Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-2553/2012. számú ügyben
(Kapcsolódó ügyek: AJB-4249/2012. 4287/2012. és 5708/2012.)

Előadó: dr. Lápossy Attila
Az eljárás megindítása
2012 elején több gyakorló jogász is beadvánnyal fordult Hivatalomhoz, amelyben az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvénynek (a továbbiakban: Ügyvtv.) a kamarai tagsághoz szükséges legalább egy éves ügyvédi, ügyvédjelölti vagy alkalmazott ügyvédi joggyakorlatot 2011. január 1-től előíró, feltételével kapcsolatban fogalmaztak meg változatos kifogásokat.
A beadványban felvetett problémák kapcsán a jogállamiság elvével, a jogbiztonság és az egyenlő bánásmód követelményével, a munka és foglalkozás szabad megválasztásához való joggal, valamint a vállalkozás szabadságával összefüggő visszásság gyanúja miatt az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. A vizsgálat eredményes befejezése érdekében az Ajbt. 21. § (1) és (2) bekezdése alapján megkereséssel fordultam a Magyar Ügyvédi Kamara elnökéhez, majd pedig a közigazgatási és igazságügyi miniszterhez.
A közvetlen alkotmánybírósági indítvány benyújtása helyett a megkereséseket és az átfogó vizsgálat elrendelését az is indokolta, hogy a 2012-es évben az ügyvédek, valamint a hozzájuk forduló ügyfelek alkotmányos jogainak érvényesülésével kapcsolatban önálló projektet indítottam, amelynek fókuszában – a Magyar Ügyvédi Kamarával, mint partnerrel együttműködésben – többek mellett az ügyvédi kamarák gyakorlata és a kapcsolódó szabályozás alkotmányossági monitoringja áll.
Vizsgálatom befejezését megelőzően az Alkotmánybíróság a 3380/2012. (XII. 30.) AB határozatában a vizsgált szabályozással, azaz az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény 13. § (3) bekezdés d) pontjával és (7) bekezdésével szemben, e rendelkezések alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt elutasította. Az ombudsmani jelentés megállapításainál így figyelemmel voltam ezen alkotmánybírósági határozatra is.

A megállapított tényállás
1. A panaszosok álláspontja szerint az Ügyvtv. 2011. január 1-jétől hatályos, a kamarai felvételhez szükséges újabb feltétele önkényes és szakmailag indokolatlan, a más területekről (pl. igazságszolgáltatás vagy közigazgatás) érkező, jogi szakvizsgával és sokéves gyakorlattal rendelkező, tapasztalt és felkészült jogászok számára akadályozza az önálló ügyvédi praxis létrehozását. A beadványokban kifejtik, hogy felvételi feltételként önmagában az egységes szakvizsga is elegendőnek kellene lennie, hiszen annak teljesítése eleve három éves szakmai gyakorlatot jelent, a vizsgán pedig a joggyakorlatban való jártasságot értékelik, kellene értékelni.
Alkotmányossági problémaként írták le azt is, hogy sem a korábban hatályos, sem pedig az újonnan elfogadott jogállási törvények – így különösen a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény, illetve a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény – sem a bírák, sem pedig az ügyészek esetében nem állapít meg ilyen specifikus gyakorlatra vonatkozó „extra” követelményt. Mindez a panaszosok szerint azt eredményezi, hogy az ügyvédi praxist indítani kívánó, jelentős szakmai gyakorlattal rendelkező jogászok – például volt bírák, ügyészek, közigazgatási szakemberek – számára ez az időbeli korlátozás aránytalan terhet jelenthet, ráadásul az ügyvédi „piac” sajátosságai folytán a gyakorlat elvégzése is akadályozott lehet.
2. A panasz nyomán megkerestem az ügyben a Magyar Ügyvédi Kamara (MÜK) elnökét, akitől a beadványokban jelzett problémákkal és kérdésekkel, a kifogásolt szabályozással kapcsolatos jogi és szakmai álláspontjával kapcsolatban részletes tájékoztatást kértem.
A MÜK elnöke arról tájékoztatott, hogy a kérdéses feltételt beépítő törvénymódosítás előterjesztői egyéni országgyűlési képviselők voltak, annak egyetlen rendelkezését sem kezdeményezte a MÜK, és a javasolt rendelkezések egyeztetésére sem került sor, mivel az a jogalkotásra vonatkozó szabályok szerint nem kötelező. Álláspontja szerint az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az ügyvéddé, s így a kamarai taggá válást korlátozó bizonyos szabályok léte alkotmányosan indokolt, sőt, szükségszerű, továbbá ugyanez a következtetés vonható le abból a szempontból is, hogy indokolt-e a szigorúbb szabály előírása az egyéb jogászi területen szerzett gyakorlati idő beszámítása szempontjából.
