Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-8004/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Magicz András
Az eljárás megindítása
Babarc és Liptód községek önkormányzatainak körjegyzője panasszal fordult Hivatalomhoz, mert álláspontja szerint a közös önkormányzati hivatal létrehozását szabályozó törvényi rendelkezések nem egyértelműek. Annak értelmezéséhez kért segítséget, hogy a közös önkormányzati hivatal megalakításakor milyen módon vehető figyelembe a 20%-os nemzetiségi lakosságarány. A panaszban foglaltak felvetették az Alaptörvényben biztosított nemzetiségi jogok, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye sérelmének a gyanúját, ezért az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam a közös önkormányzati hivatal létrehozására vonatkozó szabályok áttekintésére.

A megállapított tényállás
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 2012. december 31-ig hatályos rendelkezései alapján az ezernél kevesebb lakosú, a megyén belül egymással határos községeknek az igazgatási feladataik ellátására körjegyzőséget kellett alakítaniuk és fenntartaniuk. E kistelepülések képviselő-testülete is létrehozhatott azonban önálló hivatalt, ha a képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt nevezett ki. Az ezernél több, de kétezernél kevesebb lakosú községek is részt vehettek körjegyzőségben, és a körjegyzőség székhelye kétezer főnél népesebb település is lehetett. A körjegyzőséghez tartozó községeket – ha az érdekeltek nem tudnak megállapodni – a közigazgatási hivatal jelölte ki. A lakosság érdekeit sértő kijelölés ellen a képviselő-testület a helyi önkormányzatokért felelős miniszterhez fordulhatott.
Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 156. § (2) bekezdés a) pontja 2013. január 1-jével hatályon kívül helyezte az Ötv. körjegyzőségekre vonatkozó rendelkezéseit. Az Mötv. előírásai szerint a helyi önkormányzatok hivatali feladataikat önálló polgármesteri hivatal működtetésével vagy több önkormányzat által létrehozott közös önkormányzati hivatal útján látják el. 
Az Mötv. 85. § (1) bekezdése alapján azon községek, melyek lakosságszáma nem éri el a kétezer főt, nem tarthatnak fenn önálló polgármesteri hivatalt. Közös önkormányzati hivatalt azok az egy járáson belüli községi önkormányzatok hozhatnak létre, amelyek közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatási területe választja el egymástól, amennyiben együttes összlakosságszámuk eléri legalább a kétezer főt, vagy a közös hivatalhoz tartozó települések száma legalább hét. 
A kétezer fő lakosságszám feletti települések önkéntes alapon részt vehetnek a közös hivatal megalakításában. A közös önkormányzati hivatal létrehozásáról az érintett települési önkormányzatok képviselő-testületeinek kell megállapodniuk. Az Mötv. 146. § (2) bekezdése alapján ennek határideje a vonatkozó rendelkezés 2013. január 1-jei hatályba lépésétől számított hatvan nap, vagyis a közös önkormányzati hivataloknak 2013. március 2-ig kell megalakulniuk. 
Abban az esetben, ha a törvényi határidőn belül nem kerül sor a közös önkormányzati hivatal létrehozására, vagy ahhoz valamely település nem tud csatlakozni, a kormányhivatal vezetője a határidő lejártát követő hónap első napjával kijelöli a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó településeket. A kijelölésről szóló döntés ellen az érintett önkormányzat képviselő-testülete – jogszabálysértésre hivatkozással – az Mötv. 85. § (3) bekezdése alapján a közigazgatási és munkaügyi bírósághoz fordulhat.
A Belügyminisztérium az Önkormányzati Hírlevél 2012. évi 2. és 3. számaiban módszertani útmutatót jelentetett meg a közös önkormányzati hivatalok létrehozásához. Ez a kötelező erővel nem bíró segédlet a vonatkozó törvényi rendelkezések egységes és a jogalkotó szándékának megfelelő értelmezését kívánta elősegíteni. 
