Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-8592/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos 17 éves lánya ügyében kérte a segítségemet. Kifogásolta, hogy a somoskőújfalui jegyzői gyámhatóság (a továbbiakban: jegyző) 2012 októberében ideiglenes hatállyal kiemelte a családból a gyermekét, és a faluban élő nagyszülőnél helyezte el. A beadvány szerint a panaszosnak az elhelyezésről szóló határozatot nem küldték meg és az elhelyezés indokáról– kérése ellenére – sem kapott megfelelő információt.
A beadvány alapján felmerült a Magyarország Alaptörvényében nevesített jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, a tisztességes hatósági eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való jog sérelmének gyanúja, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. A Nógrád Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatalától (továbbiakban: szociális és gyámhivatal), valamint Somoskőújfalu helyettes jegyzőjétől tájékoztatást és az ügyben keletkezett dokumentumok rendelkezésemre bocsátását kértem.

Az érintett alapvető jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „Magyarország független, demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés) 
– A tisztességes eljáráshoz való jog: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.” (Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés)
– A jogorvoslathoz való jog: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” (Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdés)

Az alkalmazott jogszabályok
1997. évi XXXI. törvény, a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
2004. évi XXIX. törvény, az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról
2004. évi CXL. törvény, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet, a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről (Gyszr.)
(Az alkalmazott jogszabályi rendelkezéseket a jelentés melléklete tartalmazza.)

A megállapított tényállás
A rendelkezésemre álló dokumentumok szerint a nagyszülő 2012. október 15-én idézés nélkül megjelent a jegyzői gyámhatóságon. Elmondta, hogy lánya és annak élettársa 2012 júliusában elköltöztek tőle, de a 17 éves unokáját nála hagyták. A gyermek után járó családi pótlékot és árvaellátást az anya felveszi, de a gyermek tartásához nem járul hozzá, arról a nagyszülő gondoskodik. A nagyszülő kérte a gyermek ideiglenes hatályú hozzá helyezését. 
Annak, hogy az ügyben az ügyintéző a nagyszülőn kívül mást is meghallgatott volna, nincs nyoma. A jegyző a 2406-1/2012. számú, 2012. október 29-én kelt határozatával a gyermeket ideiglenes hatállyal a nagyszülőhöz helyezte. A határozatról az anyát nem értesítette. A panaszos – a jegyző eljárását sérelmezve – 2012. november 23-án panaszbeadvánnyal fordult a szociális és gyámhivatalhoz. 
A szociális és gyámhivatal megkereste a jegyzőt, aki az iratok megküldésével egyidejűleg arról is tájékoztatatta, hogy a panaszos az ügyben – még a határozat meghozatala előtt – személyesen érdeklődött az önkormányzatnál. A panaszost a folyamatban lévő eljárásról, annak következményeiről szóban tájékoztatták, a nagyszülővel felvett jegyzőkönyv tartalmát ismertették vele, melyet tudomásul vett. A panaszos ezen állítást cáfolta.
A szociális és gyámhivatal a panaszt kivizsgálta és megállapította, hogy a jegyző a panaszos gyermekének ideiglenes elhelyezéséről döntő 2406-1/2012. számú, 2012. október 29-én kelt határozatot a panaszosnak nem küldte meg. A hatóság 2012. december 15-én kelt XIII-C-10/1364/2012. számú levelében a jegyzőt felszólította a döntés panaszossal való haladéktalan közlésére. Intézkedéséről ugyanezen a napon tájékoztatta a panaszost. A panaszos határozat elleni fellebbezését – tévesen – a szociális és gyámhivatalhoz nyújtotta be. 
Tekintettel arra, hogy 2013. január 1-jétől a gyermek ideiglenes hatályú elhelyezése a járási gyámhivatalok hatáskörébe tartozik, a fellebbezést a szociális és gyámhivatal a Kunszentmiklósi Járási Gyámhivatalnak küldte meg.
A járási gyámhivatal a fellebbezést és az ügyben keletkezett iratokat, az NO-05C/01/226-2/2013. számú, 2013. január 18-án kelt végzésével felterjesztette a szociális és gyámhivatalhoz. A másodfokon eljáró hatóság, az NO-C/01/24-7/2013. számú, 2013. február 5-én kelt határozatával az első fokú döntést helyben hagyta. 
Somoskőújfalu helyettes jegyzője – rövid úton, telefonon – megerősítette, hogy a panaszos gyermekét a nagyszülőnél helyezték el, és a határozatot valóban nem küldték meg az édesanyának. Tájékoztatott arról is, hogy a panaszos és a nagyszülő között nagyon megromlott a viszony, a 17 éves lány már az ideiglenes elhelyezés előtt is a nagymamánál tartózkodott. Ezen kívül a panaszos az ügyben – nem a rendes jogorvoslat keretében – már a szociális és gyámhivatalhoz is fordult.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatásköröm tekintetében
A feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint közigazgatási szerv, helyi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat, kötelező tagság alapján működő köztestület, a Magyar Honvédség, rendvédelmi szerv, közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében, nyomozó hatóság vagy az ügyészség nyomozást végző szerve, közjegyző, törvényszéki végrehajtó, önálló bírósági végrehajtó vagy közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A jegyzői hatáskörben eljáró gyámhatóság, az első és másodfokú gyámhivatalok közigazgatási szervek, így eljárásuk vizsgálatára – a hivatkozott törvényi rendelkezés alapján – kiterjed a hatásköröm.

