Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-7048/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Ottrok Viktória
Az eljárás megindítása
A panaszos Óbuda-Békásmegyer Közterület-felügyeletének parkolási bírság kiszabására irányuló eljárási gyakorlatát sérelmezve fordult a Hivatalomhoz.
A panasz alapján felmerült az Alaptörvényben nevesített jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz való jog, a tisztességes eljáráshoz való jog, valamint a jogorvoslathoz való jog sérelmének, illetve bekövetkezte közvetlen veszélyének a gyanúja. Erre tekintettel az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. 
A vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az Ajbt. 21. § (1) bekezdés b) pontja alapján tájékoztatást kértem Óbuda-Békásmegyer Közterület-felügyeletének igazgatójától.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye „Magyarország független, demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B) cikk (1) bek.)
– a tisztességes eljáráshoz való jog „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.” (Alaptörvény XXIV. cikk (1) bek.)
– a jogorvoslathoz való jog „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” (Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bek.)

Alkalmazott jogszabályok
– A szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (Szabs. tv.)
– A közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény
– A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (Kkt.)
– A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
– az egyes közúti közlekedési szabályokra vonatkozó rendelkezések megsértésével kapcsolatos bírságolással összefüggő hatósági feladatokról, a bírságok kivetésének részletes szabályairól és a bírságok felhasználásának rendjéről szóló 42/2011. (VIII. 11.) NFM rendelet (Rendelet)
– A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II.5.) KPM-BM együttes rendelet (KRESZ)

A megállapított tényállás
A panaszos beadványában előadta, hogy 2012. július 16-án kelt levelében arról tájékoztatta Óbuda-Békásmegyer Közterület-felügyelete (a továbbiakban: Közterület-felügyelet), hogy 2012. június 30-án tiltott helyen várakozott, ezért távollétében 30.000 Ft közigazgatási bírságot szabtak ki vele szemben. A panaszos azt sérelmezte, hogy a bírságról szóló tájékoztató levélben nem tájékoztatták jogorvoslati lehetőségeiről, csupán arról, hogy a bírság összegének megváltoztatására és elengedésére nincs lehetőség, valamint arról, hogy a bírság meg nem fizetése esetén végrehajtási eljárást indítanak vele szemben.
Az ügyben megkerestem a Közterület-felügyelet igazgatóját, aki válaszában arról tájékoztatott, hogy a bírság kiszabásáról szóló nyomtatványt az intézkedő közterület-felügyelő kihelyezte a jármű szélvédő üvegére, a panaszos így értesül(hetet)t a közigazgatási bírság kiszabásáról, és az azt követő eljárásról, továbbá, a Kkt. 20. § (4b) bekezdésének megfelelően a bírságolásról szóló tájékoztatást és a befizetéshez szükséges csekkszelvényt is postázták a részére.
A panaszosnak küldött tájékoztató nyomtatványon a következő szöveg szerepel: „A fent közölt közigazgatási bírságot – ha ennek feltételei rendelkezésre állnak – bankkártyával a helyszínen meg lehet fizetni, ellenkező esetben 30 napon belül, a mellékelt csekkszelvényen kell megfizetni. Amennyiben a közigazgatási bírságot a nyitva álló határidőn belül nem fizeti meg, akkor adók módjára történő végrehajtás szabályai szerint érvényesítem. Amennyiben a jogsértés elkövetését elismerte, a közigazgatási bírság kiszabását tudomásul vette, így a közigazgatási bírság jogerőre emelkedett, ellene fellebbezésnek nincs helye, azonban annak bírósági felülvizsgálatát a bírságot kiszabó hatóságnál benyújtott keresetben 30 napon belül, jogszabálysértésre hivatkozással az illetékes Bíróságtól kérheti. A bíróság a pert tárgyaláson kívül bírálja el, azonban a felek kérelmére tárgyalást tart, melyet az ügyfél a keresetlevélben kérhet, melynek elmulasztása miatt igazolásnak nincs helye.”
A panaszos a bírságról szóló értesítés átvételét követően 2012. augusztus 8-án kelt, a Közterület-felügyelethez eljuttatott levelében többek között a jogorvoslati lehetőségeiről való tájékoztatás hiányát kifogásolta. Válaszként a Közterület-felügyelet ismét felhívta a figyelmét arra, hogy a közigazgatási bírság megfizetésére a szabályszegést követően a postai úton megküldött, csekkszelvénnyel ellátott felszólító levél kézhezvételétől számított 30 nap áll rendelkezésére. Amennyiben a közigazgatási bírságot a nyitva álló határidőn belül nem fizeti meg, akkor a Közterület-felügyelet az elkövetés helye szerint hivatalból eljárást indít.