A válaszban kiemeli, hogy számos alapvető különbség indokolja azt, hogy az Ütv. nem engedi meg a más jogászi hivatásban eltöltött gyakorlati idő beszámítását a 13. § (3) bekezdés d) pontjában írt gyakorlati időbe. Így különösen az ügyvédi tevékenység nem állami tevékenység, hanem szellemi szabadfoglalkozás, ebből eredően az ügyféllel más jellegű (nem alá-főlé rendelt, hatalmi) kapcsolatban van. Az ügyvéddé válás lehetősége továbbá alanyi jog, aki felvételt kér a kamarába és a törvényi feltételeknek megfelel, azt kötelező felvenni, szakmai vizsga, pályaalkalmassági vizsgálat, pályázat nélkül, korlátlan létszámban. Ügyvédek esetében emellett a szakmai továbbképzés nem kötelező, a törvény nem teszi lehetővé az ügyvéd szakmai tevékenységének kamarai ellenőrzését, végül pedig az ügyvédnek tevékenysége ellátása körében kamarai, vagy állami utasítás nem adható, az ügyvédi tevékenység nem áll állami irányítás alatt. Az ügyvédi hivatás speciális szabályainak elsajátítása az ügyvéd felelőssége, amelynek teljesítése az ügyvédi kamarai felvétel után a későbbiekben nem ellenőrizhető vagy befolyásolható. 
Az elnök arra is felhívta a figyelmet, hogy az ügyvéd a tevékenysége során nemcsak önállóan (saját felelősségére) végzi megbízotti tevékenységét, hanem ennek keretében rendszeresen folytat olyan tevékenységet, melyet korábban az alkalmazotti jogviszonyban álló, más hivatásrendből érkező kollegái önálló felelősséggel sohasem végeztek (pl. pénzkezelési tevékenységét). Rámutatott, hogy más jogászi hivatásrendből érkező szakvizsgázott jogászok hiába rendelkeznek akár magas fokú szakmai gyakorlattal egy-egy vagy több jogterületen, az ügyvédi tevékenység vállalkozási jellegű, illetve az önálló, nem alkalmazott státuszból adódó feladataival összefüggésben semmilyen gyakorlatuk nincs.
Válaszában utalt továbbá arra is, hogy az ügyfelekkel való kapcsolattartás, az ügyvédi titok védelme, az ügyvédi tevékenységre vonatkozó, az ügyvédi kamarai szabályzatokból és iránymutatásokból adódó követelmények elsajátítása nem része az egységes jogi szakvizsgának. Mindezek ugyanakkor az ügyvédi tevékenység mindennapjai során követelményként jelennek meg és nemcsak az ügyvéd, hanem az ügyfelek szempontjából is lényegesek. Az elnök álláspontja szerint mindezekre tekintettel összességében a feltétel szükséges, arányos, és a jogalkotói cél eléréséhez alkalmas azzal együtt is, hogy a törvény nem tartalmaz – egyik jogászi hivatás javára sem – kivételt a szabály alól. A válaszban kiemelt alkotmánybírósági gyakorlatra hivatkozva az elnök azt is hangsúlyozta, hogy önmagában az egységes jogi szakvizsga léte nem alapozza meg az eltérő jogállású foglalkozási csoportok felállításának tilalmát, illetve az e foglalkozási (hivatási) csoportokkal szemben eltérő követelmények felállításának tilalmát.
A bírák, az ügyészek, illetve a közjegyzők jogállására vonatkozó törvényi szabályozás hivatkozása mellett az elnök amellett érvelt, hogy a különböző jogászi hivatások esetében sem idegen a jogi szakvizsga megszerzésén túli, meghatározott területen végzett joggyakorlati idő előírása. A szabályozás különbözősége legfeljebb a megkívánt joggyakorlati idő tartalmában lelhető fel. Mindebből kiindulva úgy látja, hogy nem állapítható meg hátrányos jellegű megkülönböztetés a kifogásolt törvényi rendelkezéssel érintettek körén belül.
Az elnök kiemelte azt is, hogy a szabályozás nyilvánvalóan nem jelent korlátozást a más hivatáscsoportból érkező valamennyi szakvizsgázott jogász számára, akik ügyvédként kívánnak tevékenykedni. Annyit ír elő, hogy az önálló ügyvédi tevékenységük megkezdését megelőzően legalább egy évig nem önállóan, saját (teljes vagy résztulajdonosi) vállalkozásuk keretében, hanem alkalmazottként kell végezniük. A kamarai felvétel támadott feltétele nem állít tárgyi korlátot az ügyvéddé válás, a kamarába való bekerülés elé, nem teszi lehetetlenné az ügyvédi hivatás, mint foglalkozás választását a jogi szakvizsgával rendelkező személyek számára. A módosítás csupán azt eredményezi, hogy a más hivatásrendből érkező, alapvetően más jellegű tevékenységet végző személyek egy évi időtartamig, tevékenységüket nem a vállalkozás keretében, hanem (mint addig) munkaviszony keretében végzik.
