OBH 1485/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Horváth Judit

A vizsgálat megindítása
	A panaszos több problémával fordult hivatalomhoz. A panaszos budapesti lakos, de üdülőtulajdonnal rendelkezik Szigethalmon. Sérelmezte a szigethalmi önkormányzat szemétszállítási díj, valamint a vízdíj megállapításáról szóló rendeleteit. Kifogást emelt a csatorna-hozzájárulási díjjal kapcsolatban, továbbá sérelmezte, hogy a MATÁV részére alapdíjat kell fizetnie. Kifogásolta, hogy az ELMÜ a dolgozói számára kedvezményt biztosít az áram díjával kapcsolatban.
	Mivel a panaszok összefüggésbe hozhatók az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság elvével, valamint a 70/A. §-ban foglalt diszkrimináció tilalmával és az 57.§ (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való joggal a vizsgálatot megindítottam.

A megállapított tényállás 
	1.  A panaszos többször fordult a polgármesteri hivatalhoz, valamint a szolgáltatóhoz is szemétdíj fizetése ügyében. Elsősorban azt sérelmezi, hogy a szemétszállítási díj túlzott mértékben emelkedett és egységes díjat kell fizetni az állandó lakosoknak és az üdülőtulajdonosoknak is, holott ez utóbbiak értelemszerűen kevesebb időt töltenek a településen. A Szigethalmi Önkormányzat Képviselő-testülete 15/1995. (VI.15.) számú rendeletében szabályozta a helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételét, köztük a szemétszállítást is. Ezt a rendeletet többször is módosították.
	A képviselő-testületnek az ár megállapításánál figyelembe kellett vennie a szabályosan pályáztatott, és pályázatot elnyert szolgáltató javaslatát is. Az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény lehetőséget ad arra, hogy a képviselő-testület válogasson a szolgáltatók között, a valóságban azonban, mivel az önkormányzat szemét-elhelyezési befogadó nyilatkozattal nem rendelkezik, ezért a szemétszállítási díjat nagyban befolyásolja a szemétlerakó telep távolságából adódó szállítási költség. A képviselő-testület 3/1996. (I.23.) Kt. rendeletében döntött a szemétfizetési díj kedvezményekről, amely elsősorban állandó lakosoknak biztosított kedvezményt. A közigazgatási hivatal 45.598/97. számú észrevételében kifogásolta, hogy a díjfizetés megállapításánál az önkormányzat nem tett különbséget az állandó és idényjellegű lakosok között. A képviselő-testület erre az észrevételre megalkotta 15/1997. (VIII.26.) számú rendeletét, mely szerint 1998-ban az üdülőterületen a díjfizetés és a szolgáltatás egyaránt 6 hónapra terjed ki.
	2.  A panaszos sérelmezte, hogy a vízdíjjal kapcsolatos rendelet minimáldíjat állapított meg. A közigazgatási hivatal észrevételére a képviselő-testület a rendeletet nem módosította. A vízdíjat a képviselő-testület a 3/1994. (II.7.) Kt. rendeletében szabályozta. Valóban bevezetett egy minimáldíjat, melyet a közigazgatási hivatal kifogásolt, de észrevételének a képviselő-testület akkor nem adott helyt. A vitatott rendelkezést azonban 6/1996. (II.20.) Kt. rendeletében hatályon kívül helyezte. Jelenleg érvényes szabályozás a 13/1997. (VII.8.) Kt. rendelet.
	3.  A panaszos kifogásolta, hogy az önkormányzat 200.000 Ft csatorna hozzájárulás fizetésére kötelezte, és amennyiben nem fizeti meg, azt jelzálogként az ingatlanára terhelik. Szigethalmon az 1995. évi LVII. tv. alapján vízgazdálkodási társulat alakult a szennyvíztisztító és a csatorna közműhálózat építésére. A vízgazdálkodási társulat állapította meg a 200.000 Ft/ingatlan csatorna hozzájárulás díjat, ezt az összeget a társulat részére kell befizetni. A társulatot a cégbíróság bejegyezte, a társulat megalakulása előtt a szervező bizottság a 160/1995. (XII.26.) Korm. rendelet alapján a jegyző javaslatára kijelölte az érdekeltségi területet, ebbe beletartozik a panaszos ingatlana is. Az 1995. évi LVII. tv. 41.§ (2) bekezdése alapján az érdekeltségi hozzájárulás adók módjára behajtható köztartozásnak minősül, mely behajtást a társulat kérheti az önkormányzat adócsoportjától, amennyiben a tag kötelezettségének nem tesz eleget. A panaszos 1996. november 18-án egy nyilatkozatot írt alá, melyben elfogadta a Szigethalom Vízgazdálkodási Társulat tagságát és vállalta az alakuló közgyűlésen jóváhagyott alapszabályban, valamint a küldöttgyűlés határozataiban megállapított kötelezettségek teljesítését. Tudomásul vette, hogy az érdekeltségi egység után 200.000 Ft hozzájárulást kötelez fizetni. Az 1996-ban belépők részére az önkormányzat 80.000 Ft átvállalási igazolást adott ki, ennyivel csökkent a hozzájárulás. A hozzájárulás befizetését a panaszos 10 év alatt egyenlő részletekben való befizetéssel vállalta.
