OBH 1823/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna 

Az eljárás megindulása

A panaszos 1997. január 23-án azért fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, mert az Ipari, Kereskedelmi és Idegenforgalmi Minisztérium megtagadta a KERMI Kft. által előzetes minőségvizsgálat során készített szakvélemény felülvizsgálatát.
Az ügyben a jogbiztonság sérelmének gyanúja miatt indult eljárás.

A megállapított tényállás

A panaszos 1996. május 7-én azzal a kéréssel fordult a KERMI Kft. Élelmiszeripari Osztályához, hogy az a panaszos által megjelölt termékre vonatkozóan végezze el a 2/1981. (I.23.) BkM. rendelet által az új termék belföldi forgalomba hozatalának feltételeként meghatározott előzetes minőségvizsgálatot. A KERMI Minőségellenőrző és Szolgáltató Kft. 1996. július 8-án kelt szakvéleményében a vizsgált terméket a mellékelt vizsgálati jelentésben részletezett mérési-vizsgálat eredmények alapján - annak keserű íze és kemény állaga miatt -"forgalomba hozatalra nem alkalmas"-nak minősítette. Szakvéleményében  a KERMI Kft. felhívta a megbízó figyelmét arra, hogy joga van az Ipari és Kereskedelmi minisztertől a szakvélemény felülvizsgálatát kérni. A panaszos  a minisztertől a szakvélemény felülvizsgálatát kérte, kérelmét azonban az Ipari, Kereskedelmi és Idegenforgalmi Minisztérium Belkereskedelmi és Piacfejlesztési Főosztályának vezetője 1996. december 10-én kelt levelében a következő indokok alapján elutasította: " Az Ipari, Kereskedelmi és Idegenforgalmi Minisztérium az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény alapján nem minősül a KERMI Kft. felettes szervének, így a szakvélemény ellen benyújtott kérelem nem bírálható el sem felülvizsgálati kérelemként, sem fellebbezésként. Ennek alapján az Ön által benyújtott felülvizsgálati kérelem elbírálása nem tartozik a minisztérium hatáskörébe."  
A vizsgálat során kért tájékoztatást megfogalmazó levélben a Belkereskedelmi és Piacszabályozási Főosztály vetetője kifejtette, hogy a panaszos a felülvizsgálati kérelmében egy hatályban lévő "formailag" ugyan hatályban lévő, de az azt tartalmazó jogszabály kihírdetését követően bekövetkező változások miatt ténylegesen nem alkalmazható rendelkezésre hivatkozott. A főosztályvezető levelében arra is kitért, hogy a felülvizsgálati kérelem benyújtásának időpontjában a jogszabályi hierarchia elvéből levont helyes következtetés volt az, hogy a panaszos kérelmét elutasították, tekintettel az Áe. és a vonatkozó BkM. rendelet szabályainak összeegyeztethetetlenségére.

Az ügy jogszabályi háttere

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (a továbbiakban Áe.)

7. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörét és az illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Ha azt állapítja meg, hogy az ügyben nincs hatásköre, vagy nem illetékes, az ügyet haladéktalanul átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szervhez, és erről az ügyfelet egyidejűleg értesíti.
(2) A közigazgatási szerv - tekintet nélkül a hatáskörére és az illetékességére - köteles megtenni azt az intézkedést, amelynek hiányában a késedelem elháríthatatlan kárral vagy veszéllyel járna. Erről az intézkedésről haladéktalanul értesíteni kell a hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szervet, amely az intézkedés fenntartásának szükségességét felülvizsgálja.

8. § (1) Ha ugyanabban az ügyben
a) több közigazgatási szerv állapította meg a hatáskörét vagy az illetékességét,
b) több közigazgatási szerv állapította meg hatáskörének vagy illetékességének hiányát, és emiatt az eljárás nem indulhat meg vagy nem folyik,
c) több illetékes közigazgatási szervnél indult eljárás, és a megelőzés alapján nem lehet eldönteni, hogy melyik közigazgatási szerv jogosult az eljárásra,
az érdekelt közigazgatási szervek kötelesek egymás között haladéktalanul megkísérelni a vita eldöntését.
(2) Ha az (1) bekezdés szerinti eljárás nyolc nap alatt nem vezet eredményre, az eljáró közigazgatási szervet a következő szerv jelöli ki:
a) illetékességi összeütközés esetén a legközelebbi közös felettes közigazgatási szerv, ennek hiányában - a működési területén eljáró hatóságok közül - a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vezetője;
b) hatásköri összeütközés esetén az Alkotmánybíróság.