3. A Magyar Ügyvédi Kamara elnökétől érkezett részletes válasz és érvrendszer áttanulmányozását követően indokoltnak tartottam megkeresni a kérdéskörért felelős közigazgatási és igazságügyi minisztert és tájékoztatást kérni a jelzett problémákkal és a felmerülő alkotmányossági kérdésekkel kapcsolatos jogi és szakmai álláspontjáról.
A miniszter válaszában hangsúlyozta, hogy az Ügyvtv. érintett rendelkezését megállapító 2010. évi CXXXVI. törvény indokolása is utal rá, az egyéves ügyvédi (ügyvédjelölti, alkalmazott ügyvédi) joggyakorlat előírásának szakmai okai vannak. Álláspontja szerint az ügyvédek iránti közbizalom erősítése érdekében indokolt az ügyvédekkel szemben magasabb szakmai elvárások támasztása. Kiemelte, hogy az ügyvédi hivatás magas szintű végzéséhez elengedhetetlen a komplex tudás, amit csak a gyakorlati készségek megszerzésével, hivatásrendi munkatapasztalat révén lehet elsajátítani. Mindezek alapján pedig egyetért a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke által hivatkozott szakmai érvekkel, és abban osztja a MÜK álláspontját, hogy az Ütv. érintett rendelkezése alkotmányossági szempontból nem aggályos.
A miniszter válaszában utalt az Alkotmánybíróság 22/1994. (IV. 16.) AB határozatára, amelyben kiemelte, hogy az ügyvédi hivatás megkülönböztető jegye, hogy szellemi szabadfoglalkozásként olyan magántevékenység, amely a közhatalmi szervek működési körében garanciális okokból hangsúlyozottan magántevékenységként különül el a közhatalomtól. Az alkotmánybírósági határozat kapcsán rámutatott arra is, hogy a szabad választás nem a foglalkozásgyakorlás szabályaitól függ, hanem a kamarába való bejutás, kamarai felvétel feltételeitől. A határozatból külön is hivatkozott arra a megállapításra, amely szerint a kötelező kamarai tagság nem sérti a foglalkozás szabad megválasztásának jogát és a munkához való jogot, mivel ezek a feltételek az ügyvéddé válás, a foglalkozás választás olyan szubjektív feltételei, amelyek a választási szabadságot korlátozhatják ugyan, de elvileg mindenki által teljesíthető feltételek és elvileg mindenki előtt nyitva állnak. A felvétel feltételei nem állítanak tárgyi korlátot az ügyvéddé válás, a kamarába való bekerülés elé (nem limitálják például az ügyvédek létszámát. Végül az alkotmánybírósági határozat kapcsán utalt arra is, hogy szakmai követelmények előírása valamely szakmai köztestületbe való felvételnél nem jelent diszkriminációt. A feltételeknek való megfelelés esetén az ügyvédi hivatás alanyi jogon gyakorolható, a kötelező kamarai tagság sem ütközik alkotmányos előírásokba.
4. Vizsgálatom megindítását követően, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium hivatalos honlapjáról [http://www.kormany.hu/hu/dok?page=3&source=3&type=302#!DocumentBrowse] 2012 augusztusában értesültem arról, hogy a szaktárca – többek mellett – a panaszolt Ütv. a 13. § (3) bekezdés d) pontjának hatályon kívül helyezésére kíván javaslatot tenni. 
 A tervezet indokolása külön is kiemelte, hogy „az Ütv. 13. § (3) bekezdés d) pontjának hatályon kívül helyezésével eltörlésre kerül az egy éves joggyakorlati idő előírása; ennek eredményeként már egyetlen jogi pályáról érkező kérelmező esetében sem feltétel az egy éves ügyvédi, ügyvédjelölti vagy alkalmazott ügyvédi joggyakorlat az ügyvédi kamarai felvételhez. Az ügyvédi kamarai tagság, és ezáltal az ügyvéddé válás feltételeinek biztosítása a jogi szakvizsgához kötött jogi szakmák gyakorlói tekintetében általában indokolt, természetesen, ha az egyéb feltételeknek megfelelnek.” A tervezet végül nem került az Országgyűlés elé.

Az érintett alkotmányos jogok és követelmények
–	 a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”]
–	 az egyenlő bánásmód követelménye [Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdés: „Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.”];
–	 a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog és a vállalkozás szabadsága [Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz, képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához.”].

Megállapításaim
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. 
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdés d) pontja alapján a kötelező tagság alapján működő köztestület az alapvető jogok biztosa által vizsgálható hatóságnak minősül. Mindezek alapján megállapítottam, hogy a kifogásolt szabályozást alkalmazó, a kamarai tagság ügyében dönteni jogosult ügyvédi kamarák, így a Magyar Ügyvédi Kamara a vizsgálatom szempontjából hatóságnak minősülnek, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében – egyértelműen kiterjed.
