OBH 2051/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Borza Bea

A vizsgálat megindulása

A panaszos azzal a kérelemmel fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, hogy birtokháborítással kapcsolatos ügyében az országgyűlési biztos folytasson vizsgálatot, tekintettel arra, hogy a birtokvédelemre irányuló államigazgatási eljárást a város jegyzője nem folytatta le. 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16.§-ának (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam az Alkotmány 64.§-ában rögzített panasz, kérelem előterjesztéséhez való jog sérelme gyanúja okán.

A tényállás pontos megismerése érdekében panaszostól megkértem valamennyi az ügyben keletkezett iratot, valamint megkerestem a város jegyzőjét.

A megállapított tényállás

A panaszos, valamint a Nagykálló Város jegyzője által rendelkezésemre bocsátott dokumentumok alapján a következő tényállást állapítottam meg.

Panaszos 1994 októberében kérelmet terjesztett elő a nagykállói polgármesteri hivatalhoz, mert a résztulajdonában álló ingatlanára az önkormányzat tulajdonában lévő, szomszédos óvoda gázelvezető kéményét a hivatal a ráépítette. A város polgármesterének címzett levelében panaszos részletesen beszámolt arról, hogy a szóban forgó belterületi ingatlan egy része öröklés útján került tulajdonába, melyet értékesítési szándékkal keresett fel. Ekkor észlelte, hogy az ingatlanra - az ő, illetve tulajdonostársai előzetes értesítése, beleegyezése vagy engedélye nélkül - benyúlik a szomszédos épület gázelvezető kéménye. Beadványában kérte a polgármestert, hogy haladéktalanul tegyen érdemi intézkedést az ingatlan megvásárlása, vagy a kémény eltávolítására. Kitért kártérítésének lehetőségeire is.

A polgármester válaszában elismerte az építkezés panaszolt körülményeit, ám álláspontja szerint az ingatlanban értékcsökkenést e tény nem okoz. Ugyanakkor nem zárkózott el az ingatlan, vagy egy részének megvásárlására irányuló egyezségi tárgyalástól. Ezt követően panaszos ismét beadvánnyal fordult a polgármesterhez, melyben a kémény eltávolítását és az eredeti állapot helyreállítását követelte, illetve az egész ingatlan megvásárlása esetén megjelölte annak vételárát. A vételár meghatározása - a már korábban jelentkező, majd a körülmények megismerése után - a vásárlástól elálló vevő vételi szándékát tartalmazó előzetes megállapodást tartalmazó dokumentum alátámasztásával történt. Panaszos e levelében már kilátásba helyezte, hogy a tárgyalások sikertelensége esetén egyéb jogi úton szerez érvényt kártérítési igényének.

A polgármester ezt követő válaszában ismét elismerte a mulasztást, egyben kísérletet tett arra, hogy a kémény építésével okozott értékcsökkenést - egyezség keretében - a felek között kialkudott reális kártalanítási összeggel kompenzálhassa.

A panaszos két hónappal később - 1995. február 14-én - ügyvédi felszólítást küldött a város polgármesterének, melyben a kémény eltávolítását követelte, valamint polgári per megindítását helyezte kilátásba a birtokháborítással kapcsolatos követelései érvényesítésére.

A vizsgálat során az országgyűlési biztos általános helyettese számára Nagykálló Város jegyzője azt a tájékoztatást adta, hogy mivel panaszos már az első ízben írt levelében felajánlotta megvételre ingatlanát, a beadványt a Polgármesteri Hivatal nem birtokvédelem iránti kérelemnek minősítette, hanem egyezségi tárgyalásra irányuló kezdeményezésnek. Ez a tárgyalás egyébként személyesen létrejött, ahol panaszos ügyvédje is megjelent. Tekintettel arra, hogy az egyezségi tárgyalás sikertelen volt, panaszos ezt követően kérte ügyvédje útján (1995. február 14-én) a kémény eltávolítását. Mivel azonban e levél már bírói út igénybevételét említette, a Hivatal úgy ítélte meg, hogy "az államigazgatási eljárás okafogyottá vált", így valóban nem került sor annak lefolytatására.