A vizsgálat megállapításai
A hatáskör tekintetében
A feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Jelen ügyben megállapítható, hogy a Közterület-felügyelet az Ajbt. 18. § (1) bekezdés b) pontja alapján hatóságnak minősül, tehát az ügy vizsgálatára a hatásköröm kiterjed.

A vizsgált alapjogok és elvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alaptörvényben kapott mandátumának. Álláspontom szerint az ombudsman akkor jár el helyesen, ha következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint az egyes alapjogi tesztekre.
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság maga a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is (9/1992. (I. 30.) AB határozat). Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos követelményéből erednek, de szoros kapcsolatban állnak a jogegyenlőséggel, törvény előtti egyenlőséggel is. A megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság az, ami sérelmet szenved. [75/1995. (XI. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.]
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket. [56/1991. (XI.8.) AB. hat.] Álláspontom szerint a jogállamiság és az abból fakadó tisztességes eljárás követelményének nem csak a szabályozási szinten, hanem a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell.
A tisztességes eljáráshoz való jog – noha az Alaptörvény szövegezése némileg eltérő, tartalmilag azonban változatlan az Alkotmányhoz képest – az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésben foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdésből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. (315/E/2003. AB határozat, ABK 2003. október, 741, 743.) A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság leszögezte azt is, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog, mert már maga is mérlegelés eredménye (14/2004. (V. 7.) AB határozat).
A jogorvoslathoz való joggal összefüggésben hangsúlyozni kívánom, hogy az olyan az Alaptörvény szövegéből egyértelműen levezethető alkotmányos alapjog, amelynek gyakorlása feltételhez kötött és ezek együttes fennállása esetén mindenkit megillet. A jog immanens tartalma az érdemi bírósági, közigazgatási vagy más hatósági döntések tekintetében a másik szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége (5/1992. (I. 30.) AB).
A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény alkotmánybírósági értelmezésével kapcsolatban a testület megállapította, hogy „[…] Az Alkotmánybíróságnak azokra az alapértékekre, emberi jogokra és szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak. Az előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadók az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is. Ez azonban nem jelenti az előző Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtettek vizsgálódás nélküli, mechanikus átvételét, hanem az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak összevetését és gondos mérlegelést kíván. Ha az összevetésnek az az eredménye, hogy az alkotmányjogi szabályozás változatlan vagy jelentős mértékben hasonló, az átvételnek nincs akadálya. Másrészt az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni.” [Vö. 22/2012. (V. 11.) AB határozat]