A vizsgálati keretekkel kapcsolatban rögzíthető, hogy az ombudsman számára egy adott jogi szabályozás alapjogi aspektusú vizsgálatára, valamint jogszabályi hiányosságával, tartalmi hibáival összefüggő intézkedések megfogalmazására a törvény lehetőséget teremt. A preventív alapjogvédelemre is hangsúlyt helyező ombudsmani gyakorlat alapján a biztos mandátuma keretei között marad akkor, amikor az alapjogi aspektusú vizsgálathoz nélkülözhetetlen módon, hivatalbóli eljárás keretében, éppen a konkrét alapjogsérelmek és ezen alapuló panaszok megelőzése érdekében áttekinti a releváns jogi szabályozás egyes elemeit, feltérképezi és jelzi a jogalkotó szervek vagy az Alkotmánybíróság irányába a normaszöveggel kapcsolatban felmerülő alkotmányossági aggályokat.

II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvényének és az Ajbt. hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság maga a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
1. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése alapján Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság korábbi töretlen gyakorlata alapján ennek a jogállami minőségnek nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság által gyakran hivatkozott tétel, hogy a jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság követelménye nemcsak az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van, a jogállamiság elvéből folyó egyik legfontosabb alapkövetelmény ugyanakkor éppen a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.
2. Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése szerint Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.
Az Alkotmánybíróság szerint a megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként – egyenlő méltóságú személyként – kell kezelnie, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. Bár az Alkotmány szövegszerűen az alapvető jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, a töretlen alkotmánybírósági gyakorlat alapján a tilalom, ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való alapvető jogot, kiterjed az egész jogrendszerre. Arra figyelemmel, ha a megkülönböztetés nem az alkotmányos alapjogok tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos helyzetű, azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [Lásd 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, 21/1990. (X. 4.) AB határozat, 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, 30/1997. (IV. 29.) AB határozat.]
Az Alkotmánybírósági gyakorlat által kimunkált ún. ésszerűségi teszt alkalmazásával állapítható meg, hogy egy adott normatív szabályozás, jogalkalmazói gyakorlat vagy egyedi döntés ellentétes-e a hátrányos megkülönböztetés alkotmányi tilalmával. Az ésszerűségi teszt egyrészt egy összehasonlíthatósági, másrészt egy indokolhatósági próbából áll. Az összehasonlíthatósági próba során azt kell vizsgálni, hogy a megkülönböztetés azonos helyzetben lévő jogalanyok között merül-e fel, az indokolhatósági próba pedig annak vizsgálatát jelenti, hogy ha azonos csoportba tartozók között áll fenn a megkülönböztetés, akkor az ésszerű indokon nyugszik-e, van-e „tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka”.
3. Az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Alkotmánybíróság korábbi töretlen gyakorlata alapján a munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. Az Alkotmánybíróság már az 1994-es alaphatározatában kifejtette, hogy a korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. A munkához, foglalkozáshoz való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja.
A testület 942/B/2001. AB határozatában az ügyvédi kamarai tagság egyes pozitív és negatív feltételeit vizsgálva arra jutott, hogy a munka és a vállalkozás szabad megválasztása nem jelenti azt, hogy egyes foglalkozások tekintetében a jogszabályok nem támaszthatnának speciális követelményeket. Az ügyvéd többek között képviseletet, védelmet lát el, jogi tanácsot ad. Jelentős közérdek fűződik tehát ahhoz, hogy e tevékenységeket szakszerűen, a fenti jogok hatékony gyakorlását támogatva lássa el, amelynek elsődleges biztosítéka az adott jogterület ismerete.
4. Az Alkotmánybíróság a 3380/2012. (XII. 30.) AB határozatában arra jutott, hogy az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény 13. § (3) bekezdés d) pontja és (7) bekezdése, az abba a kamarai tagság feltételeként előírt legalább egyéves ügyvédi vagy ügyvédjelölti gyakorlat elvégzése nem sérti a foglalkozás szabad megválasztásának jogát, illetve az egyenlő bánásmód követelményét sem, ebből következően pedig az e rendelkezések alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt elutasította. [A döntéshez Bragyova András és Szívós Mária alkotmánybírák különvéleményt csatoltak.]
Az Alkotmánybíróság a határozat indokolásában rámutatott arra, hogy – mivel a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot a korábbi Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény vonatkozó XII. cikk (1) bekezdéséhez hasonlóan tartalmazta – a korábbiakban kialakult és idevágó alkotmánybírósági gyakorlat megfelelően alkalmazható. A jelentésben már korábban ismertetett alkotmánybírósági gyakorlatot hivatkozva és elemezve az Alkotmánybíróság arra a megállapításra jutott, hogy a szabályozás valóban korlátozást jelent a foglalkozás szabad megválasztásához való joggal összefüggésben. Ezzel együtt azonban az indítványozók által támadott jogszabályok az alkotmánybíróság döntés szerint nem teszik objektíve lehetetlenné az ügyvédi kamarai tagság feltételeinek teljesítését a jelentkezők számára. Az Alkotmánybíróság szerint az egy éves ügyvédjelölti vagy alkalmazott ügyvédi gyakorlat letöltésének lehetősége minden – egyéb feltételnek megfelelő – személy számára megkülönböztetés nélkül nyitva áll, így a kamarai tagságért folyamodó személy akaratától függ, hogy a feltételeket teljesíteni kívánja-e. 