1998. évi XXXVI. törvény a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról

2. § (1) Ahol e törvény hatálybalépését megelőzően kiadott jogszabály
f) Ipari, Kereskedelmi és Idegenforgalmi Minisztériumot, ipari, kereskedelmi és idegenforgalmi minisztert említ, ott Gazdasági Minisztériumot, illetőleg gazdasági minisztert kell érteni.

2/1981. (I. 23.) BkM rendelet a minőségvédelem egyes kérdéseiről

2. § (1) E rendelet mellékletében meghatározott új termék csak előzetes minőségvizsgálat után hozható belföldön forgalomba.
3. § (1) Az előzetes minőségvizsgálatot az ipari és kereskedelmi miniszter által - az érdekelt miniszterrel egyetértésben - kijelölt minőségvizsgáló intézetek (a továbbiakban: Intézet) végzik.
4. § (1) Az előzetes minőségvizsgálatot a gyártó, illetve az importáló gazdálkodó szervezet köteles elvégeztetni.
 (2) A gazdálkodó szervezet az előzetes minőségvizsgálatról készült szakvélemény számát és a szakvélemény lényegét írásban köteles közölni minden olyan vevőjével, aki az árut nagy-, vagy kiskereskedelmi forgalombahozatal céljára veszi meg. A vevő kívánságára a teljes szakvéleményt rendelkezésére kell bocsátani.
(3) A forgalomba hozó a forgalmazás megkezdése előtt köteles meggyőződni arról, hogy az előzetes minőségvizsgálatot elvégezték-e.

5.§ (3) Ha a termék rendeltetésszerű használatra alkalmatlan, vagy forgalomba hozatala a vásárlók életét, egészségét, biztonságát veszélyezteti, környezeti, illetve vagyoni kárt okozhat, vagy a fogyasztók szélesebb körének érdekeinek sérelmével jár, az Intézet a forgalmazást feltételekhez kötheti. A jogszabályban foglalt, illetőleg jogszabály alapján kiadott műszaki előírásban vagy a forgalomba hozatallal kapcsolatos egyéb előírásban (pl. csomagolási, címkézési előírásban), illetőleg szabványban meghatározott követelménynek megfelelő termék forgalomba hozatala nem tiltható meg, és nem korlátozható.
(4) A gazdálkodó szervezet az ipari és kereskedelmi minisztertől a szakvélemény kézhezvételétől számított 30 napon belül kérheti annak felülvizsgálatát. A miniszter döntéséig az árut nem szabad forgalomba hozni.