II. A vizsgált alapjogok tekintetében
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. [Vö. 56/1991. (XI. 8.) AB határozat.] Ugyancsak az Alkotmánybíróság szerint, a tisztességes eljárás olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. A tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. [Vö. 6/1998. (III. 11.) AB határozat és 14/2004. (V. 7.) AB határozat] Olyan jogalkalmazói eljárást foglal magában, amely – a materiális jogállam értékrendjének megfelelően – a demokratikus alkotmányfejlődés során kikristályosodott alapelvek és szabályok alapján zajlik.
Nem hagyható figyelmen kívül, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást. Az alapjogok valódi érvényesülését képes kiüresíteni, megbénítani (azaz komolyan befolyásolni) a szabályozás vagy a jogalkalmazás hibáiból, zavarából adódó kiszámíthatatlanság, az eljárásra vonatkozó garanciális szabályok félre tétele, figyelmen kívül hagyása. Érdemes utalni ezzel kapcsolatosan arra az alkotmánybírósági tézisre, amely szerint közvetlen alkotmányi garanciák gazdaságossági és célszerűségi okokból, az eljárás egyszerűsítése vagy az időszerűség követelményének érvényesülése címén sem mellőzhetők. [Vö. 11/1992. (III. 5.) AB határozat, 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, 5/1999. (III. 31.) AB határozat.]
Előzőekből következik, hogy jogállamot csak jogállami eszközökkel lehet szolgálni, az egyes jogsértésekre csak jogállami módon, a jogszabályi rendelkezések, az eljárási garanciák maradéktalan betartása mellett, az arra feljogosított szerveknek kell választ adnia.