A határozat indokolása arra is kitér, hogy nem befolyásolja az ügyben elfoglalt alkotmányossági álláspontot az, hogy az érintett személyek sem lakóhelyükön, sem attól távolabb nem találtak olyan ügyvédet, aki őket a megfelelő ideig foglalkoztatták volna. Az Alkotmánybíróság szerint értelemszerűen minden ügyvédnek megvan a joga, hogy az általa szabadon választott ügyvédjelöltet, alkalmazott ügyvédet vegye alkalmazásba, ne kössön munkaszerződést olyannal, akit alkalmazni nem kíván.
A határozat kiemeli, hogy alkotmányossági szempontból az a releváns kérdés, hogy az ügyvédi kamarai tagság feltételét, mint valamely foglalkozás választásához való jogot a jogalkotó más alapvető jog vagy alkotmányos érték védelme érdekében a feltétlenül szükséges mértékben és az elérni kívánt céllal arányosan korlátozta-e. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy – a korábbi gyakorlatában elfogadott érvek alapján – az ügyvédi hivatás magas szintű szakmai kvalitásainak fenntartását, ezáltal közvetetten az ügyfelek védelmének érdekét olyan értéknek tekinti, amely indokolhatja azt, hogy egy bárki által elvégezhető, kötelezően megkívánt speciális gyakorlati idő teljesítéséhez kösse a jogalkotó a kamarai tagságot. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az egyéves időtartam nem tekinthető aránytalannak az elérni kívánt céllal összevetve, különös tekintettel arra is, hogy az ügyvédi munkára jellemző egyéni felelősségvállaláson túl mások mellett az elektronikus ügykezelés állandóan változó és alakuló rendjén át, az etikai szabályok kellő elsajátítására és internalizálására ez az időszak alkalmas. Az Alkotmánybíróság szerint ezzel a feltétellel biztosítható az, hogy a kamara tagjává vált ügyvéd az ügyfél érdekeinek magas szintű képviseletéhez szükséges tárgyi tudáson túl – amelyet a szakvizsga letétele igazol – a gyakorlati ismeretekkel is kellően tisztában van, feladata ellátásának első pillanatától kezdve.
A diszkrimináció tilalmával kapcsolatos indítványozói kifogásokkal kapcsolatban az Alkotmánybíróság arra hívta fel a figyelmet, hogy korábbi határozatában vizsgálta azt a kérdést, hogy a jogászi hivatást alkotó különböző foglalkozási ágak képeznek-e ún. homogén csoportot, a megkülönböztetés vizsgálata szempontjából egységes alanyi halmazt. Ismételten megerősítette e döntésében az Alkotmánybíróság azt a korábbi megállapítását, amely szerint az ügyvédek – tevékenységük és az arra vonatkozó eltérő szabályozás folytán – nem képeznek homogén csoportot más jogászi hivatást gyakorló személyekkel, még kevésbé a felsorolt más foglalkozások gyakorlóival. Az Alkotmánybíróság nem látott olyan indokot, amely miatt szilárd korábbi gyakorlatától el kellett volna térnie és arra jutott, hogy az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésének sérelme a támadott jogszabály alapján nem állapítható meg.

III. A vizsgálat megállapításai
1. Az Ütv. 13. § (3) bekezdés d) pontja azt tartalmazza, hogy „a kamarába – kérelmére – ügyvédként fel kell venni azt, aki megfelel a következő feltételeknek: […] legalább egy évig ügyvédi, ügyvédjelölti vagy alkalmazott ügyvédi joggyakorlatot folytatott.” A töretlen alkotmánybírósági gyakorlatból és a friss döntésből egyaránt levonható az a következtetés, hogy a foglalkozás és a munka szabad megválasztásának jogával alkotmányossági szempontból szoros kapcsolatban áll az Ütv. 13. § (3) bekezdése a kamarai felvétel konjunktív feltételeiről. Megállapítható, hogy a kötelező kamarai tagság az ügyvédi hivatásgyakorlás előfeltétele, és az előírt feltételek kapcsán – minthogy azok eleve jogkorlátozást valósítanak meg – vizsgálandó az indokoltság, a szükségesség és arányosság kérdése is, azaz igazolható-e, hogy az előírásra az ügyvédi tevékenység szakszerű ellátása érdekében kétséget kizáróan szükség van. Az előzőekben ismertetett friss alkotmánybírósági döntés alapján a korlátozás alkotmányosan indokolt, szükségesnek és arányosnak tekinthető.