A módszertani útmutató ismerteti, hogy a közös önkormányzati hivatal 2013. évi létrehozása során a legutóbbi általános önkormányzati választás évének lakosságszámát kell figyelembe venni a 2010. január 1-jei állapot szerint. 
Az Mötv. 85. § (2) bekezdése alapján a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó települések összlakosságszámának el kell érnie a legalább kétezer főt, vagy a közös hivatalhoz tartozó települések számának legalább hétnek kell lennie. A módszertani útmutató felhívja a figyelmet arra, hogy e két feltétel vagylagos. Ennek megfelelően, ha a megállapodó települések létszáma legalább hét, úgy kétezer fő lakosságszám alatt is alakítható közös önkormányzati hivatal.
A közös önkormányzati hivataloknak földrajzilag „láncszerűen”kell egymáshoz fűződnie, oly módon, hogy (ismétlődően) két település közé legfeljebb egy olyan település közigazgatási területe eshet, amely nem tartozik a közös hivatalhoz. 
A jogalkotó a népszámlálás nemzetiségi adatait alapul véve lehetőséget adott a közös önkormányzati hivatal könnyített feltételekkel való létrehozására. 
Az Mötv. 85. § (10) bekezdése szerint, ha: „a közös önkormányzati hivatalt létrehozni kívánó településeken élő nemzetiségeknek a népszámlálás során regisztrált aránya településenként és nemzetiségenként eléri a húsz százalékot, valamint a települések összlakosságszáma meghaladja az 1500 főt, vagy a közös hivatalhoz tartozni kívánó önkormányzatok száma legalább öt, akkor ezen települési önkormányzatok képviselő-testületei mindegyikének azonos tartalmú és minősített többséggel elfogadott döntésével, – amennyiben az érintett települések történelmi, gazdasági, kulturális hagyományai azt indokolttá teszik – a helyi önkormányzatokért felelős miniszter jóváhagyása alapján, az általa meghatározottak szerint a közös önkormányzati hivatal létrehozása során eltérhetnek a (2) bekezdésben foglalt előírásoktól.”
A hivatkozott törvényi rendelkezés értelmében a 20 %-os nemzetiségi lakosságaránnyal rendelkező települések képviselő-testületei miniszteri jóváhagyás mellett könnyített feltételekkel alakíthatnak közös önkormányzati hivatalt. Ez a kedvezmény arra terjed ki, hogy az összlakosságszámnak kétezer fő helyett elegendő az ezerötszáz főt elérnie, illetve hét helyett öt települési önkormányzat is megalakíthatja a közös hivatalt. Minden további feltételnek – így az egy járáson belüliségnek, illetve annak, hogy legfeljebb egy „közbeékelődő” település szakíthatja meg az egymással való határosságot – a nemzetiségi településeknek is meg kell felelniük. 
A módszertani útmutató segíti ugyan a jogalkalmazást, azonban nem ad választ a vonatkozó törvényi szabályozás értelmezése kapcsán felmerülő valamennyi kérdésre. 
Egyrészt a közös önkormányzati hivatalok 2013. évi létrehozásakor még nem ismertek a 2011. évi népszámlálás nemzetiségi adatai. Jelen helyzetben így a 2001. évi népszámlálás adatait lehet figyelembe venni a nemzetiségi lakosság számarányának meghatározásához, erről azonban a módszertani útmutató nem szól. 
Másrészt az is kérdéses, hogy milyen módon kell számításba venni a településenkénti 20%-os nemzetiségi arányt. Az egyik lehetséges értelmezés szerint csak azonos nemzetiséghez tartozó települések önkormányzatai hozhatnak létre a könnyített törvényi feltételekkel közös önkormányzati hivatalt. 