III. Az ügy érdemében
A Gyvt. 2012. december 31-ig hatályos rendelkezése szerint a gyermek ideiglenes hatályú elhelyezésére a települési önkormányzat jegyzője is jogosult volt. A Gyvt. szerint az ideiglenes hatályú elhelyezést megalapozza, ha a gyermek felügyelet nélkül maradt vagy testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését családi környezete vagy önmaga súlyosan veszélyezteti és emiatt azonnali elhelyezése válik szükségessé.
A törvény értelmében az ideiglenes hatályú elhelyezést megalapozó súlyos veszélyeztetettségnek minősül a gyermek olyan bántalmazása, elhanyagolása, amely életét közvetlen veszélynek teszi ki, vagy testi, értelmi, érzelmi vagy erkölcsi fejlődésében jelentős és helyrehozhatatlan károsodást okozhat.
A Gyer. 96. § (1) bekezdése alapján a beutaló szervnek az ideiglenes hatályú elhelyezésről való döntése előtt meg kell hallgatnia a szülőt és más törvényes képviselőt, a gondozót, a korlátozottan cselekvőképes személyt és az ítélőképessége birtokában levő cselekvőképtelen gyermeket, továbbá minden esetben azt, akivel szemben kötelezettséget kívánnak megállapítani, valamint – szükség szerint – a gyermek más közeli hozzátartozóit. A meghallgatást akkor lehet mellőzni, ha a meghallgatás miatti késedelem elháríthatatlan kárral vagy veszéllyel járna. [Lásd a Gyvt. 128. § (1) bekezdés]
A rendelkezésemre álló információk alapján a 17 éves lány nem volt olyan súlyos veszélyhelyzetben, ami indokolta volna az ő, illetve törvényes képviseleti joggal rendelkező édesanyja meghallgatásának mellőzését. A Gyvt. hivatkozott, valamint a Ket. 46. § (1) bekezdése alapján a panaszost a jegyzőnek idéznie kellett volna. 
A panaszos a jegyzői gyámhatóságon idézés nélkül jelent meg, a gyermeke ideiglenes elhelyezésének indokairól – a hatóság állítása szerint – szóbeli tájékoztatást kapott, meghallgatásáról jegyzőkönyv nem készült. A Ket. 39. § (2) bekezdése szerint, a hatóság az ügyfél meghallgatásáról akkor készít jegyzőkönyvet, ha azt az ügyfél kéri vagy a hatóság az eljárás érdekében egyébként azt szükségesnek tartja. Tekintettel arra, hogy az eljárásban az anyát meg kellett volna hallgatni, az idézés nélküli megjelenésén elhangzottakat jegyzőkönyvben kellett volna rögzíteni.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a jegyzői gyámhatóság eljárási hibái (a korlátozottan cselekvőképes gyermek és törvényes képviselője meghallgatásának mellőzése, a határozat panaszossal való késedelmes közlése) visszásságot okozott a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz fűződő alapjoggal összefüggésben.
Figyelemmel arra, hogy a szóban elhangzottakról az ügyintéző jegyzőkönyvet nem vett fel a hatóság és a panaszos állítása közötti ellentmondás tisztázására nincs lehetőségem. 
Megállapítom, hogy a szociális és gyámhivatal – a 2004. évi XXIX. törvény 142. § (1) és (4) bekezdéseiben foglaltaknak megfelelően – az anya panaszát elbírálta, arról a panaszost írásban értesítette, az intézkedést követően a panaszos a jogorvoslati jogával élhetett, így ehhez való joga nem sérült. Összességében a jogerős döntéssel összefüggésben alapvető joggal összefüggő visszásságot nem tártam fel.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt, alapvető jogokkal összefüggő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében – az Ajbt. 31. § (1) bekezdése alapján – felkérem a Nógrád Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatalának vezetőjét, hogy az illetékessége alá tartozó járási gyámhivatalok figyelmét hívja fel arra, hogy a Gyer. 96. § (1) bekezdésben foglalt kötelezettségüknek – vagyis az érintettek jegyzőkönyvbe foglalt meghallgatásának – minden esetben tegyenek eleget.

