OBH 1075/1997. 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése

Ügyintéző: dr. Almási Eszter

Az eljárás megindulása:

A panaszos az állampolgári jogok országgyűlési biztosához intézett beadványában kifogásolta, hogy a polgármesteri tisztségre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok nem egyértelműek és ennek következtében ő maga is a polgármesteri tisztségről való lemondásra kényszerült. Sérelmezte továbbá, hogy az önkormányzatoknál közalkalmazottként foglalkoztatott háziorvosok munkaszerződései általában nem felelnek meg sem a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény, sem a munka törvénykönyve vonatkozó rendelkezéseinek.

Az ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény alapján a jogállamiság alkotmányos elvének érintettsége folytán vizsgálatot indítottam.

A megállapított tényállás:

A panaszos 20 éve dolgozik háziorvosként egy Zala megyei községben. 1996. óta a  szakmai szakszervezetként bejegyzett, Falusi Körzeti Orvosok Országos Szövetségének (FAKOOSZ) elnöke. Az első önkormányzati választások alkalmával polgármesterré választották, 1994-ben egyetlen jelöltként újra választották, azonban 1996. novemberében lemondásra kényszerült. 

Választópolgári kezdeményezés alapján a képviselőtestület a háziorvos - polgármester összeférhetetlenség kérdésében állásfoglalást kért a Zala Megyei Közigazgatási Hivataltól. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 33/A. § (1) bekezdése szerint "A polgármester nem lehet ... ugyanannál az önkormányzatnál intézményvezető, illetve az a közalkalmazott, aki a vezetői megbízást a képviselő-testülettől kapja." A közigazgatási hivatal a Belügyminisztériumtól kért iránymutatást a rendelkezés értelmezésére. A Belügyminisztérium válaszlevelében a háziorvosi feladatot "vezetői megbízásként" értékelte, ennek következtében a közalkalmazott háziorvosok tevékenységét a polgármesteri feladat ellátásával összeférhetetlennek mondta ki. A Belügyminisztérium állásfoglalásban foglaltakra tekintettel a panaszos lemondott polgármesteri tisztségéről.

A panaszos időközben megszerezte a Népjóléti Minisztérium állásfoglalását is, amely nem esik egybe a belügyminisztériumi véleménnyel. A Népjóléti Minisztérium miniszteri tanácsadója által aláírt, 1996. október 30-án kelt levél szerint, külön vezetői megbízás hiányában, pusztán a közalkalmazotti munkaviszony létrejöttével, nem minősül az orvos vezető beosztásúnak. A vélemény szerint: "mivel a háziorvosi munka ellátása az önkormányzat feladata, de nem önkormányzatot érintő ügy, azaz nem érinti az önkormányzatiságból fakadó hatalomgyakorlás, hatósági eljárás, stb. kérdéseit, ezért álláspontunk szerint még a köztisztviselőként működő háziorvos esetében sem kizárt a polgármesteri feladatok ellátása."

Hivatalom 1997. februárjában megkereste a Belügyminisztérium államtitkárát, és az eltérő minisztériumi állásfoglalások tekintetében kérte nyilatkozatát. A tájékoztatás szerint a polgármesteri összeférhetetlenség esetkörét illetően az eltérő jogértelmezői, jogalkalmazói magatartást elsősorban abból adódott, hogy a háziorvosok jogi helyzete nem tisztázott.

A háziorvosi és házi gyermekorvosi szolgálatról szóló 6/1992. (III. 31.) NM rendelet hatálybalépése megelőzte a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. XXXIII. törvény (Kjtv.) megjelenését és a Kjtv. a közalkalmazotti jogviszonyt nem terjesztette ki rájuk. Tekintettel ara, hogy a helyi önkormányzatok többsége - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény  (Ötv.) 8. § (4) bekezdésében taxált kötelező feladatként jelentkező - egészségügyi  alapellátást a háziorvosok munkaviszonyban történő foglalkoztatásával, nem pedig költségvetési szerv keretén belül látja el, ezért felmerült a probléma, hogy a Kjtv. hatálya nem terjed ki a háziorvosokra.