Ezt az indokolhatja, hogy azonos nemzetiségek esetében nyilvánvalóan sokkal inkább fennállhatnak olyan történelmi, gazdasági, kulturális hagyományok, amelyek alátámasztják a miniszteri jóváhagyás megadását. A másik értelmezés szerint a 20%-os lakosságarányt akkor is figyelembe lehet venni, ha az egyes településeken különböző nemzetiségi közösségek tagjai élnek. Ebben az esetben is jelentkeznek ugyanis olyan feladatok – például a nemzetiségi önkormányzatok működési feltételeinek biztosítása – amelyek indokolttá tehetik a közös önkormányzati hivatal létrehozását.
A jogértelmezési probléma tisztázása érdekében a belügyminisztert és az emberi erőforrások miniszterét álláspontjuk kifejtésére kértem fel. 
A helyi önkormányzatokat érintő jogalkotásért felelős belügyminiszter minden kérdésemre kiterjedő részletes választ küldött. Az Emberi Erőforrások Minisztériuma egyházi, nemzetiségi és civil társadalmi kapcsolatokért felelős államtitkára a tárcák közötti egyeztetést követően a belügyminiszter jogértelmezésével azonos tartalmú álláspontot alakított ki, ezért azt külön nem ismertetem.
A belügyminiszter tájékoztatása szerint a törvényhozó a nemzetiségi lakossággal is rendelkező településeken – a helyi és a nemzetiségi közügyek intézésének részbeni hasonlóságára is tekintettel – részben enyhíteni kívánt a közös önkormányzati hivatal létrehozásának feltételein. Ezt azonban nem alanyi jogosultságként biztosította, hanem a pozitív diszkrimináció lehetőségét teremtette meg miniszteri jóváhagyás mellett. 
Kérdésemre válaszolva kifejtette, hogy a nemzetiségek a népszámlálás során regisztrált arányának településenként, és nem a települések összlakosságát tekintve kell elérnie a 20 %-ot. A törvényi szabályozásból nem következik, hogy a közös hivatalt létrehozni kívánó települések mindegyikén azonos nemzetiségnek kellene ezt az arányt elérnie. 
A belügyminiszter megkeresésemre arról is tájékoztatott, hogy a Mötv. nem határozza meg az eljárási rendet, így a kérelem elbírálásának határidejét sem rögzíti. Figyelemmel azonban arra, hogy a közös önkormányzati hivatalokat 2013. március 2-ig kell létrehozni, így e határidőn belül adható meg a miniszteri jóváhagyás. A belügyminiszter arról biztosított, hogy ha a képviselő-testületek időben benyújtották a kérelmüket, és az alkalmas az elbírálásra, úgy az elvárható legrövidebb időn belül meghozza döntését. Megjegyezte azt is, hogy az érintett települések már 2012. évben benyújthatták a kérelmüket, de annak elbírálására csak az Mötv. vonatkozó rendelkezése hatálybalépését, 2013. január 1-jét követően kerülhet sor. 
A belügyminiszter szerint célszerű, hogy az érintett önkormányzatok mellékeljék a nemzetiségek számarányára vonatkozó – a Központi Statisztikai Hivataltól beszerzett – hiteles adatokat, valamint kérelmükben részletesen bemutassák településeik történelmi, gazdasági, kulturális hagyományait és kapcsolatrendszerét, mivel ezeket a tényezőket kell figyelembe venni a jóváhagyás megadásához. A miniszter azonban csak kérheti, de nem kötelezheti az önkormányzatokat, hogy – ha az eredetileg nem csatolták – ezekkel a dokumentumokkal kiegészítsék a kérelmüket. A belügyminiszter válaszlevelében arról is tájékoztatott, hogy a jóváhagyás megadásáról vagy annak megtagadásáról szóló döntésével szemben nincs helye jogorvoslatnak.