A vizsgálat megállapításai és az érintett alkotmányos jogok

1.) A vizsgálat elsősorban annak megállapítására irányult, hogy köteles volt-e az Ipari,  Kereskedelmi és Idegenforgalmi miniszter a panaszos felülvizsgálati kérelmének benyújtása időpontjában hatályos jogszabályi rendelkezések szerint a kérelmet elbírálni, illetve ezzel szoros összefüggésben annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy az Áe. és a 261981. BkM. rendelet szabályainak összeegyeztethetetlenségére való hivatkozás jogszerű alapot adott-e az elutasításhoz.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a 2/1981. (I. 23.) BkM. rendelet 5.§-ának a felülvizsgálati kérelem benyújtáskor még hatályban lévő ( és csak 1997. VI. 27.-i időponttal hatályon kívül helyezett ) (4) bekezdése megállapította az ipari és kereskedelmi miniszter felülvizsgálatra vonatkozó hatáskörét. A jogszabály azonban a miniszter eljárására vonatkozóan további szabályokat nem állapított meg. Bár a 2/1981. (I.23.) BkM. rendelet az új termék belföldi forgalomba hozatalához szükséges előzetes minőségvizsgálat lezáró dokumentum megjelölésére a "szakvélemény" kifejezést használta, megállapítottam, hogy az lényegében az Áe. 3.§ (3)-ben meghatározottak szerinti államigazgatási ügyben hozott határozatnak minősül. A 2/1981.(I.23.) BkM. rendelet 5.§-ának (3) bekezdésének a szakvélemény elkészítésekor valamint a felülvizsgálati kérelem benyújtásakor hatályos szövege a minőségvizsgálatot végző intézetet az Áe. által az államigazgatási ügy definíciójának részét képező jogosultsággal ruházta fel. A felülvizsgálati kérelem elbírálása során a miniszternek is az Áe. rendelkezéseit kellett volna alkalmaznia. Az Áe. 7. és 8. §§-aiba foglalt rendelkezések szerint az államigazgatási ügyben eljáró szerv nem hozhat olyan határozatot, amelyben saját hatáskörének hiányát állapítja meg, ugyanakkor a hatáskörrel bíró szerv kilétének megállapítására vonatkozó, jogszabály által előírt kötelezettségének nem tesz eleget. Az Áe.-nek a hatáskör és illetékesség vizsgálatára illetve ezen vizsgálat következményeire vonatkozó rendelkezései zárt rendszert alkotnak. E szabályozási jelleg célja egyrészt az, hogy egy államigazgatási szerv se háríthassa el indokolatlanul az ügy elintézésére vonatkozó kötelezettségét, másrészt ne fordulhasson elő az az eset, amikor két vagy több szerv jár el és hoz esetleg egymásnak ellentmondó határozatot az ügyben és ezzel ellehetetleníti a határozat kötelezettjének helyzetét. 
Az Alkotmány 2.§-nak (1) bekezdése a következőt rögzíti: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam." Az Alkotmány 57.§-ának (5) bekezdése pedig a következő rendelkezést tartalmazza: "A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
A 25/1992. (IV. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság a következőket fejtette ki a jogbiztonság követelményéről: " A jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy
- az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
- meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani (...)
A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, s így alkotmányellenes. Teljesen nyilvánvaló ugyanis, hogy egy jogállamban senkit sem lehet felelősségre vonni olyan jogszabály megsértése miatt, amelyet az érintett személy nem ismert és nem is ismerhetett, mivel azt vagy egyáltalán nem hirdették ki, vagy utólag hirdették ki és visszamenőleges érvénnyel léptették hatályba. Ugyanez értelemszerűen irányadó a kötelezettségek utólagos megállapítására is." Amikor egy államigazgatási szerv saját hatáskörének hiányát állapítja meg, de ugyanakkor a hatáskörrel bíró szerv kilétének megállapítására vonatkozó, jogszabály által előírt kötelezettségének nem tesz eleget, lehetetlenné teszi az államigazgatási ügy érdemi elbírálást és ezzel alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot  okoz a jogbiztonság elvével összefüggésben. Ha a fenti jogsértést másodfokon eljáró szerv követi el, akkor egyszersmind a jogorvoslathoz való joggal összefüggésben is alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz, mivel az ügy érdemében döntő határozatnak egy, az elsőtől elkülönülő szerv általi elbírálását meghiúsítja. 