	A panaszos ugyanaznap kelt levelében megkereste a vízgazdálkodási társulatot, melyben több kifogást nyújtott be. Kifogásaira 1997. január 27-én kelt levélben választolt a társulat elnöke.
	4.  A panaszos sérelmezte, hogy a Kisduna-Com Telefontársaság 35 hónappal később kötötte be a telefonját a vállalt időponthoz képest. A kérés miatt a társaság büntető kamatot vállalt, melyet nem kívánt megfizetni. Törvénytelennek tartja, hogy a MATÁV-nak készenléti díjat kell fizetni. Számára úgy tűnik, hogy a telefontársaság  minden szolgáltatás nélkül jut bevételhez.
	5.  A panaszos kifogásolta, hogy az ELMÜ miért adja önköltségi áron saját dolgozóinak az áramot, holott a többi állampolgár ennek négy-ötszörösét fizeti. Sérelmezi továbbá, hogy az ELMÜ, a Gázművek alapdíjat kívánnak bevezetni.

A vizsgálat megállapításai és az érintett alkotmányos jogok
	1.   A szemétszállítási díj megállapításakor az önkormányzat nem tett különbséget az állandó lakosok és az üdülőtulajdonosok között. Az Alkotmánybíróság a diszkrimináció tilalmával kapcsolatban megállapította, hogy a diszkrimináció tilalma nem jelenti azt. hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a  kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni (9/1990. (IV.25.) AB hat. ABH 1990. 48.). Az önkormányzat 15/1995. számú rendelete - azáltal, hogy az életkörülmények, így lakóhelyük szerint eltérő körbe tartozó személyekre ugyanolyan tartalmú rendelkezést állapított meg, s nem alkotott az eltérő jellegű és rendeltetésű ingatlanok tulajdonosi csoportjait érintő, kellően differenciált szabályozást - nem tett eleget az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott alkotmányos követelménynek és nem kellő körültekintéssel, nem az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével határozata meg a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait. Mindezekre tekintettel az önkormányzat alkotmányos visszásságot okozott az Alkotmány 70/A. §-ában rögzített diszkrimináció tilalmának vonatkozásában. Mivel azonban ezt az alkotmányellenes rendelkezést időközben hatályon kívül helyezte és helyette az Alkotmány előírásainak megfelelő rendelkezést hozott, ezzel az alkotmányos visszásságot orvosolta, ajánlással nem élek.
	Az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. tv. (Kötv.) 2.§ f/ pontja felhatalmazza a helyi önkormányzatot, hogy rendeletében állapítsa meg "az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az estleges kedvezmények eseteit, vagy a szolgáltatás ingyenességét." A települési szilárd hulladék elszállítása díjának önkormányzati rendeleti szabályozását illetően a Kötv. további előírásokat nem tartalmaz, s nem határoz meg ilyeneket a települési szilárd és folyékony hulladékra vonatkozó, helyi közszolgáltatás ellátásáról szóló 16/1996. (VII.15.) BM-KTM együttes rendelet sem. A 1122/B/1996. AB határozatában az Alkotmánybíróság már rámutatott a következőkre: a Kötv. 2.§ idézett f/ pontjában foglalt "törvényi szabályozás alapján az önkormányzat jogosultsága, hogy a települési szilárd hulladék elszállítása díjáról rendelkezzék. Az önkormányzat a díjfizetés alapja meghatározásánál is nagyfokú önállósággal rendelkezik. Mivel azonban - törvényi felhatalmazás alapján - szerződéses jogviszony elemét szabályozza, tiszteletben kell tartania a polgári jog olyan általános alapelvét, mint a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás egyenértékűsége követelményét." (ABK 1997. február, 72.) A Ptk. 201. §-a ugyanis a következőket tartalmazza: 
"(1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.  (2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja."
	E törvény 202. §-a pedig így rendelkezik? "Ha a szerződé fél a szerződés megkötésekor a másik fél helyzetének kihasználásával feltűnően aránytalan előnyt kötött ki, a szerződés semmis (uzsorás szerződés)."