A MÜK elnöke még a hivatkozott alkotmánybírósági határozat megszületése előtt megküldött, részletesen ismertetett válaszában amellett érvelt, hogy a feltétel kiállja az alkotmányosság próbáját, az ügyvédi hivatás jellegadó sajátosságai folytán ugyanis indokolt szigorúbb elvárásokat támasztani az ügyvédekkel szemben. Mindezt elsősorban arra alapozta, hogy az Ütv. nem engedi meg a más jogászi hivatásban eltöltött gyakorlati idő beszámítását, az ügyvédi hivatás és más jogászi hivatások között fennálló alapvető különbségekből ered. Így különösen szellemi szabadfoglalkozás jelleg és az állami irányítás és ellenőrzés hiánya, a szakmai vizsga és külön pályaalkalmassági vizsga hiánya, továbbá a folyamatos szakmai továbbképzés nem kötelező jellege. A szabályozás mellett szóló érvként hozta fel továbbá, hogy a más jogászi hivatások esetében sem idegen a jogi szakvizsga megszerzésén túli, meghatározott területen végzett joggyakorlati idő előírása. A közigazgatási és igazságügyi miniszter – a MÜK elnökével egybehangzóan – kellően indokoltnak találta a feltételt.
Az Abtv. 2. §-a alapján az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve, az Abtv. 39. § (1) bekezdése szerint pedig az Alkotmánybíróság döntése mindenkire nézve kötelező. Az alapjogok védelméért felelős intézményként az alapvető jogok biztosát eljárása során nem egyszerűen kötik az AB határozatok rendelkező részében foglaltak, hanem a határozatok indokolása során kifejtett szempontok, elvi tételek is zsinórmértéket jelentenek a biztos számára akkor, amikor önálló alkotmányértelmezőként az általa vizsgált kérdésben állást foglal. Mindezek alapján előkérdésként merül fel, hogy az idézett alkotmánybírósági határozatot és az abban szereplő elvi állásfoglalást követően az alapvető jogok biztosának van-e lehetősége attól eltérő álláspont kifejtésére a vizsgált szabályozással összefüggésben.
Egy korábbi jelentésemben – AJB-3536/2009. – az egészséghez való jog tartalmára és korlátozhatóságára vonatkozóan azt állapítottam meg, hogy „a jogalkalmazási gyakorlatra fókuszáló ombudsmani jogvédelemnek az egészséghez való jog biztosításával összefüggő állami kötelezettségekkel kapcsolatban akár az alkotmánybíróságitól eltérő, további alapjogi követelmények megfogalmazására és kibontására van lehetőségére. Önmagában ugyanis az a tény, hogy az Alkotmánybíróság alacsonyabb mércéje miatt valamely jogszabályi rendelkezést, jogi-szervezeti megoldást az egészséghez való jog érvényesülése szempontjából – a fenti gyakorlat alapján – nem minősít alkotmányellenesnek, még egyáltalán nem zárja ki azt a lehetőséget, hogy e norma gyakorlati alkalmazásával, hatásával és következményeivel kapcsolatban az egészséghez való joggal, vagy ennek alanyi jellegű részjogosítványával, az egészségügyi ellátáshoz való joggal összefüggő visszásság megállapítására kerüljön sor.”
A fentieket továbbgondolva meglátásom szerint egyrészt igazolható, hogy az eltérő funkció és vizsgálati irány okán különbség áll fenn az „alaptörvény-ellenes jogszabály”, illetve „a szabályozásra visszavezethető, alapvető joggal összefüggő visszásság” kategóriája között. Az absztrakt normakontroll keretében alkotmányosnak talált jogszabály egyedi esetben visszás helyzetet eredményezhet. Nem kizárt az a helyzet, hogy a vizsgált jogszabályi rendelkezést az Alkotmánybíróság – a hozzá benyújtott indítványban szereplő szempontok szerint, kötve a kérelemhez – nem találja alaptörvénysértőnek, ugyanakkor az alapvető jogok biztosa az „élő jog”, vagyis a gyakorlati alkalmazás szempontjai, valamint a szélesebben vett szabályozási kontextus, összefüggésrendszer nyomán azonban visszásnak találja. Az ombudsman álláspontom szerint mindaddig nem sérti, nem is sértheti az Alkotmánybíróság alaptörvény-értelmezési monopóliumát, amíg a fenti sajátosságokra figyelemmel – az elvi megállapításokat tiszteletben tartva – az eltérő szempontok okán eltérő jogi álláspontra jut.
Jelen esetben az Alkotmánybíróság a foglalkozás szabad megválasztásához való jog, illetve az egyenlő bánásmód követelménye szempontjából nem találta alaptörvény-ellenesség az Ütv. az indítványozó által is kifogásolt szabályát, az ügyvédi kamarai felvételhez megkövetelt egyéves ügyvédi, illetve ügyvédjelölti gyakorlatot. A szabályozásnak az AB szerint megvan ugyanis a legitim célja: az ügyvédi hivatás magas szintű szakmai kvalitásainak fenntartása, illetve közvetetten az ügyfelek védelmének érdeke, a korlátozás pedig az elvégzett teszt alapján szükséges és arányos. A diszkrimináció tilalma kapcsán pedig az Alkotmánybíróság fenntartotta azt az álláspontját, hogy az ügyvédek és más jogi hivatást végzők nem képeznek olyan homogén csoportot, amelyen belül megállapítható a megkülönböztetés, vagyis az összehasonlíthatósági próbánál már megállt a testület.