Érintett alapvető jogok és elvek
–	A nemzetiségek a magyar politikai közösségen belüli, állami védelmet és támogatást élvező kulturális és politikai közösségek. „A velünk élő nemzetiségek a magyar politikai közösség részei és államalkotó tényezők. Vállaljuk, hogy […] a magyarországi nemzetiségek nyelvét és kultúráját […] ápoljuk és megóvjuk.” [Alaptörvény, Nemzeti hitvallás, 7-8. mondat] A Magyarországon élő nemzetiségek államalkotó tényezők. [Alaptörvény, XXIX. cikk (1) bekezdés első mondat]
–	Nemzetiségi önkormányzatok létrehozásának joga.  „A Magyarországon élő nemzetiségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre.” [Alaptörvény, XXIX. cikk (2) bekezdés harmadik mondat]
–	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye. „Magyarország független, demokratikus jogállam.” [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés]
–	A tisztességes eljáráshoz való jog „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.” [Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés]
–	A jogorvoslathoz való jog „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” [Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdés]

Alkalmazott jogszabályok
–	helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.)
–	Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.)
–	a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (Njt.) 
–	a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)

A vizsgálat megállapításai
A hatáskör tekintetében
A feladat- és hatáskörömet, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdés a) pontja szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 1. § (2) bekezdése értelmében a minisztériumok központi államigazgatási szervnek minősülnek, és így közigazgatási szervként vizsgálati jogkörömbe tartoznak.

Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alaptörvényben kapott mandátumának. 
Álláspontom szerint az ombudsman akkor jár el helyesen, ha következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint az egyes alapjogi tesztekre. Magyarország Alaptörvénye és az Ajbt. hatályba lépésével követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontot nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. A nemzetiségek alapvető jogait az Alaptörvény XXIX. cikke határozta meg. Az Alaptörvény rendelkezése szerint a Magyarországon élő nemzetiségek államalkotó tényezők. A nemzetiségek kiemelt jelentőségű alapjoga, hogy helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre. 
Az Alkotmánybíróság a 12/2004. (IV. 7.) AB határozatában hangsúlyozta: „Az állam kötelessége az alapvető jogok „tiszteletben tartására és védelmére” a szubjektív alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. Ennek érdekében a jogalkotó köteles olyan szabályozást alkotni, amely a lehető legnagyobb mértékben biztosítja az alapjogok érvényesülését.”
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. [9/1992. (I. 30.) AB határozat] Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos követelményéből erednek, de szoros kapcsolatban állnak a jogegyenlőséggel, törvény előtti egyenlőséggel is. A megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság az, ami sérelmet szenved. [75/1995. (XI. 21.) AB határozat] A jogbiztonság követelménye szempontjából alapvető jelentősége van az eljárásjogi garanciáknak, mert csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. [9/1992. (I. 30.) AB határozat.] Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket. [56/1991. (XI.8.) AB határozat]
Az Alaptörvény hatályba lépése előtt az Alkotmánybíróság a jogállamiság elvéből és a foglalt független és pártatlan bírósághoz való jogból vezette le a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogot. Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A tisztességes eljáráshoz való jog az alkotmánybírósági gyakorlatban a független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a jogállam fogalmából eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. [315/E/2003. AB határozat] A tisztességes eljárás olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. [6/1998. (III.11.) AB határozat,14/2004. (V.7.) AB határozat] Az Alkotmánybíróság leszögezte azt is, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog, mert már maga is mérlegelés eredménye. [14/2004. (V. 7.) AB határozat]
A jogállamiságnak és tisztességes eljárás követelményének nem csak a szabályozási szinten, hanem a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell. A közvetlen alkotmányi garanciák gazdaságossági és célszerűségi okokból, az eljárás egyszerűsítése vagy az időszerűség követelményének érvényesülése címén sem mellőzhetők. [11/1992. (III. 5.) AB határozat, 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, 5/1999. (III. 31.) AB határozat] 
A jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog – a közhatalmi tevékenység korlátaiként – önálló alkotmányjogi normaként érvényesülnek: gátját képezik a garanciális szabályok szándékolt félretételének, félreértelmezésének, a kiszámíthatatlanság okozta jogsérelmek bekövetkezésének. Sokrétű követelmény-rendszert foglalnak magukban, amelynek kereteit és alapjait – elsődlegesen a jogalkotásra vonatkozó követelményként – a már idézett alkotmánybírósági esetjog alakította ki, de amelyet – a jogalkalmazás ellenőrzése során – a bírósági és az ombudsmani gyakorlat tölt ki további tartalommal, fejleszt tovább. 