	Általában az önkormányzati rendeletek közös sajátossága, hogy a szemétszállítási díj átalány jellegű, a szolgáltatás teljesítését vélelmezi és valamely képzett szemét-kibocsátási normát tekint a díjfizetés alapjának. A Kötv. és a Ptk. idézett rendelkezései alapján az önkormányzatot elsősorban az a kötelezettség terheli, hogy a szemét elszállításáról gondoskodjék és e közszolgáltatás ellátásáért díjat állapítson meg, amelyet a szolgáltatással ellátott területen meg kell fizetni. A Kötv. tehát életszerűnek, általánosnak a szemét kibocsátását tekinti. Mivel az idézettek szerint e törvény lehetőséget ad a mentességek és kedvezmények körének meghatározására is, az önkormányzat szabályozhatja az ilyen esetek feltételeit, kereteit.
	A vizsgált tárgykörben az önkormányzati rendeletalkotással szembeni lényeges követelményként fogalmazható meg az is, hogy a közszolgáltatás díja az átalányjellegtől a ténylegesen ellátott szolgáltatás értékéhez közelítsen. Az 57/1995. (IX.15.) AB határozat már elvi jelleggel hívta fel a figyelmet arra, hogy "önmagában nem feltétlenül alkotmányellenes, ha a jogalkotó átalánnyal vagy törvényes vélelem felállításával szabályoz." (ABH 1995. 284, 286.)
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa alkotmányos követelménynek tekinti, hogy valamely közszolgáltatás díja megállapításánál a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje. A díj megállapítás tehát nem lehet önkényes, az objektív ismérveknek megfelelően meghatározott igénybevevői körre (körökre) pedig azonos tartalmú, illetve joghatású rendelkezéseket kell meghatározni. Megállapítottam, hogy a szigethalmi önkormányzat a szemétszállítási díj megállapításánál a fenti szempontok figyelembevételével döntött, így nem megalapozott panaszos azon állítása, mely szerint a díj mértéke túlzott lenne.
	2. A vízdíjról szóló rendelet minimáldíjat megállapító rendelkezése - mint azt a közigazgatási hivatal is megállapította - törvénysértő volt. A minimáldíj alkalmazása esetén előállhat az a helyzet, hogy tényleges vízfogyasztás nélkül is ellenszolgáltatás fizetésére kerülhet sor. A rendelet ezáltal sérti a Ptk-ban megfogalmazott szolgáltatás, ellenszolgáltatás egyensúlyának elvét. A helyi önkormányzás az Alkotmány 42.§-a szerint "a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása." A közhatalom gyakorlásának feltételeit és módját, azaz a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettséget - ahogyan ezt az Alkotmány 43.§ (2) bekezdése kifejezésre juttatja - "törvény határozza meg". A helyi önkormányzás fő megvalósítója, a képviselő-testület tehát nem irányíthat belátása szerint, hanem csak a törvény keretei között élhet jogosultságával. Törvényi feltételt szab az Ötv. 16.§ (1) bekezdése is, mely szerint a képviselő-testület egyrészt a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, másrészt törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására alkothat rendeletet. Mindkét változatra irányadó azonban az Alkotmány 44/A.§ (2) bekezdésében előírt követelmény, mely szerint a rendelet nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Ebben az esetben az önkormányzati rendelet a Ptk. rendelkezéseivel ellentétes. A képviselő-testület ezzel a rendelettel alkotmány visszásságot okozott az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság elvének vonatkozásában. Mivel azonban a képviselő-testület a törvénysértő rendelkezését hatályon kívül helyezte, ezzel az alkotmányos visszásságot orvosolta, így ajánlással nem élek.
	3.  A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. tv. szerint a vízgazdálkodási társulat jogi személyiséggel rendelkező gazdálkodó szervezet. A társulat létrehozására, szervezetére, működésére, megszűnésére, egyesülésére, illetve szétválására, valamint választott tisztségviselőinek felelősségére - az e törvény eltérő rendelkezése hiányában - a gazdasági társaságokról szóló 1988. évi VI. törvény I. és II. fejezeteinek rendelkezéseit kell alkalmazni. E törvény 41.§ (2) bekezdése kimondja, hogy a hozzájárulás adók módjára behajtható köztartozás. A hozzájárulás mértékét a taggyűlés állapítja meg. A taggyűlés az alapszabályban meghatározott feltételek szerint a hozzájárulás mértékét mérsékelheti, illetve megfizetését meghatározott időre felfüggesztheti. A hozzájárulást - ha az alapszabály kivételt nem tesz - a tagok pénzben kötelesek teljesíteni. A társulat tagja a vele szemben megállapított hozzájárulás felülvizsgálatát a taggyűlési határozat közlésétől számított 30 napon belül a bíróságtól kérheti. A társulat tagja a társulat szervei által a tagsági jogviszonyával kapcsolatban hozott - jogszabályba vagy alapszabálya ütköző - határozat felülvizsgálatát bíróságtól kérheti.