A belügyminisztériumi állásfoglalás alapján tehát, a "munkaviszonyban álló háziorvos nem közalkalmazott, ha az önkormányzat nem alapit intézményt nem  intézményvezető, ám a feladatát a képviselőtestület megbízása alapján látja el, quasi intézményvezetőként. Tekintettel azonban arra, hogy az egyéb munkáltatói jogokat a polgármester gyakorolja az önkormányzati intézményvezetők (Ötv. 35. § (2) bek. e/) - és a háziorvos - felett, ezért e két megbízatás egybeesését ki kell zárni."

A panaszos beadványában előterjesztett második kifogást, mely szerint a háziorvosok munkaszerződései többségében a Munka Törvénykönyvének szabályait figyelmen kívül hagyva ( - pl: túlmunkavégzés, készenléti, ügyeleti díj - ), helyi megállapodások alapján készülnek, hivatalomhoz érkezett hasonló tárgyú levelek is alátámasztották.

Mivel a rendezetlen jogi helyzet ezzel a problémával is összefügg, figyelemmel a jogbiztonság alkotmányos követelményének veszélyére 1997. szeptember 17-én kelt levelemben a népjóléti miniszterhez fordultam, és tájékoztatását kértem arról, hogy a háziorvosok jogi helyzetének rendezésével kapcsolatban milyen intézkedéseket tervez. Kértem továbbá, hogy válaszában térjen ki a háziorvos - polgármester összeférhetetlenségi vitában kialakított álláspontjára.

Megkeresésemet követően a népjóléti miniszter 29/1997. (X.3.) rendeletével módosította 6/1992. (III. 31.) NM rendeletet. A jelenleg hatályos szöveg helyébe 1999. január 1-től az alábbi lép : " A rendelet hatálya kiterjed azokra a háziorvosokra és házi gyermekorvosokra (a továbbiakban: háziorvos), akik területi ellátási kötelezettséget vállalva a) az önkormányzattal, az önkormányzati feladatokat ellátó egészségügyi intézménnyel közalkalmazotti jogviszonyban állnak."

A népjóléti miniszter összeférhetetlenség kérdésében adott nyilatkozata azonban eltér a panaszos által korábban beszerzett miniszteri tanácsadói véleményben foglaltaktól Ennek értelmében "amennyiben a háziorvos az önkormányzatnál intézményvezetői feladatot lát el, vagy a megbízást közvetlenül a képviselőtestülettől kapja, úgy sem főállású, sem társadalmi megbízatású polgármesteri tisztséget nem vállalhat."

A főállású polgármesterre az Ötv. 33/A. § (3) bekezdés a) pontja további összeférhetetlenségi szabályokat is megállapít. Így a főállású polgármester - meghatározott szellemi tevékenységek kivételével - egyéb, munkavégzésre irányuló jogviszonyt sem létesíthet. A háziorvos - a fenti rendelkezések értelmében - kizárólag abban az esetben vállalhat polgármesteri tisztséget, ha azt társadalmi megbízatásban látja el, és a háziorvosi feladatokat egészségügyi vállalkozás formájában vagy magánorvosként végzi. Ahol a háziorvos vállalkozóként látja el feladatát, nincs törvényi akadálya annak, hogy a településen egyszemélyben társadalmi megbízatású polgármester is lehessen.

A vizsgálat megállapításai:

Az Alkotmány 2.§ (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is." 9/1992. (I. 30.) AB határozat.

A jogbiztonság szempontjából alapvető követelmény tehát, hogy a jogszabályok rendelkezései egyértelműek legyenek.