A jogorvoslathoz való joggal összefüggésben hangsúlyozni kívánom, hogy az olyan, az Alaptörvény szövegéből egyértelműen levezethető alapjog, amelynek gyakorlása feltételhez kötött és ezek együttes fennállása esetén mindenkit megillet. A jog immanens tartalma az érdemi bírósági, közigazgatási vagy más hatósági döntések tekintetében a másik szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége [5/1992. (I. 30.) AB].
A jogorvoslathoz való jog törvényben meghatározottak szerint gyakorolható, ezért az egyes eljárásokban eltérő szabályozás lehetséges. Az érintettnek tehát minden olyan esetben, amikor azt az adott jogszabály lehetővé teszi, meg kell adni a lehetőséget arra, hogy az általa sérelmezett döntés ellen jogorvoslattal éljen. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesüléséhez a „jogorvoslás” lehetősége is szükséges, vagyis az, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát. [49/1998. (XI. 27.) AB határozat]

Az ügy érdeme tekintetében
1. Az Mötv. 13. §-a a helyi közügyek, illetve a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatként határozza meg a nemzetiségi ügyeket. E feladatok közé tartozik, hogy a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény 80. §-a alapján a helyi önkormányzat biztosítja a helyi nemzetiségi önkormányzat részére – annak székhelyén – az önkormányzati működés személyi és tárgyi feltételeit, továbbá gondoskodik a működéssel kapcsolatos végrehajtási feladatok ellátásáról. 
A 2014. évi általános önkormányzati választást követően azokon a településeken, ahol valamely nemzetiség a népszámlálás során regisztrált aránya eléri a húsz százalékot, az érintett települési nemzetiségi önkormányzat kérésére: 
– a képviselő-testület köteles jegyzőkönyveit és határozatait a magyar mellett az adott nemzetiség nyelvén is vezetni, szövegezni;
– a helyi köztisztviselői és közalkalmazotti, valamint közjegyzői és bírósági végrehajtói állások betöltése során – az általános szakmai követelmények megtartása mellett – biztosítani kell az adott nemzetiség anyanyelvét is ismerő személy alkalmazását.
A húsz százalékos nemzetiségi lakossággal rendelkező kistelepülés kötelezően ellátandó nemzetiségi feladatai indokolttá tehetik, hogy– élve az Mötv. adta könnyített feltételekkel – közös önkormányzati hivatalt hozzanak létre. 
A jogalkotó által meghatározott kedvezményes lakosságszám, illetve településszám megítélésekor nem lehet figyelmen kívül hagyni azt a tényt, hogy a magyarországi nemzetiségek jellemzően nem összefüggő területen, hanem szórványokban élnek.
A kivételek között említhető a szlovén közösség, amelynek nagy része Vas megye egymással határos kistelepülésein él. A 2001. évi népszámlálás adatai szerint a roma közösséghez tartozók közel harmada Borsod-Abaúj-Zemplén és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében lakik. Baranyában, Békésben, Pesten, Nógrádban, Zalában, illetve esetenként más megyékben is kimutatható, hogy a nemzetiségek – különösen a horvátok, németek, románok és szlovákok – aránya egyes településeken eléri az összlakosság 20%-át. 
Az Mötv-ben biztosított könnyített feltételek igénybevételének korlátja, hogy az egy járáson belüli nemzetiségi települések csak akkor hozhatnak létre közös önkormányzati hivatalt, ha azokat legfeljebb egy olyan település választja el egymástól, ahol a nemzetiséghez tartozók aránya nem éri el a lakosság 20%-át. Nehézséget jelenthet az is, hogy egy járáson belül legalább öt nemzetiségi település alakíthat közös önkormányzati hivatalt, illetve – kistelepülések esetén – az 1500 fős együttes lakosságszám sem könnyen teljesíthető.