Nem kétséges, hogy az ügyvédek esetében a megfelelő tapasztalat, felkészültség az ügyfelek szempontjából alapvető elvárás, hiszen a jogi képviseleten jogérvényesítésük, sőt akár vagyonuk, egzisztenciájuk vagy éppen szabadságuk múlhat. A kérdés így értelemszerűen nem az, hogy az államnak vannak-e az általános minőségbiztosításon túlmutató szabályozási feladatai ezen a területen (vannak), hanem hogy mindez a cél milyen eszközökkel érhető el a legkisebb jogsérelem árán. Annak a megválaszolásához azonban, hogy alkotmányos jogokkal, követelményekkel összefüggő visszás helyzet fennáll-e a kamarai felvétel vizsgált feltételével kapcsolatban, szükséges szélesebb jogi perspektívából áttekinteni a helyzetet.
Ahogyan arra – a hozzám forduló egyes panaszosok mellett – többek közt Bragyova András alkotmánybíró különvéleményében felhívja a figyelmet, jelen pillanatban az ügyvédi foglalkozás önálló űzésére a valamennyi jogi foglalkozásra egységes jogi szakvizsga képesít, vagyis az ügyvédi képesítést alapvetően a szakvizsga adja. A különvéleményben is hivatkozott jogi szakvizsgáról szóló 5/1991. (IV. 4.) IM rendelet 1. § (3) bekezdése szerint a jogi szakvizsga egységes, bármely jogterületen és jogi munkakörben önálló jogi munka végzésére jogosít. Egyetértve a többségi határozathoz képest szélesebb körű megközelítést alkalmazó különvéleményben szereplő felvetéssel, a jelenlegi szabályozási rendszerben a jogi szaktudást és a gyakorlati ismereteket a szakvizsga letételének kellene igazolnia. Példaként hozható fel, hogy a jogi szakvizsga egységessége mellett a jogi munkaterületek még az ügyvédi foglalkozáson belül is igen változatosak lehetnek, az irodák specializációja okán lehetséges például, hogy valaki ügyvédjelöltként kizárólag polgári jogi vagy gazdasági ügyekkel foglalkozik. A jelenlegi rendszerben az egységes szakvizsgának elegendőnek kellene lennie, amellett, hogy a folyamatos önképzés, szervezett továbbképzés szerepe is jelentős a folytonosan változó jogi szabályozási környezetre figyelemmel.
Megjegyezni kívánom ezzel összefüggésben, hogy az ügyvédjelöltek képzésével foglalkozó AJB-3203/2012. számú jelentésemben szerepel, hogy „az ügyvédjelöltek képzése a törvény alapján az önigazgatási joggal felruházott kamarák kötelezettsége. Az, hogy az egyes kamarák az ügyvédjelöltek képzését milyen formában, feltételekkel oldják meg, a jogszabályok erre vonatkozó rendelkezése hiányában, továbbá az önkormányzatiság elvéből, illetve a területi kamarák működési önállóságából eredően valamennyi kamara saját döntésének függvénye. A kamarai honlapokon található képzési információk áttekintése során megállapítható, hogy a tematika kamaránként teljesen eltérő, nem egységes. 
Létezik olyan jelöltképzés, amely kifejezetten az ügyvédi tevékenység szűkebb értelemben vett szakmai témaköreire koncentrál (ügyvédi iroda, ügyvédi letét, az ügyvéd polgári és büntetőjogi felelőssége, biztosítás, etika, fegyelmi eljárás), és olyan megoldások is tapasztalhatóak, amelyek nem specializálódnak egyáltalán, inkább egy kibővített záróvizsgához hasonlíthatók, illetőleg a szakvizsgára való felkészítésnek tekinthetőek.” Mindebből az is kitűnik, hogy önmagában az egyéves ügyvédjelölti gyakorlati idő és az ahhoz kapcsolódó rövidített képzés nem vagy nem feltétlenül alkalmas arra, hogy a megkívánt gyakorlati ismereteket elsajátítsák.
Miközben érthető és akceptálható tehát az a jogalkotói cél, hogy az ügyvédi hivatás felelős gyakorlására, az ügyvédi kamarai tagságra csak megfelelő szakmai felkészültség és tapasztalat mellett kerülhessen sor, alapvető ellentmondás és rendszerszintű feszültség érzékelhető az egységes jogi szakvizsga jelenlegi rendszere (amihez eleve megkövetelt a hároméves jogi gyakorlat), illetve az egyéves külön ügyvédi gyakorlat feltételének előírása között. E problémára álláspontom szerint leegyszerűsítő és téves pusztán azt a válasz adni, hogy egyébként a feltétel maga – az Alkotmánybíróság álláspontja szerint – alkotmányos. 