Az ügy érdemében
A közúti forgalomban történő ellenőrzéssel kapcsolatban a Kkt. a panaszos bírságolása idején hatályos változata a következőket mondta ki:
20. § (4a) A közúti forgalomban történő ellenőrzés során, ha a 20. § (1) bekezdés k) pontjában meghatározott szabályszegést elkövető személye a helyszínen megállapítást nyer, a hatóság eljáró tagja határozathozatal nélkül szabja ki a bírságot és döntését közli az elkövetővel. Ha az elkövető a jogsértés tényét nem vitatja, a döntéssel szemben fellebbezésnek nincs helye, amelyről az ügyfelet a helyszínen tájékoztatni kell. [Kkt. 20. § (1) bekezdés k) pontja ka) a megengedett legnagyobb sebességre („gyorshajtás”), kb) a biztonsági öv használatára, kc) a járműforgalom irányítására szolgáló fényjelző készülék jelzéseire, kd) a járművezető szervezetében a szeszes ital fogyasztásából származó alkohol tilalmára („ittas vezetés”) ke) a vasúti átjárón való áthaladásra, kf) a járművel történő megállásra és várakozásra, kg) a behajtási tilalomra, a korlátozott övezetre (zóna), a kötelező haladási irányra kh) az autópálya leálló sávjának igénybevételére,]
(4b) A közúti forgalomban történő ellenőrzés során, ha az (1) bekezdés kf) és kg) pontjában meghatározott szabályszegést elkövető személye a helyszínen nem válik ismertté és a szabályszegést a külön jogszabályban meghatározott technikai eszközzel nem rögzítették, a (4) bekezdésben meghatározott bírságot a gépjármű forgalmi rendszáma alapján megállapított üzemben tartóval szemben kell kiszabni. Ilyenkor az üzemben tartó címére kell a kiszabott összeget tartalmazó csekkszelvényt megküldeni.
(4c) Ha a gépjármű üzemben tartója a (4b) bekezdés alapján kiszabott közigazgatási bírságot nem veszi tudomásul, a közigazgatási hatósági eljárást az egyébként irányadó rendelkezések szerint kell lefolytatni. Így kell eljárni akkor is, ha a gépjármű üzemben tartójának megküldött csekkszelvényen vagy banki átutalással a közigazgatási bírságot harminc napon belül nem fizetik meg.
Panaszos a Kkt. 20. § (1) bekezdésének kf) pontjában foglaltakat (a járművel történő megállásra és várakozásra vonatkozó szabályokat) szegte meg, így a Közterület-felügyelet a bírságról szóló csekket, illetve tájékoztatót a jogszabályban meghatározottak szerint postázta a címére. A tájékoztatóban az szerepelt, hogy amennyiben panaszos a bírságról szóló csekket 30 napon belül nem fizeti be, akkor a Közterület-felügyelet adók módjára történő végrehajtás szerint érvényesíti azt. Csakhogy a Kkt. 20. § (4c) bekezdése értelmében, ha az érintett fél a bírságot nem veszi tudomásul, illetve a megküldött csekken azt 30 napon belül nem fizeti meg azt, akkor a közigazgatási hatóság eljárást az egyébként irányadó rendelkezések szerint kell lefolytatni.
Fentiek értelmében tehát nem helytálló a Közterület-felügyelet hivatkozása, miszerint a csekk 30 napon belüli meg nem fizetése esetén nyomban az adók módjára történő végrehajtás szabályai szerint érvényesítheti a bírságot. Ebben az esetben kezdeményeznie kell az arra hatáskörrel rendelkező szervnél a közigazgatási hatósági eljárás lefolytatását, melynek keretében lehetősége nyílik panaszosnak – amennyiben vitatja a bírság jogosságát – akár bizonyítási indítvány előterjesztésére is, és természetesen igénybe veheti az eljárás során a jogorvoslati lehetőségeit, vagyis fellebbezhet.
A bírságolás idején a Kkt-hez kapcsolódó végrehajtási rendelet ugyan nem fejtette ki részletesen a bírság meg nem fizetése, valamint el nem ismerése esetére vonatkozó eljárást, 2012. augusztus 24-i módosítással azonban a Rendelet kibővült a következővel:
8/A. § (2) Ha a gépjármű üzemben tartója a Kkt. 20. § (4b) bekezdése szerinti közigazgatási bírságot a közléstől számított 30 napon belül nem fizeti meg, vagy a közigazgatási bírság kiszabását bármely okból vitatja, a közigazgatási bírság alkalmazására jogosult szerv az 5. mellékletben meghatározott tartalmú irattal kezdeményezi az elkövetés helye szerint illetékes rendőrkapitányságnál a közigazgatási eljárás megindítását.
