OBH 2474/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kunné dr. Simonyi Anna

Az eljárás megindulása:
A Levegő Munkacsoport beadványában több budapesti kerület rendezési tervét, illetőleg építési övezeti átsorolás igényét és annak teljesítését sérelmezte, mellyel - általa törvénysértő gyakorlattal - jelentősen csökkentik az önkormányzati képviselő-testületek a főváros zöldfelületét. Ebben a folyamatban a lakosság alkotmányban biztosított egészséges környezethez való jogát nincs ki megvédje. 
A kialakult gyakorlattal (átminősítéssel) a terek, parkok, amelyek az önkormányzat forgalomképtelen vagyontárgyai kikerülnek az elidegenítési tilalom alól.
A Levegő  Munkacsoport álláspontja szerint az időnként megtartott lakossági fórumokat nem befolyásolják az önkormányzatok eredeti elképzeléseit. Az engedélyezett beépítések jelentős veszteségeket okoznak a lakásállomány értékében és az önkormányzati vagyonkataszterből kieső érték alól.
A panaszban általánosan megfogalmazott problémák mellett egyes budapesti kerületekre vonatkozóan konkrét észrevételekkel is megkeresett a Levegő munkacsoport.

Ezek: 
1.) a XIII. ker. Árpád híd - Róbert Károly krt. között kiépített zöldfelület beépítése.
A parknak épített és 30 éve ekként fenntartott területet a Budapesti Városrendezési Szabályzat szerint nem 71-es , hanem 60-as lakóövezetként, legújabban pedig 34-es intézményi övezetnek sorolták be.

2.) a II. ker. Cserje utca - Szemlőhegy utca közötti szabálytalan építésre vonatkozó rendezési tervben a 03 K övezet egyik telkét 34-es övezetté kívánják átalakítani oly módon, hogy a jelenlegi 14 %-os beépítettséget 65 %-osra kívánják növelni, az épületmagasságot az eddigi 7,0 méterről 9,5 méterre kívánják emelni. Az átépítés fakivágásokkal járna, és megbontaná a Szemlőhegy legszebb tájképét.
 
3.)  a XII. kerület Mártonfa utca és környéke részletes rendezési terve.
A környéken 25-30 ezer m2 zöldterületet akarnak kiirtani - köztük 60-80 éves fákat - , hogy a Postabank részére lakótelepet építsenek.
Ugyancsak a XII. kerületben előkerteket készülnek kisajátítani, a készülő rendezési programok miatt.

4.)  X. kerület Hungária körút 3-5. sz. alatti kis lakótelep. Benzinkút építés.
Az amúgy is zsúfolt lakótelepen egy régi épület lebontása és 24 idős fa kivágása árán benzinkutat terveznek építeni, noha 200 méteren belül mát két benzintöltő is üzemel.
Az agyonzsúfolt lakótelep - ahol a norma szerinti zöldfelület fele biztosított - nemcsak a növényzetet veszítené el, hanem a házak mellé áramló forgalom lakásuk értékcsökkentését okozná, jelentősen megrontva környezetük állapotát.   

A Levegő Munkacsoport kiegészítő beadványában fellebbezésnek nevezett kérelmet is benyújtott, melyben a Fővárosi Főpolgármesteri Hivatal 10-1589/7/1996. sz. október 6-án kelt, a Schiller Autóház Kft részére megadott útépítési engedélyt sérelmezte.

 Az érintett alkotmányos jog:	Alkotmány 70/D. § /1/ bek. A Magyar Köztársaság
					területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb
					szintű testi és lelki egészséghez.
					/2/ bek. Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a  						munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az 					orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres 						testedzés biztosításával, valamint az épített és a 						természetes környezet védelmével valósítja meg.
					18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti 					mindenki jogát az egészséges környezethez.

Alkalmazott jogszabályok:		A környezet védelmének általános szabályairól szóló
					1995. évi LVIII. törvény
					Az építésügyről szóló, többször módosított 1964. III.
					törvény
					A Budapesti Városrendezési Szabályzatról szóló
					Fővárosi rendelet
					Az Önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény

Megállapított tényállás:
 A XIII. ker. Önkormányzat képviselő-testülete 1991. november 21-én hagyta jóvá a Duna folyó - Rákospatak -  Esztergomi utca - Dráva utca által határolt terület részletes rendezési tervét. A tervben szereplő övezetmódosításra azonban csak 1996. évben került sor.
Az Árpád hídi felhajtó és a Róbert Károly krt. 12-18. sz. előtti terület már az RRT jóváhagyását megelőzően is 60-as övezetbe tartozott/tartozik, melynek beépíthetőségéről intézkedett az R-35488. ttsz.-ú terv. 
A kerület 1991. évben három lakossági fórumot tartott, a lakossági véleményeknek megfelelően a terv többször módosult. 
A Duna-parti beépítés kisebb lett, nagyobb a zöldfelület és a közlekedési rend is jelentősen megváltozott. A vizsgálatom során megállapítottam, hogy a kérdéses terület tekintetében lakossági észrevétel nem volt, így csak a főváros és a kerület egyeztetése szerint módosult az RRT, mégpedig úgy, hogy az eredeti övezeti besorolást "60"-ast (közlekedési terület) megtartotta és a javasolt "34"-est törölte.