Lényeges felhívni a figyelmet az egyéni jogi aspektusokra is: nehéz helyzetben voltak és vannak azok, akik rendelkeznek jogi szakvizsgával és akár három évnél lényegesen hosszabb gyakorlattal, mégsem válhattak a többi törvényi feltétel teljesítése esetén sem ügyvéddé. Ezen gyakorló, szakvizsgázott jogászok 2010 előtt alappal bízhattak abban, hogy az egységes jogi szakvizsga alapvetően elegendő ahhoz, hogy az ügyvédi pályára léphessenek a későbbiekben. A jelenlegi helyzetben ugyanis – osztva a panaszokban szereplő felvetéseket – a szabályozás valóban alkalmas lehet arra, hogy indirekt módon „kínálati piaci” korlátozást valósítson meg, relatíve hosszabb időre elzárja az érintett, 2010 előtt szakvizsgázott jogászokat az ügyvédi hivatás gyakorlásától, az ügyvédi kamarai tagság megszerzésének lehetőségétől.
Nem kívánom kétségbe vonni az Alkotmánybíróság azon elvi megállapítását, amely szerint az összehasonlítható helyzet hiánya kizárja, hogy az ügyvéddé válás feltételrendszere alkotmányjogi szempontból más jogászi hivatások gyakorlásának feltételeivel összevethető legyen, de a jelenlegi egységes jogi szakvizsga rendszere itt is feszültségeket generál.
Mindezek alapján összességében megállapítom, hogy kialakult jogi helyzet a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság és bizalomvédelem követelménye szempontjából visszás, a hosszú évtizedek óta működő egységes jogi szakvizsga-rendszer, illetve az Ütv. a kamarai tagsághoz 2010-től – nem fokozatosan bevezetett – feltételként megkövetelt egyéves ügyvédi, ügyvédjelölti gyakorlat előírása között fennálló súlyos, elvi ellentmondás áll fenn.
Az összhang megteremtése, a minden érintett szempontjából megnyugtató, a jogállamiság és jogbiztonság szempontjából megfelelő megoldás kidolgozása – tekintettel arra, hogy a biztos nem résztvevője a jogalkotási folyamatnak – nem az ombudsman feladata. 
Megjegyzem, hogy a szaktárca felé több alkalommal is jeleztem már a jogi szakvizsgával összefüggő szabályozás véleményezésekor, hogy a több mint két évtizede elfogadott jogi szakvizsgáról szóló 5/1991. (IV. 4.) IM rendelet további, visszatérő módosítása helyett – az azóta eltelt időszak tapasztalataiból kiindulva, széleskörű szakmai egyeztetést követően – indokolt lenne mielőbb egységes jogszabályt alkotni. Ennek keretében pedig biztosítani azt, hogy az egységes jogi szakvizsga világos sztenderdek, paraméterek alapján valóban az elméleti tudás gyakorlatban való alkalmazását (így különösen jogesetmegoldás vagy problémamegoldás) keretében, az adott jogi terület rendszerének, működésének ismeretét kérje számon a jelölttől. 
A most vizsgált probléma megerősített abban a véleményben, hogy a teljes rendszer átgondolása, reformja – beleértve a vizsgált ügyvédjelölti képzést – nem tűr további halasztást.
Elfogadható, indokolt, messzemenően alkotmányos megoldás volna álláspontom szerint az, ha az átfogó, az ügyvédek esetében az ügyfelek jogainak védelmét is biztosító, a szakvizsgára és a gyakorlati időre vonatkozó reformot követően felmenő rendszerben történne meg az új feltételek hatályba léptetése. A rendszerszintű ellentmondások feloldása keretében – bár az Alkotmánybíróság szerint nem állapítható meg az alaptörvény-ellenesség – megfontolás tárgyává tehető a kamarai tagság feltételeinek ismételt átgondolása is, van-e olyan eszköz, amely révén kisebb korlátozás mellett, a nem kívánt piackorlátozó hatás kiszűrésével az ügyvédi hivatás magas szintű szakmai kvalitásainak fenntartása, illetve közvetetten az ügyfelek védelmének érdeke megvalósítható lehet.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 37. §-a alapján felkérem a közigazgatási és igazságügyi minisztert hogy – az érintett szakmai kamarákkal, szervezetekkel együttműködésben – tekintse át a hatályos szabályozás rendszerét és a vonatkozó jogszabályok (az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény és a jogi szakvizsgáról szóló 5/1991. (IV. 4.) IM rendelet) felülvizsgálatával, módosításának kezdeményezésével, illetve más szükséges intézkedések megtételével biztosítsa az egységes jogi szakvizsga rendszere, valamint az ügyvédi kamarai tagság feltételrendszere között meglévő rendszerszintű ellentmondások mielőbbi feloldását.

Budapest, 2013. március
Prof. Dr. Szabó Máté sk.