Az, hogy panaszos bírságolása idején a Rendeletben még nem szerepeltek ilyen részletesen a bírságolás esetére irányadó eljárásai szabályok, nem jelenti azt, hogy a Közterület-felügyelet a bírság meg nem fizetése esetén adók módjára történő végrehajtás szabályai szerint érvényesíthette volna azt. A Ket. 126. § (1) bekezdése szerint ugyanis a hatóság pénzfizetésre vonatkozó döntése akkor végrehajtható, ha a döntés jogerőre emelkedett, és a teljesítésre megállapított határidő vagy határnap eredménytelenül telt el. Tekintettel arra, hogy a Közterület-felügyelet tájékoztató levele nem alakszerű hatósági döntés, nem is emelkedhet jogerőre, így nincs is lehetőség annak a végrehajtására.
Álláspontom szerint az sem egyértelmű, hogy a Közterület-felügyelet második levelében hivatkozott „Amennyiben a közigazgatási bírságot a nyitva álló határidőn belül nem fizeti meg, akkor a Közterület-felügyelet az elkövetés helye szerint hivatalból eljárást indít.” fordulat mit jelent. A panaszos számára sem derült ki ebből világosan, hogy ez egy esetleges közigazgatási hatósági eljárás megindítására utal.
Fentieken túl arra sem hívta fel a Közterület-felügyelet a panaszos figyelmét, hogy a közterület felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény 23. §-a szerint, a közterület felügyelői intézkedések miatti jogorvoslatra a közigazgatási hatósági eljárás, illetőleg a szabálysértési eljárás szabályai az irányadók. Amennyiben a felügyelői intézkedést követően közigazgatási hatósági vagy szabálysértési jogorvoslati eljárás nem indul, az intézkedéssel szemben panasznak van helye.
Álláspontom szerint a panaszos alappal érezhette úgy, hogy megfosztották jogorvoslati lehetőségeitől, hiszen a Közterület-felügyelet csupán arról tájékoztatta, hogy vagy befizeti a bírságot, vagy adók módjára történő végrehajtást kezdeményeznek vele szemben, továbbá arról, hogy a bírság összegének elengedésére vagy csökkentésére nincs lehetőség. A Közterület-felügyelet tehát nem tájékoztatta helyesen, világosan és érthetően panaszost a bírság meg nem fizetése, illetve el nem ismerése esetére irányadó eljárási szabályokról – különös figyelemmel a jogorvoslati lehetőségekre –, csupán arról, hogy a kiszabott bírságösszeg megváltoztatására, valamint elengedésére nincsen lehetősége a Közterület-felügyeletnek, továbbá arról, hogy meg nem fizetés esetén adók módjára történő végrehajtás szabályai szerint érvényesíti a követelését.
Fentiek alapján megállapítom, hogy az Óbuda-Békásmegyer Közterület-felügyelet azzal, hogy közlekedési szabályszegéssel összefüggésben kirótt közigazgatási bírság megfizetésével kapcsolatban nem tájékoztatta teljes körűen panaszost az irányadó eljárási szabályokról és jogorvoslati lehetőségeiről a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével, a tisztességes eljáráshoz való joggal, valamint a jogorvoslatihoz való joggal összefüggő visszásságot idézett elő.

Intézkedésem
Tekintettel arra, hogy a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény 2012. április 15-i hatálybalépésével a KRESZ megállásra és várakozásra vonatkozó rendelkezéseinek megsértését a jogalkotó kivette a közigazgatási bírsággal sújtandó szabályszegések közül és szabálysértéssé nyilvánította, a jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásság bekövetkeztének jövőbeni megelőzése érdekében, az Ajbt. 32. § alapján felkérem Óbuda-Békásmegyer Közterület-felügyeletének a vezetőjét, intézkedjen annak érdekében, hogy a Közterület-felügyelet a bírságolásról tájékoztató levelében teljes körűen ismertesse ügyfeleivel az őket megillető jogorvoslati lehetőségeket.

Budapest, 2013. február

Prof. Dr. Szabó Máté sk.