Megjegyzem, hogy a Budapesti ÁRT Területelhasználási terve - 1997. január 16-án hagyta jóvá a fővárosi Közgyűlés - a lakóépületek előtti sávot az Árpád hídi felhajtóig zöldre színezte (közpark, fásított köztér jelölésű). Ennek a zöldsávnak a mértéke pontosan még nem ismert, a terv szöveges munkarésze fog választ adni erre a kérdésre.
A kerület fejlesztési programja (a terület kiépítése elsősorban egy parkolóház építése, amely a Margitsziget parkolási gondját oldaná meg) nem érinti a parkot, csak közvetlen az Árpád hídi felhajtó melletti terület hasznosítását tervezi.

A XIII. ker. önkormányzat polgármestere tájékoztatása szerint a kérdéses, parknak nevezett területen (a Népfürdő utca - Esztergom utcai részen) több éve kerítéssel elzárt, őrzött parkoló üzemel.

3.)  A II. ker. Cserje utca - Fajd utca - Szemlőhegy utca - Vérhalom utca által határolt területet érintő rendezési tervvel kapcsolatban folytatott vizsgálat alapján megállapítható, hogy a vitatott egyik telek övezeti besorolása jelenleg is 34-es intézmény besorolású (a gyermekkórház egyik telke volt) építési telek.
A szomszédos telek övezeti átsorolására és a rendezési terv készítésére azért van szükség, mert az érvényes BVSZ előírja, hogy a beépítési paramétereket intézményi területen rendezési tervnek kell meghatározni.  A II. ker. önkormányzat polgármestere arról tájékoztatott, hogy a jegyző (másolatban megküldött)  tájékoztatta a Levegő Munkacsoportot az RRT készítésének  okáról, valamint arról, hogy a 03 K övezetre vonatkozó előírásoknak megfelelő paraméterekkel lehet a magántulajdonban álló ingatlanokat (telekegyesítés esetén egy épülettel kettő helyett) beépíteni.

4.) A XII. ker. Mártonfa utca és környékét érintő rendezési terv programterve elkészülte után két alkalommal tartott lakossági fórumot a helyi önkormányzat, amelyen a tervezők a feltett kérdésekre a helyszínen válaszoltak.
A programterv a XII. ker. Mártonhegyi út 18. sz. alatti ingatlan teljes területére adott javaslatot, azonban a tulajdonos (kezelő) által adott tájékoztatás szerinti ingatlan-megosztási kérelem elbírálása várható.
Ezt követően - figyelembe véve a már kialakult elképzelést és a meglévő értékes faállományt - ismételten programtervet készít az önkormányzat.
Azt az elképzelést, miszerint a jelenleg 35-ös, jelentős zöldfelületet igénylő intézményterületből 06 K lakóházas övezetté kívánják minősíteni a leendő új tulajdonoshoz kerülő területet, a kerületi önkormányzat, tudomásom szerint fenntartja.

5.) A X. ker. Hungária krt. 5-7. sz. alatti ingatlan a fegyveres testületek kezelésében van.
A térség övezeti besorolása 35-ös, jelentős zöldfelületet igénylő intézményi terület. Itt kapott helyett egy "tiszti lakótelep".
A lakótelepi lakások elidegenítésének feltétele volt az 1994. évben jóváhagyott rendezési terv, mely egyrészt rendezte a katonai telep és a lakótelep közötti telekhatárt, másrészt önálló telkeket jelölt ki a közintézmények és lakóépületek részére. Ez a szabályozási terv határozott arról is, hogy a Hungária krt. felé eső épületek közül a középső épületnek önálló telke legyen.
A beadványban említett telek építési telek, rajta egy négyszintes, műszakilag leromlott állapotú épület áll.

A jelenlegi állapot az ingatlanokon álló épületeket illetően nem elégítik ki a 35-ös övezetre előírt beépítettségi és zöldfelületi mutatókat, melynek oka, hogy a térség nem a tényleges funkciója alapján kapta meg (biztonsági okok miatt) az övezeti besorolását.
A kérdéses ingatlan jelenleg már magántulajdonban van, amelyre a tulajdonos rendezési terv alapján épületet helyezhet el.
A meglévő RRT olyan irányú módosítását, mely a jelenlegi övezeti besorolás mellett üzemanyagtöltő állomás létesítését tenné lehetővé, a lakossági fórumon elhangzottak figyelembevételével a képviselő testület nem fogadta el.

