Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-1086/2013. számú ügyben

Előadó: dr. Kozicz Ágnes
dr. Ottrok Viktória
Az eljárás megindítása
2012-ben a Munka Méltósága elnevezésű munkajogi projekt keretében a fogyatékossággal élők foglalkoztatási körülményeit vizsgáltam, különös tekintettel a munkavédelmi ellenőrzésre. [AJB-5360/2012. számú jelentés]
A vizsgálat során a vonatkozó jogszabályok közötti ellentmondást tapasztaltam, aminek alapján felmerült a természetes személyek nagyobb csoportját érintő alapvető jogokkal összefüggő visszásság gyanúja, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) 18. § (4) bekezdése alapján hivatalból vizsgálatot indítottam.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
–	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog: Alaptörvény B) cikk (1) „Magyarország független, demokratikus jogállam.”

Alkalmazott jogszabályok
–	A jogalkotásról szóló 2010. CXXX. torvény (a továbbiakban: Jat.)
–	A munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Mvt.)
–	a munkaköri, szakmai, illetve személyi higiénés alkalmasság orvosi vizsgálatáról és véleményezéséről szóló 33/1998. (VI. 24.) NM rendelet (a továbbiakban: NM rendelet)

A megállapított tényállás
Az AJB-5360/2012. számú jelentésemben feltárt alapjoggal összefüggő visszásságok orvoslása és jövőbeni bekövetkezésük lehetőségének megelőzése érdekében az Ajbt. 31. § (1) bekezdése alapján felkértem a nemzetgazdasági minisztert, hogy együttműködésben a Nemzeti Munkaügyi Hivatal főigazgatójával kezdeményezzen határozott intézkedéseket – a jelentésemben tett megállapítások figyelembe vételével – egy központi ellenőrzési stratégia kidolgozása és annak valamennyi munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szerv általi alkalmazása érdekében. Ennek részeként támogassa egy olyan ellenőrzési protokoll kialakítását, amelynek során a munkaügyi ellenőrök az ellenőrzés megkezdésekor meggyőződnek arról, hogy az adott munkáltató foglalkoztat-e fogyatékossággal élő munkavállalót, és amennyiben foglalkoztat, a munkavédelmi, illetve munkaügyi ellenőrzés térjen ki a fogyatékossággal élők foglalkoztatására vonatkozó speciális munkavédelmi előírások betartásának vizsgálatára is.
A nemzetgazdasági miniszter, valamint a Nemzeti Munkaügyi Hivatal főigazgatója a jelentés megállapításaira adott válaszában arról tájékoztatott, hogy a jelentésben foglaltakkal egyetértenek, és indokoltnak tartják a munkavédelmi hatóság ellenőrzési stratégiájának részeként egy központilag kidogozott, részletes és egységes, valamennyi fogyatékossági csoportba tartozó munkavállaló munkakörülményeihez igazodó vizsgálati szempontrendszer (ellenőrzés protokoll) kidolgozását és alkalmazását.
Arra is kitértek, hogy a munkavédelmi felügyelők az ellenőrzéseik során több problémával találkoztak a fogyatékossággal élő munkavállalók foglalkoztatási körülményeinek vizsgálatakor. A felmerülő problémák elsősorban a jogszabályi környezettel hozhatók kapcsolatba.
A miniszter és a főigazgató jelentésemre adott válaszukban arra hivatkoztak, hogy a fogyatékossággal élő, megváltozott munkaképességű munkavállalók nem tartoznak bele az NM rendeletben felsorolt, kiemelt gondoskodást igénylő munkavállalók csoportjába.

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) határozza meg. Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat.
Az Emberi Erőforrások Minisztériuma az Ajbt. 18. § (1) a) pontja szerint közigazgatási szervnek tekintendők, így tevékenységük vizsgálata az Ajbt. 18. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

2. Az alapvető jogok tekintetében
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint a Magyarország független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.
Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. [56/1991. (XI. 8.) AB határozat] A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást.

3. Az ügy érdeme tekintetében
Az Mvt. 87. § 8/A. pontja szerint sérülékeny csoport az a munkavállalói kategória, amelybe tartozó munkavállalókat testi, lelki adottságaik, állapotuk következtében a munkavégzéssel összefüggő kockázatok fokozottan fenyegetnek, illetve akik maguk is fokozott kockázatot jelenthetnek munkavégzésük során (pl. fiatalkorúak; terhes, nemrégen szült, anyatejet adó nők és szoptató anyák; idősödők; megváltozott munkaképességűek).
Ezzel szemben az NM rendelet sérülékeny csoportként a következőket jelöli: fiatalkorúak, továbbá terhes, nemrégen szült, anyatejet adó nők és szoptató anyák, valamint idősödők.
Fentiekből kitűnik, hogy az Mvt. sérülékeny csoport fogalmát az NM rendelet hiányosan, szűkebb alanyi körrel vette át, amelynek értelmében a rendelet hatálya nem terjed ki a megváltozott munkaképességű személyekre, ideértve a fogyatékossággal élő személyeket is. A Jat. 2. § (1) bekezdése értelmében a jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie. 
A (4) bekezdés kimondja azt is, hogy a jogszabályok megalkotásakor biztosítani kell, hogy a jogszabály illeszkedjen a jogrendszer egységébe.
Az Alkotmánybíróság az 548/B/2002. számú határozatában kimondta, hogy „a jogforrási hierarchia tiszteletben tartásának követelményéből sem fakad olyan alkotmányos szempontból védhető igény, hogy valamely törvény fogalmi meghatározását nem annak végrehajtásáról rendelkező alacsonyabb szintű jogszabály alkotója eltérő (vagy hasonló) tárgykör szabályozása során átvegye, illetve annak alkalmazásáról rendelkezzen. A jogszabályszerkesztés során az értelmező rendelkezések célja éppen az, hogy az adott szabályozási körre nézve a jogszabály alkalmazása szempontjából legfontosabb fogalmakat meghatározza.”
A két jogszabály vonatkozó rendelkezései nincsenek összhangban, amely jogsértő jogalkalmazáshoz vezethet. Tekintettel arra, hogy a végrehajtási rendelet hatálya nem terjed ki a megváltozott munkaképességű személyekre, a fogyatékossággal élő személyek vonatkozásában nem biztosított a munkavédelmi garanciák érvényesülése.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a jogalkotó azzal, hogy nem gondoskodott az Mvt. és az NM rendelet összhangjáról, természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportja – jellemzően a fogyatékossággal élők – tekintetében a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot idézett elő.

Intézkedéseim
A vizsgálatom során feltárt alapjoggal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 37. § alapján felkérem az emberi erőforrások miniszterét, hogy az Mvt. megfogalmazásának megfelelően, módosítsa az NM rendeletben meghatározott sérülékeny csoport definíciót.

Budapest, 2013. február

Prof. Dr. Szabó Máté sk.