2.) A vizsgálat másik célja a KERMI Kft. szakvéleményének a 2/1981. BkM. rendelet szabályaival való összevetése volt. A 2/1981. (I. 23.) BkM. rendelet 5.§-ának a szakvélemény kiadásakor hatályban lévő (3) bekezdése szerint a minőségvizsgálatot végző intézet a  forgalmazást csak a jogszabály által taxatíve meghatározott esetekben köthette feltételekhez. Ezek az esetek a következők voltak: a termék rendeltetésszerű használatra alkalmatlan, vagy forgalomba hozatala a vásárlók életét, egészségét, biztonságát veszélyezteti, környezeti, illetve vagyoni kárt okozhat, vagy a fogyasztók szélesebb körének érdekeinek sérelmével jár.
Azzal a szabállyal amely szerint "a jogszabályban foglalt, illetőleg jogszabály alapján kiadott műszaki előírásban vagy a forgalomba hozatallal kapcsolatos egyéb előírásban (pl. csomagolási, címkézési előírásban), illetőleg szabványban meghatározott követelménynek megfelelő termék forgalomba hozatala nem tiltható meg, és nem korlátozható" a rendelet egyrészt - lényegében formai előírásként - közvetve az intézetre háruló indoklási kötelezettséget rögzítette, másrészt kifejezte azt, hogy a termék forgalomba hozatalának megtiltása illetve korlátozása csak meghatározott esetekben lehetséges, vagyis ezzel az indoklás tartalmára nézve is meghatározott szabályt állapított meg. A "keserű íze, kemény állaga" miatti forgalomba hozatalra alkalmatlanná minősítés nem tesz eleget a rendelet által megkívánt indoklásnak, mivel a jogszabályi  rendelkezésből azon előírás megjelölésének kötelezettsége hárul a minőségvizsgálatot végző intézetre, amely előírás megsértése a forgalomba hozatal megtiltásának indokául szolgál. Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott a jogbiztonág követelményével összefüggésben a KERMI Kft. amikor a termék forgalomba hozatalra alkalmatlanná minősítésének alapjául szolgáló, jogszabály által megkívánt indoklási kötelezettségének nem tett eleget.
Az Alkotmány 9.§-ának (2) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza: "A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
Az Alkotmánybíróság a 13/1995. (III. 1.) AB. határozatban a vállalkozáshoz való jogról a következőket fejtette ki: " A jogalkotónak (...) nagy a szabadsága a vállalkozások keretéül szolgáló feltételrendszer (például az adórendszer) megteremtése tekintetében . A jogalkotót itt (...) csak az a követelmény köti, hogy ne alakítson ki olyan feltételrendszert, amelynek keretei között lehetetlenné válna a vállalkozáshoz való alapjog gyakorlása.
A jogalkotót az előzőeken túlmenően megilleti az alkotmányos alapjogok bizonyos határok között (megfelelő jogforrási szinten: törvénnyel, és az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával) történő korlátozásának joga is. Az Alkotmánybíróság a vállalkozáshoz való alapvető jog lényeges tartalmának [Alkotmány 8. § (2) bekezdés] meghatározásakor a jogalkotó számára az előző pontban kifejtett elvi jellegű követelményeket támasztja [például 21/1994. (IV. 16.) AB határozat]. A vállalkozáshoz való alapjog - mint az alapvető jogok döntő többsége - nem korlátozhatatlan."
A KERMI Kft. által alkalmazott 2/1981. BkM. rendelet szabályainak célja az volt, hogy rendeltetésszerű használatra alkalmatlan termék, illetve a vásárlók életét, egészségét, biztonságát veszélyeztető, vagy környezeti, illetve vagyoni kárt okozására alkalmas termék ne kerülhessen forgalomba. E céllal arányban állt az a rendelkezés, amely egyrészt kifejezésre juttatta ezen fogyasztóvédelmi célokat, másrészt ugyanakkor a forgalomba hozatal feltételhez kötése illetve a forgalmazás megtiltása eseteinek pontos meghatározásával az importőrök érdekeit is védeni kívánta, hiszen kizárta az önkényes, indokolatlan tiltások alkalmazását. Azáltal, hogy a KERMI Kft. nem tett eleget a jogszabály által megkívánt indoklási kötelezettségének, elzárta a panaszos elől a jogszabályi előírásoknak esetleg megfelelő áru behozatalának lehetőségét és ezzel veszélyeztette annak a vállalkozás jogából fakadó jogosultságait. Jogszabályi előírások megsértésével előidézett ilyen jogsérelem nem tekinthető alkotmányos célt szolgálónak vagy arányosnak, ezért megállapítom, hogy a KERMI Kft. alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott a vállalkozáshoz fűződő joggal összefüggésben.  

Kezdeményezés

1.) Tekintettel arra, hogy a vizsgált BkM. rendeletnek a szakvélemény felülvizsgálatára vonatkozó rendelkezését időközben hatályon kívül helyezték, a feltárt visszásság orvosolhatatlannak minősül, ezért ajánlással élni nem kívánok. Felkérem ugyanakkor a gazdasági minisztert, hogy a hasonló jellegű visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében hívja fel a minisztérium munkatársainak figyelmét a jelentésben megfogalmazott helyes jogértelmezésre. 

2.) Felkérem a KERMI Kft. ügyvezető igazgatóját, hogy hívja fel munkatársai figyelmét a tevékenységüket érintő helyes jogértelmezésre.

Budapest, 1999. április 14.

Dr. Polt Péter