A vizsgálat megállapításai:
A Levegő Munkacsoport beadványának a konkrét kerületi elképzeléseket kifogásoló része nem megalapozott.
Mind a négy kerületi önkormányzat a hatályos jogszabályoknak megfelelően, a közigazgatási területükön történő fejlesztéseiket, illetőleg a tervezett beruházásokhoz szükséges területekre vonatkozó előírásaikat a zöldfelület megtartásával igyekeznek megvalósítani/megvalósíttatni.
Megállapítható, hogy a Levegő Munkacsoport tévedésben van, amikor a 35-ös építési övezetet zöldterületnek tekinti, holott az "bár jelentős zöldfelületet igénylő", de intézmény elhelyezésére szolgáló terület.

Mind a X . kerületben, mind a XII. kerületben, sőt még a XIII. kerületben is a panaszban említett területek nem a funkciójuk miatt kerültek 35-ös övezetű besorolásra.
 
A X. kerületben éppen az ott lakó és tulajdonossá vált állampolgárok érdekében kell lakóövezetté minősíteni ingatlanaikat.
Megállapítottam továbbá, hogy a X. ker. önkormányzat különös gondot fordít a környezetvédelemre, azon belül is a zöldfelületek védelmére, hisz közel 300 hektárnyi terület került 72-es parkerdő övezetbe igazgatási területén az új RRT alapján, megszüntetve az "építésre vagy közlekedési létesítmények elhelyezésére alkalmas" területi kategóriákat.

A XII. kerületi, jelenleg kutyakiképzésre használt terület változatlan övezeti besorolással is beépíthető, s a funkciójának megfelelő beépítés esetén is a megközelítéshez szükséges közlekedést biztosítani kellene, így a megnövekedett forgalom lehetőségére való hivatkozás megalapozatlan. Azt pedig a hatóságok nem tilthatják meg, hogy a tulajdonos az előírásoknak megfelelően építési telekre ne építhessen.
A XII. kerületben az 1990-es évektől kezdődően lakó-, illetve intézményövezetből erdő, illetve közpark céljára közel 100000 m2 terület került átsorolásra, így megállapítható, hogy az önkormányzat szintén fokozott figyelmet fordít a közigazgatási területén lévő zöldfelület megőrzésére.
A panaszban említett XII. kerületi előkertekkel kapcsolatos önkormányzati elképzeléseket a Budapest Főváros XII. kerület helyi építési előírásairól szóló 21/1995 (XII. 27.) Ök. sz. rendelete tartalmazza, mely - tájékozódásom szerint - szerződéses formában valósulna meg, azaz a tulajdonosok zöldfelület létesítésére adnák át előkertjeiket a Böszörményi úton, mely zöldfelület kezeléséről az önkormányzat gondoskodna. Megjegyzem, hogy hivatalomnál a rendelet felülvizsgálatát célzó vizsgálat van folyamatban, ami azonban a városkép érdekében hozott szabályozást nem érinti.

Miután az övezeti besorolások az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény értelmében a Fővárosi Önkormányzat hatáskörébe tartoznak, vizsgálatom során megkerestem a Fővárosi Főpolgármesterét, kinek tájékoztatásából kitűnik, hogy a Közgyűlés Környezetvédelmi és Városüzemeltetési bizottsága állandó meghívottként veszi igénybe a Levegő Munkacsoport szakértőinek munkáját.

A fővárosi ÁRT-hez két alkalommal kérték fel a Levegő Munkacsoportot véleményadásra. Először (1994. évben) az ÁRT programját, majd 1996. év őszén az ÁRT településszerkezeti és terület-felhasználási tervének, illetve az új övezeti koncepciónak az anyagát véleményezte a beadványt benyújtó szervezet,  mely  18 oldalas  állásfoglalást  adott.  A  munkacsoport írásban 

rögzített észrevételeinek figyelembevételével megszületett bizottsági és közgyűlési döntések szakmai, illetve várospolitikai konszenzuson alapultak.

Fentiek alapján megállapítható, hogy a kérelemben említett konkrét esetekben az önkormányzatok a jogszabályokban előírt kötelezettségeiknek megfelelően jártak el a rendezési tervek előkészítése során, figyelembe vették a lakosság észrevételeit. Fokozott figyelmet fordítanak a zöldterület megőrzésére, bár ez nem mindig valósulhat meg a közvetlenül ott élők javára.
Megjegyzem, hogy a rendezési tervek tartalmát nincs módomban vizsgálni az önkormányzati szuverenitás megsértése nélkül, hisz az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény 6. §-a az önkormányzatok testületei hatáskörébe utalja a rendezési tervek jóváhagyását.

