetük további romlását eredményezi. Felvetődött, hogy azokon a településeken, ahol új munkahely teremtésre, vagy közmunkára alig van lehetőség az állandó népességhez igazodó normatív támogatás nem megfelelő módszer, differenciáltabb támogatási módokra van szükség.

5. A segélykérelmek elbírálása, (vagy a segély visszavonása) önkormányzatonként eltérő hatáskörben van. Attól függően, hogy a testület vagy testületi bizottság jár el, más és más jogorvoslati fórumhoz lehet fordulni. A tapasztalatok szerint a segélykérelmek elintézése hónapokig elhúzódhat, mert ha a testület vagy a bizottság harminc napon belül nem tudott határozni, a kérelmet csak a következő testületi ülésen kell tárgyalnia. A kis településeken döntő többségében a döntés előkészítésben és a döntéshozatalban is laikusok vesznek részt.  Az elhangzott vélemények szerint a hatáskört a jegyzőhöz kellene telepíteni, biztosítva ezzel a 30 napos ügyintézési határidőt, és a határozatoknak a közigazgatási hivatalok általi felülvizsgálatát. A jogorvoslatként igénybevehető bírói út (testületi döntés esetén) az eljárás jelentős elhúzódásához vezethet, és ez a szociális biztonság körében súlyos hátrányt okozhat az érintetteknek.

6. A fenti problémához kapcsolódik a közigazgatási hivatalok vezetőinek az a véleménye, hogy a törvénysértő rendeletek esetén rendelkezésükre álló jogi eszközök nem kielégítőek. Az önkormányzat rendeletének felfüggesztésére az alkotmánybíróság eljárása alatt nincs lehetőség, így az önkormányzat rendelete tovább alkalmazható és a  jogsértés így még évekig fennállhat.

A fentiekben ismertetett problémákkal és javaslatokkal kapcsolatban az alábbi megállapításokat teszem:

ad. 1-2. A végrehajtás során jelentkező -e két pontban taglalt-  problémákat  igyekszik feloldani a miniszteri irányelv tervezete, mely az önkormányzatok és szociális intézmények számára tartalmaz ajánlást. Az Irányelv véleményezése során is jeleztem azonban, hogy az nem teszi szükségtelenné a szociális törvény módosítását. Az  Alkotmánybíróság 9/1992. (I. 30.) számú határozata szerint a jogbiztonság az állam - elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi  annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság  nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, hanem az egyes jogintézmények müködésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Az eljárási garanciákat csak a törvény megfelelő módosítása biztosíthatja.

ad. 3. A helyi  önkormányzatok társulásáról és együttmüködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvényt 1997. XII. 15-én kihirdették. Az önkormányzati törvény 41.§. (1) bekezdése szerint a központi költségvetés pénzügyi kedvezményekkel ösztönözheti a társulás létesítését és működését. Az új jogszabály megfelelő költségvetési támogatással elősegíheti a társulások létrejöttét, és a településeken a szükséges feltételek megteremtését. 

ad. 4. Az 1998. évi költségvetésről szóló 1997. évi CXLVI. törvény 3. számú mellékletének 6-7. számú pontja határozza meg  a szociális és gyermekjóléti  alapszolgáltatási feladatok és ellátások költségvetési hozzájárulását. Az alap-hozzájárulás mellett kiegészítő hozzájárulás illeti meg a települési önkormányzatokat az általuk müködtetett családsegítő szolgálat, valamint falugondnoki szolgálat fenntartásához.
A települési önkormányzatokat megillető differenciált normatív hozzájárulás meghatározásánál használt mutatószám figyelemmel van a jövedelempótló támogatást közhasznú munkavégzés miatt szüneteltetők, és a regisztrált mukanélküliek  bizonyos időszakokra számított létszámadatainak átlagára. Ez a szabályozás  az 1997. évre megállapított normatívákhoz hasonlítva differenciáltabb és figyelemmel van az aktív korú nem foglalkoztatott lakosságra. A költségvetési törvény módosítását célzó javaslatot ezért nem teszek.