Panaszos és tulajdonostársai az ingatlant 1995. augusztus 3. napján kelt adásvételi szerződéssel 700.000.- forint vételáron értékesítették.

Jogszabályi háttér

1957. évi IV. törvény
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól

16. § (1) A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be.
(2) A kérelemhez csatolni kell a jogszabályban előírt mellékletet. Mellékletként az ügyféltől nem lehet olyan adat igazolását kérni, amelyet a közigazgatási szerv jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell [27. § (3) bek.].
(3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával.

19.§ (5) Ha a kizárási ok a közigazgatási szerv vezetőjével, illetőleg a polgármesterrel, a főpolgármesterrel, a jegyzővel, a fővárosi főjegyzővel, a megyei jogú város kerületi hivatalának vezetőjével vagy a polgármesteri hivatal köztisztviselőjével szemben merül fel, az ügyben - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - a felettes szerv által kijelölt köztisztviselő vagy hatóság jár el.
(6) A közigazgatási szerv a saját ügyének elintézésében nem vehet részt. Az eljáró szerv kijelölésére az (5) bekezdés irányadó.

Érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény
A Magyar Köztársaság Alkotmányáról

64.§. A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé. 

A vizsgálat megállapítása

A panasz alapjául szolgáló körülmények vizsgálatra alkalmasságának elemzése során az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettese elsősorban arra keresett választ, hogy az ügyben a jogszabályban biztosított birtokvédelmi eljárás lefolytatására mely okok miatt nem került sor, illetve a tulajdonjogot érintő sérelmet az előterjesztett kérelem alapján lehetséges volt-e egyezségi ajánlatnak tekinteni. 

Ennek alapján az alapügyben keletkezett beadvány tekintetében elsősorban azt szükséges figyelembe venni, hogy a jogalkotó szándéka szerint a kérelemhez fontos joghatások kapcsolódnak, ezért arra részletes rendelkezéseket tartalmaz az államigazgatási eljárásról szóló törvény. Az írásban beterjesztett kérelmekre azonban nem ír elő főszabályként semmilyen kötöttséget sem alaki, sem tartalmi vonatkozásban. Ezt támasztja alá a törvénynek az a rendelkezése, mely előírja az eljáró szervek részére, hogy a kérelmet tartalma szerint bírálják el. Ezzel összefüggésben külön is hangsúlyozza a jogalkotó, hogy a kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával. Az ügyfélnek nem kell ismerni a szakszerű elnevezéseket, elég, ha a kérelméből egyértelműen megállapítható kívánsága, így annak helytelen minősítése miatt hátrány nem érheti. Az alakszerűségtől mentes kérelem leegyszerűsíti, megkönnyíti az ügyfél helyzetét.

Jelen esetben a panaszos birtokvédelem iránti kezdeményezését téves elnevezéssel, és nem az arra hatáskörrel rendelkező jegyzőhöz, hanem a polgármesterhez nyújtotta be. Ugyanakkor a birtoklásában megzavart ügyfélnek a kémény okozta sérelmes helyzetet feltáró beadványa egyúttal felvetette a közte és az önkormányzat között az ingatlan adásvételére vonatkozó tárgyalás szándékát is, mely arra enged következtetni, hogy az ingatlan értékesítése és a birtokvédelem közigazgatási úton való érvényesítése látszólag alternatívaként értékelhető.  

Figyelemmel azonban a korábban kifejtett tényállásra egyfelől megállapítható, hogy egy lehetséges hatósági eljárás során az önkormányzat, mint tulajdonos nem járhatott volna el ellenérdekű félként a tulajdonában álló óvoda korszerűsítése során elkövetett jogsértés ügyében. Másfelől azonban a panaszos számára - noha alappal háborodott fel az építés tényén - nem az okozott elsősorban problémát, hogy birtoklásában megzavarták, hiszen eladni kívánta az ingatlant, hanem az, hogy a vételár meghatározása során értékcsökkenő elemként vetődött fel a szomszédos épület kéménye. Ez utóbbi tény következtében fordult panaszos az önkormányzathoz. A polgármester - a számára címzett beadványt - pedig nem tette át hatósági ügyként való elintézésre az arra hatáskörrel rendelkező jegyzőhöz, hanem alapvetően adásvétel kezdeményezésére irányuló egyezségi ajánlatként értékelte.