	A vízgazdálkodási társulatokról szóló 160/1995. (XII.26.) Korm.rendelet 13.§ (2) bekezdése kimondja, hogy az érdekeltségi hozzájárulás mértékét az alapszabályban meghatározott érdekeltségi egységre eső hozzájárulásnak és az érdekeltségi egységek számának a szorzata adja. Az érdekeltségi hozzájárulással kapcsolatos taggyűlési határozatról a tagot az intézőbizottság elnöke írásban értesíti. Az értesítésben meg kell jelölni:  a/ a fizetési kötelezettség jogalapját; b/ a taggyűlési határozat számát;  c/ az érdekeltségi egységre eső hozzájárulás mértékét;  d/ a tag érdekeltségi egységeinek számát;  e/ az érdekeltségi hozzájárulás összegét;  f/ a befizetés módját;  g/ a befizetés határidejét;  h/ a befizetés elmulasztásának jogkövetkezményeit;  i/ a jogorvoslati lehetőséget.
	A becstolt iratokalapján megállapítottam, hogy a vízgazdálkodási társulat fenti kötelezettségének nem tett eleget. A nyilatkozatban, melyet a tagoknak kiküldött, nem szerepelt a jogorvoslati lehetőségre való kioktatás. Ezzel a mulasztásával a társulat alkotmányos visszásságot okozott az Alkotmány 57.§ (5) bekezdésében foglalt jogorvoslati jogosultsághoz való jog vonatkozásában.
	4.  A panaszos szerződéses viszonyban áll a telefontársasággal. Minden ebből adódó jogvitáját, így a késedelmes bekötés miatti kamattartozást bíróság előtt érvényesítheti. A MATÁV a havi előfizetési díjat előfizetési szerződés alapján, havonta számítja fel. Ez a díj forgalomtól nem függő díj. A szolgáltató a díjat a szolgáltatásnak a szolgáltatás-hozzáférési ponton keresztül történő igénybevételéért és a távbeszélő-rendszer üzemeltetéséért, felügyeletéért, karbantartásáért, valamint hibaelhárításáért számítja fel. A havi előfizetési díj mértéke előfizetői kategóriánként, állomástípusonként és kapcsolási mód szerint különbözik. Az előfizetési díj hatósági árformába tartozik. A fentiek alapján megállapítottam, hogy a panaszos azon állítása, mely szerint a szolgáltató minden szolgáltatás nélkül jut ezáltal bevételhez, téves. A szolgáltató a fent részletezett szolgáltatásokat nyújtja az előfizetési díjért, ezáltal az előfizetési díj kikötése nem alkotmányellenes. Alkotmányos visszásság hiányában a MATÁV felé ajánlással nem élek.
	5.  A panaszos azon kifogása, mely szerint az ELMÜ saját dolgozóinak kedvezményes áron adja az áramot, nem hozható összefüggésbe alkotmányos alapjoggal, hiszen bármely vállalat saját belátása szerint dönthet arról, hogy milyen kedvezménybe részesíti dolgozóit. Ezért a panasz ezen részét nem vizsgálhatom.
	Azzal kapcsolatban, hogy a panaszos újságcikkből nyert értesülése szerint az ELMÜ, Gázművek stb. be kívánják vezetni az alapdíjat, szintén nem áll módomban vizsgálatot indítani. Mivel ez ügyben még semmilyen konkrét döntés nem született, a bevezetés - ha egyáltalán sor kerül rá - a jövőben várható, így a panasz alkalmatlan a vizsgálatra.

Ajánlás
	A vizsgálat a panasz azon részében tárt fel alkotmányos visszásságot, mely a vízgazdálkodási társulat működésére vonatkozott.
	A fentiekre tekintettel felhívom Szigethalom Vízgazdálkodási Társulat elnökét, hogy az érdekeltségi hozzájárulással kapcsolatos taggyűlési határozatról szóló értesítést a jogszabályban előírt tartalommal küldje ki a panaszosnak, az értesítés tartalmazza a jogorvoslati jogosultságra vonatkozó részletes tájékoztatást is.

Budapest, 1998. március 23.

Dr. Polt Péter