Megállapítható, hogy az érintett önkormányzatok törvényi felhatalmazás alapján jártak el, így alkotmányos visszásságot eljárásukban nem tapasztaltam.

A panaszban említett, az állampolgárok tulajdonában álló ingatlanok esetleges  értékcsökkenése miatt - a rendezési tervek és övezeti átsorolások elfogadása alapján - megvalósuló építkezések beruházóival szemben érvényesíthetik igényüket. 

A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény  98. § (1) értelmében "Az állampolgárok által a környezetvédelmi érdekeik képviseletére létrehozott egyesületeket és más politikai pártnak, érdekképviseletnek nem minősülő – a hatásterületen működő – társadalmi szervezeteket (a továbbiakban: szervezet) a környezetvédelmi államigazgatási eljárásokban területükön az ügyfél jogállása illeti meg.
(2) A szervezet joga, hogy tagsága érdekeit képviselve
a) közreműködjön a működési vagy tevékenységi területét érintő területfejlesztési, területrendezési tervek és környezetvédelmi programok kidolgozásában;
b) részt vegyen – e törvény szabályai szerint – a környezetvédelmi engedélyezési eljárásban;
c) véleményezze a környezettel kapcsolatos állami és önkormányzati jogszabályok tervezeteit.
(3) A szervezet a (2) bekezdés c) pontjában foglalt jogának érvényesítése érdekében a jogszabályt előkészítő minisztériumnál, illetve települési önkormányzatnál jelenti be véleményezési igényét.
(4) A minisztériumok évente – december 31-ig – a következő évre tervezett környezettel kapcsolatos jogszabályaik cím szerinti jegyzékét megküldik a miniszternek, aki azt közzéteszi a 
tárca hivatalos lapjában. A települési önkormányzatok az általuk kiadni szándékozott ilyen jogszabályokról a helyben szokásos módon adnak tájékoztatást.
Megállapítható, hogy a Levegő Munkacsoportot az önkormányzatok, ahol ezt igényelték, a rendezési tervek véleményezési eljárásaiba bevonták.

92. § (1) A helyi önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi.
(2) A saját intézmények pénzügyi ellenőrzését a helyi önkormányzat látja el. A helyi önkormányzat gondoskodik gazdálkodásának belső ellenőrzéséről jogszabályban meghatározott képesítésű ellenőr útján.
(3) A pénzügyi bizottság – egyebek között – az önkormányzatnál és intézményeinél:
a) véleményezi az éves költségvetési javaslatot és a végrehajtásáról szóló féléves, éves beszámoló tervezeteit;

b) figyelemmel kíséri a költségvetési bevételek alakulását, különös tekintettel a saját bevételekre, a vagyonváltozás (vagyonnövekedés-, csökkenés) alakulását, értékeli az azt előidéző okokat;
c) vizsgálja a hitelfelvétel indokait és gazdasági megalapozottságát, ellenőrizheti a pénzkezelési szabályzat megtartását, a bizonylati rend és a bizonylati fegyelem érvényesítését.
(4) A pénzügyi bizottság vizsgálati megállapításait a képviselő-testülettel haladéktalanul közli. Ha a képviselő-testület a vizsgálati megállapításokkal nem ért egyet, a vizsgálati jegyzőkönyvet az észrevételeivel együtt megküldi az Állami Számvevőszéknek.

A panaszban említett önkormányzati törzsvagyon esetleges csökkenésének vizsgálata nem tartozik - az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § /1/ bekezdése alapján - hatáskörömbe. 
Megjegyzem, hogy a panaszban felvetett probléma elvi jelentőségű, a forgalomképtelen vagyontárgyaknak nem jelentős hányadát képezik a parkok, utcák.

A konkrét építésügyi hatósági eljárással kapcsolatos panasz ügyében külön vizsgálatot indítottam.  

Ajánlás:
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § /1/ bekezdése alapján az alábbi ajánlásokat teszem:

   1.) Felhívom a panasszal érintett önkormányzatok polgármestereit, hogy ismertessék a képviselő-testülettel vizsgálati jelentésemet, s amennyiben a lakosságot képviselő civil szervezetek bejelentik a rendeletalkotáshoz véleményezési igényüket, fokozottan ügyeljenek arra, hogy azok véleményezési jogukkal élhessenek.

2.) Célszerűnek látom felhívni a képviselő-testületek pénzügyi bizottságai figyelmét arra, hogy az Ötv. 92. § /3/ bekezdés c.) pontjában foglaltak szerinti  kötelezettségek figyelembevételével az önkormányzatok rendezési terveiben foglaltakat, mint esetleg vagyonváltozás alakulását befolyásoló, előidéző okokat is értékelje.

Budapest, 1997.

Gönczöl Katalin