ad. 5. A rendszeres szociális segély megállapítását a szociális törvény egyértelműen az önkormányzati testület hatáskörébe utalja, bár népjóléti, illetve szociális igazgatás keretébe tartozó feladatról van szó. Ezért a döntések ellen csak bírói felülvizsgálatnak van helye, fellebbezési lehetőség nincs.  A közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési jogköre ezekre a döntésekre nem terjed ki, az önkormányzat rendeletére azonban, mely meghatározza az ellátás feltételeit, igen. (A közigazgatási hivataloknak -e körben rendelkezésére álló jogi eszközökről ld. a 6. pontot.) Az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény (továbbiakban Áe.) módosítása szerint, ha a helyi önkormányzat képviselő-testülete, a főpolgármester, a polgármester, a közgyülés elnöke, a bizottság  az önkormányzati hatósági ügyben a határozathozatali kötelezettségét elmulasztotta, az ügyfél kérelmére a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vezetője  felhívja a képviselő testületet, hogy legközelebbi ülésén, de legkésőbb 30 napon belül határozzon. [4. § (4) bekezdés]. Igy az Áe. önkormányzati hatósági ügyekben is megteremti a lehetőséget arra, hogy a mulasztás -a közigazgatási hivatal vezetője  határidő tűzésével adott felhívására- megszűnjön.  A jogorvoslati lehetőségként igénybevehető bírói út valóban hosszadalmas lehet, és a szociális törvény 32. §-nak (2) bekezdése szerint a szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátásokról szóló határozatot a bíróság nem változtathatja meg. A határozatot azonban megsemmisítheti és a testületet új eljárásra kötelezheti. Az Áe. 73. § (3) bekezdése szerint az államigazgatási szervet (ezen értendő a testület is) a bírósági ítélet rendelkezései és indokolása köti, annak tartalmát a megismételt eljárás és határozathozatal során köteles figyelembe venni. A fenti szabályok, és a kialakult helyzet ismeretében az a  véleményem, hogy nem a hatásköri szabályok megváltoztatása a megoldás, hanem az első fokú eljárás garanciáinak erősítése. Ez egyrészt a szociális törvény módosításával, másrészt a közigazgatási hivatalok törvényességi ellenőrzési jogkörében tett intézkedések kibővítésével érhető el. 

ad. 6. Egyetértek azzal a felvetéssel, hogy a törvénysértő önkormányzati rendeletekkel szemben a közigazgatási hivatalok által igénybevehető jogi eszközök nem elégségesek. Ezt a problémát - több panasz kapcsán - külön eljárásban vizsgálom. A vizsgálat eredményéről és az ajánlásról  minden érdekeltet tájékoztatni fogok.

Ajánlás:

1997. július 10-én kelt vizsgálati jelentésemben a szociális törvény 37/C §-ának olyan módosítására tettem ajánlást, mely szerint a családsegítővel való együttműködés ne legyen feltétele a rendszeres szociális segély folyósításának.                                                               
Az eddig szerzett tapasztalatok alapján arra a következtetésre jutottam, hogy a városokban, ahol szakemberek megfelelően tudják kezelni a problémát, hasznos és szükséges lehet a kötelező együttműködés az ügyfél társadalmi integrálásához. 
Ezért a kötelező együttműködés előírását, ott ahol erre a feltételek fennállnak nem kifogásolom. Továbbra is aggályosnak tartom azonban a feltételekkel nem rendelkező településeken élő aktív korú nem foglalkoztatottak helyzetét.
Az ő esetükben a törvény rendelkezései, vagy adott esetben a közigazgatási hivatal által kifogásolt  önkormányzati rendelet nem jelentenek eljárási garanciát (pl. azonos bánásmódra, a segélyből kizárás esetén a visszakerülés szabályozására, olyan programokra, melyek valóban az integrációt segítik, és figyelemmel vannak emberi méltóságukra.) 

Ezért korábbi ajánlásomat módosítva:

- javasolom a népjóléti miniszternek, hogy kezdeményezze a szociális törvény 37/C §-ának az alábbi szabályokkal való kiegészítését:

1. Kösse feltételhez a törvény az önkormányzatoknak azt a jogát, hogy előírhatják a kötelező együttműködést. A feltételeket ne az irányelv, hanem a törvény határozza meg oly módon, hogy előírja azt a minimális programot, mely mellett az ügyfél együttműködésre kötelezhető. Határozza meg az új feladat minimális tárgyi és személyi feltételeit.

2. Kifejezetten írja elő a törvény, hogy az együttműködési kötelezettség írásos együttműködési megállapodással jön létre. Nevezze meg a szerződő feleket és a szerződésből fakadó jogaikat és  kötelezettségeiket. ( E körben lehetne rendelkezni arról, hogy az ügyfél elszámolásra nem köteles, az önkormányzat  pedig a felhasználás módjának szabályozására és ellenőrzésére nem jogosult, továbbá, hogy a közcélú munkavégzésért díjazás jár.)     

3. Legyen egyértelmű a hatósági és segítő funkció szétválása. Az önkormányzat feladata a segély megállapítása, időszakonkénti felülvizsgálata, szüneteltetése, megvonása. A családsegítő feladata a szükségletek feltárása, az együttműködés típusának meghatározása, a programok bonyolítása. 

4. Írja elő a törvény, hogy a segély szünetelésének és megvonásának lehetséges esetei mellett   a visszafogadás feltételeit is szabályozni kell. 
 
- javasolom a belügyminiszternek, hogy a szociális törvény módosításának végrehajtásához szükséges feltételek megteremtése és bővítése érdekében tegyen javaslatot azokra a kedvezményekre, amelyekkel a központi költségvetés segítheti az önkormányzati társulások létrejöttét.

Budapest, 1998. március 25.

Gönczöl Katalin