Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-6628/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Borza Beáta
dr. Csikós Tímea
A vizsgálat megindítása
Sajtóhírből1 értesültem arról, hogy „magatehetetlen, fogyatékos emberek bántalmazásának, szidalmazásának állandó szemtanúi” a budapesti Reménysugár Habilitációs Intézet (a továbbiakban: Intézet) szomszédságában lakók. A hivatkozott újságcikk kifejti, hogy „a XXII. kerületi Kápolna utca bizonyos lakásainak ablakaiból az ott lakók rálátnak az intézmény erkélyeire, udvarára, kertjére, és többször tapasztalták, hogy egyes ápolók kegyetlenül bántalmazzák, megalázzák a szófogadatlan betegeket.” A környék lakói – olvasható a híradásban – többször keresték az Intézet igazgatónőjét telefonon, majd, miután a titkárságon azt válaszolták, hogy a fenntartó utasítására semmiről nem nyilatkozhatnak, az intézményt fenntartó Emberi Erőforrások Minisztériumába küldtek levelet, melyre a cikk megjelenéséig nem kaptak választ.
Tekintettel arra, hogy az idézett újságcikkben szereplő állítások kapcsán az emberi méltósághoz, a testi és lelki egészséghez és a szociális biztonsághoz való joggal, valamint a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő alapjogi visszásság gyanúja merül fel, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (4) bekezdésében biztosított jogkörömben, az alapjogsérelem közvetlen veszélye miatt hivatalból vizsgálatot rendeltem el.
A vizsgálat során a sajtóhírben foglaltak alapján felmerülő gyanú megalapozottságának igazolása, az objektív tájékozódáson alapuló állásfoglalás elősegítése érdekében az Ajbt. 21. § (1) bekezdésének d) pontja alapján munkatársaim előre be nem jelentett helyszíni vizsgálatot folytattak az Intézetben.

Az érintett alkotmányos jogok
·	a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”);
·	az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alaptörvény I. cikk (1)-(2) cikk: „AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége. Magyarország elismeri az ember alapvető egyéni és közösségi jogait.”);
·	az élethez, és az emberi méltósághoz való jog (Alaptörvény II. cikk: „Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz.”);
·	a szabadsághoz és a személyi biztonsághoz való jog (Alaptörvény IV. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van a szabadsághoz és a személyi biztonsághoz.”);
·	a fogyatékossággal élők védelme (Alaptörvény XV. cikk (5) bekezdés: „Magyarország külön intézkedésekkel védi a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket.”);
·	a szociális biztonsághoz való jog (Alaptörvény XIX. cikk (1) és (2) bekezdés: „Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Magyarország a szociális biztonságot az (1) bekezdés szerinti és más rászorulók esetében a szociális intézmények és intézkedések rendszerével valósítja meg.”);
·	a testi és lelki egészséghez való jog (Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez.”);
·	a szabad mozgáshoz való jog (Alaptörvény XXVII. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén, joga van a szabad mozgáshoz és tartózkodási helye szabad megválasztásához.”).

Az alkalmazott jogszabályok
·	a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.);
·	a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szoctv.);
·	a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról szóló 29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet;
·	az Egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (Eütv.);
·	a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet (SzCsM-R.);
·	a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény és az ahhoz kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 2007. évi XCII. törvény (Egyezmény);
·	a fogyatékos személyek számára ápolást-gondozást nyújtó szociális intézményi férőhelyek kiváltásának stratégiájáról és a végrehajtásával kapcsolatos kormányzati feladatokról szóló 1257/2011. (VII. 21.) Korm. határozat.