A polgári jogi kommentár vonatkozó értelmezése szerint a birtokvédelemért folyamodó fél, a birtokháborítás egyéb következményeinek orvoslására is igényt tart a jegyző határozata segítségével, így a hasznok, károk, költségek kérdésében való döntésre. Ez a döntés azonban csupán lehetőség és nem kötelesség a hatóság számára. Az ingatlan megvásárlását célzó, az önkormányzattal folytatott egyezségi tárgyalásokra irányuló kezdeményezés sikere lehetőséget jelentett volna a panaszos számára kára haladéktalan kompenzálására, arra, hogy az önkormányzat - az elkövetett sérelmet - nem a hatósági, hanem civil jogi úton orvosolja. Tekintettel azonban arra, hogy a több évi levelezés során a megegyezés nem jött létre, és a közigazgatási úton való birtokvédelmi eljárásra nyitva álló egy éves határidő is letelt, a jogszabályban biztosított közigazgatási jogi rendezési lehetőségtől - annak eredményétől függetlenül - a panaszos elesett.

Tekintettel azonban arra, hogy a birtoklásában megzavart tulajdonos időközben az ingatlant harmadik személynek adásvétel útján értékesítette, a birtokvédelem államigazgatási úton való érvényesítése az ő tekintetében okafogyottá vált. Ugyanakkor továbbra is nyitva áll a bírósági út lehetősége, mely során az ingatlan értékében beállott esetleges értékcsökkenés okozta kárát a tulajdonos önkormányzattal szemben - figyelemmel az elévülés Ptk.-ban szabályozott öt éves tartamára - keresettel, perben érvényesítheti. A sikeres egyezségi tárgyalás - ad absurdum: permegelőzőként - alkalmas lett volna mindkét fél számára kompromisszum létrejöttére.

Mindebből következően a vizsgálat során megállapítottam, hogy a Polgármesteri Hivatal mulasztást követett el azzal, hogy a panaszos beadványát nem annak tartalma szerint -  birtokvédelmi kezdeményezésként - értékelte, és ezzel a birtokvédelem államigazgatási úton való érvényesítésének lehetőségét zárta ki, valamint ugyancsak mulasztott atekintetben, hogy mint az ügyben tulajdonosként érintett fél a beadványt nem terjesztette a Közigazgatási Hivatal elé más eljáró hatóság  kijelölése érdekében. 

E tények következtében alkotmányos visszásság keletkezett az Alkotmány 64.§-ában biztosított panasz, illetve kérelem előterjesztéséhez való alapjoggal összefüggésben.

A j á n l á s

Tekintettel arra, hogy a megállapított alkotmányos visszásságot az azt előidéző szerv saját hatáskörében meg tudja szüntetni, az Obtv. felhatalmazása alapján, annak 21.§-a (1) bekezdésében biztosított jogomnál fogva a feltárt alkotmányos visszásság orvoslása érdekében a következő ajánlást teszem:

Felkérem Nagykálló Város polgármesterét, valamint jegyzőjét, hogy a jövőbeni eljárások során az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezésének megfelelően a beadványokat azok tartalma szerint értékelje és ennek megfelelően tegye meg a szükséges intézkedéseket ideértve a felettes szerv kijelölési joga igénybevételét is.

Kérem a város polgármesterét és a jegyző asszonyt, hogy az ajánlásokkal kapcsolatos álláspontjukról, illetve megtett intézkedésükről az Obtv. 21.§-ának (2) bekezdésében előírt harminc napos határidőn belül tájékoztatni szíveskedjenek.

Budapest, 1999. március 17.

Dr. Polt Péter