A vizsgálat idején még nem állnak rendelkezésre adatok arra vonatkozóan, hogy a nemzetiségi kistelepülések eleget tudtak-e tenni a közös önkormányzati hivatal megalakításához szükséges általános feltételeknek. A jogi szabályozás kapcsán ezért a kedvezmény mértékével összefüggésben visszásságot nem állapítok meg. Szükségesnek tartom azonban, hogy a belügyminiszter a nemzetiségi települések társulási tapasztalatainak ismeretében vizsgálja meg, szükséges-e kiterjeszteni az Mötv-ben biztosított könnyített feltételeket vagy azok jelen formájukban is megfelelően hatályosulnak.
2. Vizsgálatom során áttekintettem azt is, hogy a nemzetiségi települések milyen eljárás keretében alakíthatnak közös önkormányzati hivatalt.
A Ket. 12. § (2) bekezdés a) pontja értelmében közigazgatási hatósági ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez. Abban az esetben, ha a képviselő-testületek nem tudnak megegyezni a közös önkormányzati hivatal létrehozásáról, úgy a kormányhivatalok közigazgatási hatósági eljárás keretében jelölik ki a társulásban részt vevő településeket.
Az Alkotmánybíróság 3/2003. (II. 7.) AB határozatában – az Ötv. rendelkezéseivel kapcsolatban – megállapította, hogy a körjegyzőségi kijelölés szükségessége csak akkor merül fel, ha valamely község nem képes sem arra, hogy önálló hivatalt tartson fenn, és nem állapodik meg a közös hivatal alapításáról másik önkormányzattal. Egyéb esetben a kijelölésre, mint adminisztratív intézkedésre nincs lehetőség. A kijelölés tehát az állami beavatkozás kivételes eszköze, amely az igazgatási munkavégzés folyamatosságát célozza, vagyis azt, hogy egyetlen község polgárai se maradjanak közigazgatási szolgáltatás nélkül. A lakossági érdekeket sértő kijelölés ellen a képviselő-testület jogorvoslattal fordulhat a belügyminiszterhez (magasabb fórumhoz). Az Alkotmánybíróság szerint a körjegyzőségi kijelölés nem korlátozza alkotmányellenesen a képviselő-testület szabad társuláshoz, illetve a szervezet önálló kialakításához való jogát. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor követelményként fogalmazta meg, hogy a kijelölés kérdésében felmerült jogviták eldöntéséhez biztosítani kell a bírói jogorvoslat lehetőségét. Az Alkotmánybíróság fenti megállapításaira figyelemmel nem tekintem alaptörvény-ellenesnek, hogy ha az érintett képviselő-testületek az előírt hatvan napos határidőn belül nem hozzák létre a közös önkormányzati hivatalt, úgy a társuláshoz tartozó településeket a Mötv. rendelkezése alapján a kormányhivatal jelöli ki. 
3. A nemzetiségi települések közös önkormányzati hivatalának megalakításáról szóló döntést az érintett képviselő-testületek minősített többséggel hozzák meg, ám a társuláshoz belügyminiszteri jóváhagyás is szükséges. A belügyminiszter arról tájékoztatott, hogy a közös polgármesteri hivatal létrehozásához való jóváhagyás megadásáról vagy annak megtagadásáról szóló döntést nem közigazgatási hatósági eljárás keretében hozza meg, hanem azt kizárólag az Mötv. szabályozza. A közigazgatási hatósági eljárásban meghatározott egyes alapelvek az Alaptörvényben rögzített közigazgatási ügyek tisztességes intézéséhez való jog, illetve jogorvoslathoz való jog érvényesülését biztosítják. A közigazgatási hatósági eljárásban az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog. Ezzel szemben az Mötv. szerinti jóváhagyás esetében a minisztert semmilyen eljárási határidő nem köti, még arra sem köteles, hogy a közös önkormányzati hivatal létrehozására nyitva álló hatvan napon belül meghozza döntését. Abban az esetben, ha a miniszter nem bírálja el a kérelmeket 2013. március 2-ig, az érintett önkormányzatok nemcsak a nemzetiségi települések számára biztosított könnyített feltételektől eshetnek el, hanem elveszthetik azt a jogukat is, hogy megválasszák, kivel kívánnak társulni. 
