OBH 1220/1997.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Tasnádiné dr Bácsi Zsuzsanna

Az eljárás megindulása:

Panaszos sérelmezte, hogy az önkormányzat nem határozatban utasította el lakásfenntartási támogatás iránti kérelmét, és kérelmei elbírálásakor méltányosságot nem gyakorolt.

A megállapított tényállás

A panaszos a Budapest XV. ker.-i Önkormányzat Polgármesteri Hivatalhoz beadott lakásfenntartási kérelmeire 1995 április 24-én és 1996. február 21-én nem határozatot, hanem tájékoztató levelet kapott. A panaszost arról tájékoztatták, hogy  az önkormányzat rendelete  értelmében, mint haszonélvező lakásfenntartási támogatást nem kaphat, méltányosság alkalmazására nincs lehetőség. A panaszos tájékoztató levélre írt beadványát a Családvédelmi Iroda fellebbezésnek nem fogadta el. A panaszos 1997. februárjában a polgármesterhez írt kérelmében ismét kérte a lakásfenntartási támogatás megítélését A Polgármesteri Hivatal Családvédelmi Irodája 1997 március 4-én érdemi határozatban utasította el panaszos kérelmét. Ugyanakkor a Budapest XV. ker.-i Önkormányzat Szociális Bizottsága 3830/3/97. sz. határozatában, méltányosságból, 8762. Ft eseti segélyt állapított meg panaszos részére.
 
Alkalmazandó jogszabályok.

A többször módosított 1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás  általános szabályairól:
42.§ (1) : Az államigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz."...
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.
(2) Ellenérdekű ügyfél hiányában a kérelemnek helyt adó első fokú határozat, továbbá az egyezséget tartalmazó vagy jóváhagyó határozat indokolása és a kérelemnek helyt adó első fokú határozatban a jogorvoslatról való tájékoztatás is mellőzhető...

62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz.
(2) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, a fellebbezést a határozat közlésétől számított tizenöt napon belül lehet előterjeszteni....
 (4) A fellebbezésre jogosult a fellebbezési határidőn belül a fellebbezésről lemondhat...

a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény /továbbiakban Sztv/
Lakásfenntartási támogatás
38. § (1) A települési önkormányzat lakásfenntartási támogatást nyújthat annak a családnak vagy személynek, aki a településen elismert minimális lakásnagyságot és minőséget meg nem haladó lakásban vagy nem lakás céljára szolgáló helyiségben lakik és lakás hasznosításából származó jövedelemmel nem rendelkezik. 
(2) A lakásfenntartási támogatás megállapításának feltételeit, valamint a településen elismert minimális lakásnagyságot és minőséget a települési önkormányzat rendeletében határozza meg....

a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény / továbbiakban Ötv/
63/A. § A fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen...
b) ellátja a lakásgazdálkodással kapcsolatos feladatokat, ennek keretében: elkészíti a lakásépítési és lakásrehabilitációs tervet és összehangolja megvalósítását; meghatározza a lakásépítés támogatásának rendszerét, létrehozza az önkormányzati tulajdonú lakásokra vonatkozó lakbérövezeteket, dönt a lakbérmegállapítás és a lakásfenntartási támogatás elveiről, szabályozza az önkormányzati lakáshoz jutás és az önkormányzati tulajdonú lakások cseréjének feltételeit;...

50/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet
az önkormányzati tulajdonban álló lakások lakbérövezeteiről, a lakbérmegállapítás és a lakásfenntartási támogatás elveiről, valamint a lakásépítés támogatásának rendszeréről
A rendelet hatálya
1. § (2) A rendelet II. fejezetének hatálya a Budapest területén fekvő lakások és önkormányzati lakások (továbbiakban: lakások) magyar állampolgárságú, vagy állandó tartózkodásra jogosító személyi igazolvánnyal rendelkező bevándorolt, vagy a magyar hatóságok által menekültként elismert természetes személy tulajdonosaira, haszonélvezőire, bérlőire és albérlőire terjed ki....

Budapest Főváros XV. ker. Önkormányzat 23/1995. (XII.19) rendelete a lakásfenntartási és lakbértámogatásról
2.§ (2) bekezdése.
A rendelet személyi hatálya kiterjed az (1) bekezdésben meghatározott lakásokban életvitelszerüen lakó, bérlőkre és albérlőkre tulajdonosokra és özvegyi haszonélvezőkre (ha ahhoz öröklés keretében jutottak), ha magyar állampolgárok. Kiterjed továbbá az  állandó tartózkodásra jogosító személyi igazolvánnyal rendelkező bevándoroltakra, vagy a menekültként elismert természetes személyre

Budapest Főváros XV. ker. Önkormányzat  14/1996 (VI. 18) sz. rendelete a szociális igazgatásról és ellátásokról

Az érintett alkotmányos jogok

A Magyar Köztársaság Alkotmányának 2. § (1)bekezdése: " A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

A Magyar Köztársaság Alkotmányának  57. § (5). bekezdése: "A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti."