A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. XXXIII. törvény hatálybalépését követően a háziorvosi és házi gyermekorvosi szolgálatról szóló 6/1992. (III. 31.) NM rendelet nem rendezte megfelelően a háziorvosok jogállását. Az illetékes minisztériumok álláspontja is eltért abban az alapvető kérdésben, hogy az önkormányzatokkal, illetve önkormányzati feladatokat ellátó egészségügyi intézményekkel munkaviszonyban álló háziorvosok közalkalmazottak-e. 

Megállapítom, hogy a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben alkotmányos visszásságot okoztak a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. XXXIII. törvény és a háziorvosi és házi gyermekorvosi szolgálatról szóló 6/1992. (III. 31.) NM rendelet nem koherens rendelkezései. Megkeresésemet követően a népjóléti miniszter a 29/1997. (X.3.) NM rendelettel módosította a háziorvosi és házi gyermekorvosi szolgálatról szóló rendeletet, akként, hogy az önkormányzattal, az önkormányzati feladatokat ellátó egészségügyi intézménnyel munkaviszonyban álló háziorvosok helyett az önkormányzat és a háziorvos között fennálló jogviszonyt közalkalmazottinak mondja ki. Így az alkotmányos visszásság 1999. január 1-től, a rendelet hatálybalépésétől nem áll fenn, orvoslására ajánlást nem teszek.

Megállapítom továbbá, hogy a polgármester-háziorvos összeférhetetlenség kérdése sem egyértelműen rendezett. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény a 33/A. § (1) bekezdése alapján "a polgármester nem lehet ... ugyanannál az önkormányzatnál intézményvezető, illetve az a közalkalmazott, aki a vezetői megbízást a képviselő-testülettől kapja." A háziorvosi "minőség" önmagában nem jelent intézményvezetői megbízatást. Ugyanakkor a polgármester gyakorolja a képviselőtestület által kinevezett közalkalmazott felett az egyéb munkáltatói jogosítványokat. Ezáltal előfordulhat, hogy a képviselőtestület által kinevezett háziorvos  - amennyiben ő a megválasztott polgármester - saját maga kerül az egyéb munkáltatói jogokat gyakorló személy pozíciójába.  

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény szabályai nem rendezik egyértelműen a polgármester-háziorvos összeférhetetlenségi kérdést, ezért a problémával kapcsolatban különböző értelmezések adódnak. Megállapítom, hogy az eltérő jogalkalmazás lehetősége, az egyedi ügyekben különböző elbírálásra adhat alapot, ezáltal sérti a jogbiztonság követelményét és alkotmányos visszásságot okoz.

Időközben a Belügyminisztérium előkészítette a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló T/5158. számú törvényjavaslatot. A javaslat összeférhetetlenségről szóló rendelkezései szerint: "Az önkormányzati képviselő nem lehet a képviselő-testület által alapított költségvetési szervnek vezetője, vezető-helyettese, továbbá olyan közalkalmazott, aki kinevezését, megbízását a képviselő-testülettől kapja". Mivel a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 32. szakasza szerint - " a polgármester tagja a képviselő-testületnek, a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő"-  a törvényjavaslat elfogadása esetén tehát a fenti szabály a polgármesterre is vonatkozik.

Amennyiben a törvényjavaslat vonatkozó rendelkezését az országgyűlés elfogadja, az alkotmányos visszásság orvoslást nyer. Ennek megfelelően az Obtv. 20.§ (1) bekezdésében biztosított ajánlástételi jogommal nem élek. A már elfogadott törvény szövegétől függően, a vizsgálat újraindítását mérlegelni fogom. 

A háziorvosokra nézve kedvezőtlen feltételekkel kötött munkaszerződések tárgyában és az erre vonatkozó jogi szabályozás kérdésében az országgyűlési biztos az OBH-2391/96. számú ügyben már korábban vizsgálatot folytatott. Az erről készült jelentést tájékoztatásul megküldöm a panaszosnak.

Budapest, 1998. március 18.

Dr. Polt Péter