Az Mötv-t 2011. december 28-án hirdették ki, így a települési önkormányzatoknak kellő idő állhatott rendelkezésükre ahhoz, hogy előkészítsék a társulást. Nem értek azonban egyet a belügyminiszter azon álláspontjával, hogy a képviselő-testületek már 2013. január 1-je előtt is benyújthatták kérelmüket jóváhagyásra. Megítélésem szerint miután a miniszteri jóváhagyás a Mötv. alapján történik, és ezt az eljárást az Ötv. nem szabályozta, így a kérelmet csak a vonatkozó törvényi szabályozás hatálybalépése után lehetett benyújtani.
A közös önkormányzati hivatal megalakítására nyitva álló határidő betartása még nagyobb nehézséget jelenthet 2014-ben. Ekkor ugyanis a kétezer fő alatti nemzetiségi települések egy része várhatóan csak a választási eredmény ismeretében tudja megkezdeni a társulás előkészítését. Így az általános önkormányzati választások napját követő hatvan napon belül kell a képviselő-testületeknek megállapodniuk a közös önkormányzati hivatal létrehozásáról, meg kell hozniuk az erről szóló határozatot, kérelmet kell benyújtaniuk a belügyminiszterhez, amelyet e határidőn belül el is kell bírálni. Fennáll ezért a veszélye annak – különösen, ha a kérelmek eleve késve érkeznek meg a miniszterhez –, hogy az Mötv-ben meghatározott határidőn belül nem lehet megalapozott döntést hozni a jóváhagyás megadásáról vagy annak megtagadásáról.
A közigazgatási hatóság az eljárás során az érintett ügyre vonatkozó tényeket veszi figyelembe, minden bizonyítékot súlyának megfelelően értékel, döntését valósághű tényállásra alapozza. Az Mötv. alapján azonban kérdéses, hogy a miniszter hogyan tudja figyelembe venni a törvényben meghatározott szempontokat, hiszen – amint erre a belügyminiszter is utalt válaszlevelében – erre vonatkozóan nem kérhet adatokat az érintett települések önkormányzataitól. Fennáll tehát a veszélye annak, hogy a miniszter a szükséges tények ismerete nélkül nem tud megalapozott döntést hozni a jóváhagyás megadásáról vagy annak elutasításáról. 
A közigazgatási hatósági eljárásban a hatóság határozata ellen önálló jogorvoslatnak van helye. Ezzel szemben a közös önkormányzati hivatal létrehozásához való jóváhagyást megtagadó miniszteri döntés jogorvoslattal nem támadható. 
A Mötv. tehát semmilyen olyan garanciát nem tartalmaz a nemzetiségi települések közös önkormányzati hivatalának könnyített feltételekkel való létrehozása során, amelyek biztosítanák az Alaptörvényben elismert tisztességes eljáráshoz való jog, illetve a jogorvoslathoz való jog érvényesülését. A jogi szabályozás hiányossága ezért ezen alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okoz.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 37. § (1) bekezdése alapján felkérem a belügyminisztert, hogy
1.	kezdeményezze Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény olyan tartalmú módosítását, amely biztosítja a nemzetiségi települések közös önkormányzati hivatalának létrehozása során a tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való jog érvényesülését;
2.	tekintse át – a nemzetiségi joganyag előkészítésért felelős emberi erőforrások miniszterével együttműködve – a nemzetiségi települések társulási tapasztalatait, és ennek ismeretében szükség szerint kezdeményezze a közös önkormányzati hivatalok létrehozásához biztosított könnyített feltételek kiterjesztését.

Budapest, 2013. február
Prof. Dr. Szabó Máté