A vizsgálat megállapításai

Az Alkotmánybíróság a 56/1996. (XII. 12.) AB határozatában kifejtette, hogy  az Ötv. az Alkotmány 42. §-ával összhangban alakította ki a főváros kétszintű települési önkormányzati rendszerét,
az Ötv. 63. §-ának (1) bekezdésében mind a fővárosi, mind a kerületi önkormányzatokat települési önkormányzatként határozza meg, amelyek azonban törvényben meghatározott önálló feladat- és hatáskörrel rendelkeznek.
Az Alkotmány 43. § (1) bekezdése kimondja, hogy a helyi önkormányzatok önkormányzati alapjogai egyenlőek. Az egyenlőség kizárja a helyi önkormányzatok, így a fővárosi és a kerületi önkormányzatok között szervezeti értelemben vett függőségi, alá-, fölérendeltségi viszony kialakítását. Erre tekintettel a fővárosi és a kerületi önkormányzatok törvényben, az Ötv. VII. fejezetében meghatározott, illetőleg más törvényekben egymástól elválasztott feladat- és hatáskörrel rendelkeznek. E feladatmegosztás során az Ötv. 63/A. §-a meghatározza azokat az önkormányzati feladat- és hatásköröket, amelyeket a fővárosi önkormányzat a főváros egész területére nézve köteles ellátni. A jogalkotó hatáskör gyakorlására való felhatalmazás nem teremt szervezeti értelemben hierarchikus viszonyt a jogalkotó és az általa kibocsátott jogszabály címzettjei között.

Megállapítottam, hogy az Ötv 63/A. §-a a Fővárosi Önkormányzat hatáskörébe utalja többek között a lakásfenntartási támogatás elveinek meghatározását. A Főváros rendelete értelmében támogatásra jogosult - egyéb feltételek meglétekor - a haszonélvező, függetlenül attól, hogy haszonélvezeti jogra öröklés címén, vagy szerződés alapján jogosult. A XV. kerületi Önkormányzat rendeletének 2. § (2) bekezdése a szerződés jogcímén haszonélvezeti jogra jogosultakat kizárja a támogatás igénybevételéből. A Fővárosi Önkormányzat rendelete meghatározza, hogy a kerületi önkormányzat a lakásfenntartás és lakbértámogatás feltételei  közül mit szabályozhat  rendeletében. A támogatásra jogosult személyek körét nem utalja a kerületi rendelet szabályozási körébe.
Ebből következően a kerületi önkormányzat nem az Ötv-ben meghatározott feladatköre alapján járt el. Így annak ellenére, hogy a Fővárosi és a Kerületi rendeletek között nincs hierarchikus viszony az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközően sérült a jogbiztonság amikor a kerületi önkormányzat a hatáskörét túllépve szűkítette a lakásfenntartási és lakbér támogatásra jogosultak körét.

A beszerzett iratokból megállapítottam, hogy a Budapest Főváros XV. ker. Polgármesteri Hivatal nem alakszerű határozatokkal, hanem tájékoztató levelekkel utasította el a panaszos kérelmeit, és a panaszos így jogorvoslattal nem élhetett. Azzal, hogy  Ae. 42. § (1) bekezdésében írtak ellenére, nem alakszerű határozatot hoztak panaszos kérelmére, és az Ae. 43. § (1) bek. b.) pontjával ellentétben, jogorvoslati lehetőségről sem tájékoztatták a felet, megsértették az eljárási szabályokat.
Mindez az Alkotmány 2.§-ban rögzített jogállamiság és az Alkotmány 57. § (5) bekezdésben biztosított jogorvoslati jogosultság elvének sérülésével alkotmányos visszásságot okozott.

A vizsgálat ideje alatt a Polgármesteri Hivatal az alkotmányos visszásságot részben kiküszöbölte azzal, hogy a panaszos ismételt kérelmét az Ae. szabályainak alkalmazásával, határozatban utasította el.
Ugyanakkor Budapest Főváros XV. ker. Önkormányzat Szociális Bizottsága a  14/1996 (VI. 18) sz. rendelet 5.§ (10) bekezdését alkalmazva, méltányosságból eltekintett panaszos esetében a rendeletben meghatározott jövedelemhatároktól, és a panaszosnak a rendelet szerint általában adható segély összegénél magasabb összegű eseti segélyt állapított meg.

Az alkotmányos visszásságok kiküszöbölése érdekében a következő ajánlást teszem:

Felkérem az Budapest Főváros XV. ker. Önkormányzat Polgármesterét, kezdeményezze az önkormányzat lakásfenntartási és lakbértámogatásról szóló rendeletének módosítását annak érdekében, hogy a rendelet személyi hatálya a 50/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet szabályaival összhangba kerüljön.

Felkérem a Budapest Főváros XV. ker. Önkormányzat Jegyzőjét, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a Családvédelmi Iroda a felek kérelmeiről fellebbezhető határozatban döntsön.

Budapest, 1997. április 28

Dr. Polt Péter