Budapest, 2013. február
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
1997. évi XXXI. törvény, a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.) [Hatályos 2012. 12. 31-éig]
72. § (1) Ha a gyermek felügyelet nélkül marad vagy testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését családi környezete vagy önmaga súlyosan veszélyezteti, és emiatt azonnali elhelyezése szükséges, a települési önkormányzat jegyzője, a gyámhivatal valamint a rendőrség, az idegenrendészeti hatóság, a menekültügyi hatóság, az ügyészség, a bíróság a büntetés-végrehajtási intézet parancsnoksága (a továbbiakban: beutaló szerv) a gyermeket ideiglenesen a) a nevelésére alkalmas, azt vállaló különélő szülőnél, más hozzátartozónál, illetve személynél, vagy ha erre nincs lehetőség, b) a legközelebbi ideiglenes hatállyal elhelyezett gyermekek ellátását is biztosító nevelőszülőnél, vagy ha erre nincs lehetőség – az ideiglenes hatályú elhelyezés biztosítására is kijelölt – gyermekotthonban helyezi el, és erről haladéktalanul értesíti a gyámhivatalt, illetve külföldi állampolgárságú gyermek esetében – ide nem értve a 4. § (1) bekezdésének b) pontja szerinti személyt – a Kormány által kijelölt gyámhivatalt.
(2) Az ideiglenes hatályú elhelyezést megalapozó súlyos veszélyeztetettségnek minősül a gyermek olyan bántalmazása, elhanyagolása, amely életét közvetlen veszélynek teszi ki, vagy testi, értelmi, érzelmi vagy erkölcsi fejlődésében jelentős és helyrehozhatatlan károsodást okozhat.
73. § (1) A gyámhivatal – a (3) bekezdésben meghatározott kivétellel – az ideiglenes hatályú elhelyezést követően – függetlenül attól, hogy arra mely beutaló szerv intézkedése alapján kerül sor, és hogy a döntést megfellebbezték-e – annak elrendelésétől számított a) harminc napon belül megszünteti az ideiglenes hatályú elhelyezést, ha annak okai nem állnak fenn, vagy b) harmincöt napon belül elrendeli a gyermek átmeneti vagy tartós nevelésbe vételét, vagy c) két hónapon belül pert indít az ideiglenes hatályú elhelyezés fenntartása vagy megváltoztatása mellett a gyermekelhelyezés megváltoztatása, illetve a szülői felügyelet megszüntetése iránt.

2004. évi XXIX. törvény az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról
141. § (1) Az állami és helyi önkormányzati szervek a panaszokat és a közérdekű bejelentéseket e törvény szerint kötelesek elintézni.
142. § (1) A panaszt és a közérdekű bejelentést a beérkezéstől számított harminc napon belül kell elbírálni. (4) Az eljárásra jogosult szerv a vizsgálat befejezésekor a megtett intézkedésről vagy annak mellőzéséről – az indokok megjelölésével – köteles a panaszost, illetőleg bejelentőt írásban vagy elektronikus úton haladéktalanul értesíteni

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.) 
39. § (2) Ha az ügyfél vagy az eljárási cselekményben érintett személy kéri vagy a hatóság az eljárás érdekében egyébként szükségesnek tartja, a hatóság jegyzőkönyvet készít […] b) az ügyfél, a tanú, a szakértő meghallgatásáról,
46. § (1) Azt, akinek személyes meghallgatása az eljárás során szükséges, a hatóság határnap vagy határidő megjelölésével arra kötelezi, hogy előtte vagy a megjelölt helyen jelenjen meg.

149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet, a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.) [Hatályos 2012. 12. 31-éig]
95. § (1) Az ideiglenes hatályú elhelyezést megalapozza a) a gyermek súlyos veszélyeztetettsége, b) a gyermek által tanúsított olyan magatartás, amely életét közvetlen veszélynek tesz ki, vagy testi, szellemi, értelmi, érzelmi fejlődésében jelentős és helyrehozhatatlan károsodást okozhat […]
96. § (1) A beutaló szerv az ideiglenes hatályú elhelyezésről való döntése előtt meghallgatja a Gyvt. 128. §-ában meghatározott személyeket, kivéve, ha a súlyos veszélyeztetettség a gyermek életét közvetlen veszélynek teszi ki.

331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről (Gyszr.) [Hatályos 2012. 12. 31-ig]
3. § (1) A települési önkormányzat jegyzője…[…] f) a gyermeket azonnali intézkedést igénylő esetben a különélő másik szülőnél, más hozzátartozónál vagy más alkalmas személynél, illetve nevelőszülőnél, vagy – ha erre nincs mód – gyermekotthonban, fogyatékos személyek otthonában vagy pszichiátriai betegek otthonában helyezi el,
4. § A járási gyámhivatal a gyermekek védelme érdekében a) elhelyezi a gyermeket ideiglenes hatállyal a különélő másik szülőnél, más hozzátartozónál vagy más alkalmas személynél, illetve nevelőszülőnél, vagy – ha erre nincs mód – gyermekotthonban, fogyatékos személyek otthonában vagy pszichiátriai betegek otthonában, [Hatályos: 2013. 01. 01-től]