A megállapított tényállás
A helyszíni vizsgálat tapasztalatai
A) Az intézetben folytatott helyszíni vizsgálat alapjául szolgált esetről rendelkezésre bocsátott belső feljegyzés a 2012. augusztus 4-én a „2bal” lakóegységben történt eseményt, annak kivizsgálását és eredményét rögzíti. A feljegyzésből kiderül, hogy elsőként az intézménnyel szomszédos épületből bejelentést tett lakót, majd az érintett dolgozókat egymástól függetlenül hallgatta meg az intézmény szociális és igazgatási vezetője, illetve a habilitációs vezető.
A rendelkezésre álló információk szerint a bejelentést tevő szomszéd lakó és családtagjai eltérően mondták el az általuk – állításuk szerint – közösen, egy időben észlelteket, valamint, kijelentették, hogy további bejelentést vagy feljelentést nem kívánnak tenni, csupán azt szeretnék, hogy az intézmény vezetése tudjon az esetről. Ugyancsak a rendelkezésre álló és dokumentált intézményi munkabeosztás szerint a bejelentők személyleírásának megfelelő dolgozók nem a bejelentéssel érintett lakóegységben dolgoztak a vizsgált esemény időpontjában, továbbá, hogy a bejelentők által észlelésük helyszíneként természetben megmutatott helyről az érintett lakóegység, illetve az adott szoba erkélye vagy belső tere egyáltalán nem látható. „A dolgozók és a külső bejelentő elmondása jelentős ellentmondásban áll egymással; a körülírt cselekményt a megjelölt időpontban, a megjelölt lakórészben, a személyleírás alapján beazonosítható dolgozók nagy valószínűséggel nem követték el” – olvasható az augusztus 31-én kelt feljegyzésben.
A Kápolna utcai lakótelep lakóközössége 2012. augusztus 14-én kelt levelében szintén augusztus 4-én észlelt eset kivizsgálását kérte az emberi erőforrások miniszterétől, azzal kiegészítve, hogy az erőszakossággal vádolt (általuk akár azonosítható) dolgozókat ne foglalkoztassák. A levélben foglalt eset ismertetés mind a dolgozók által – a meghallgatáskor – elmondottaktól, mind a személyesen bejelentést tevő lakó által elmondottaktól különbözik. A lakóközösség állítása szerint a hívásukra kiérkező rendőri egység tagjai bejelentésükre azt válaszolták, hogy „az Intézmény magánterület, ott ők nem tehetnek semmit”. Egyebekben sem az intézmény vezetőségének, sem a portaszolgálatnak rendőrségi megkeresésről nincs tudomása. A szóban forgó eset kezeléséhez hozzá tartozik, hogy az intézményvezető 2012. augusztus 22-én kelt levelében, a bejelentés(ek) és a kivizsgálás körülményeire, illetve eredményeire is kiterjedően, az ügy valamennyi részletéről tájékoztatta az Emberi Erőforrások Minisztériuma Szociális és Gyermekjóléti Szolgáltatások Főosztályának vezetőjét.
B) A helyszíni vizsgálat részét jelentő személyes beszélgetés során az intézmény jelenlévő vezetői szóban is megerősítették az augusztusi eseményekkel kapcsolatos jegyzőkönyvek tartalmát, ezzel összefüggésben megemlítették, hogy 2011. óta mentálhigiénés csoport működik az Intézményben, illetve, hogy felvétel előtt szigorúan tesztelik a dolgozóként ide jelentkezőket, ugyanakkor tehetetlenek a nagyarányú fluktuációval szemben, hiszen a bérkínálatuk a jogszabályok szerinti keretek között, igen alacsony szinten mozoghat.
Elmondták, hogy a lakók ellátásához tartozik a munka- és művészetterápiás foglalkozás, a szocio-terápiás és önérvényesítő csoport, valamint énekkar is működik a lakók részvételével. Lehetőség van továbbá lovas-, kutyás-, zenés- és meseterápián való részvételre is, illetve bohócdoktorok is rendszeresen látogatják az Intézményt. Megbízási szerződéses jogviszonya alapján hetente jár egy pszichiáter, intenzívebb pszichiáteri jelenlétre szerencsére általában nincs is szükség. A korlátozó intézkedésekkel kapcsolatban a vezetők hangsúlyozták, hogy valamennyi dolgozó pontosan ismeri ezek alkalmazásának eljárási protokollját, de nem szívesen élnek e lehetőséggel, kizárólag megelőzésre, legkevésbé sem szankcionálásra törekednek ezek által; még az ön- és közveszélyes esetekben szükségessé váló kémiai kényszerintézkedést is injekció helyett tabletta formájában alkalmazzák, természetesen szigorú dokumentáció mellett.
A lakók kor-összetételéről szólva elmondták, hogy legfiatalabb gondozottjuk 10 éves, a legidősebb 61 éves, és tendencia, hogy aki bekerül hozzájuk, az élethosszig lakójuk marad; a vonatkozó jogszabályi előírásnak megfelelően2 négy gyermekkorú lakójuk számára iskolai és fejlesztő foglalkozásokat párhuzamosan tartanak. A fenntartói felülvizsgálat, illetve a Kézenfogva Alapítvány szakmai véleményezése egyaránt pozitívan értékelte az Intézményt, valamint a dolgozói és a hozzátartozói elégedettségmérések eredményei is kedvezőek.
Az intézmény működési költségeit (rezsi, dolgozók bére, ellátáshoz szükséges eszközök) két oldalról fedezik: állami fenntartású intézményként nem normatíva formájában, hanem költségvetési fejezetből, másrészt a térítési díjakból származó bevételből. Utóbbi azonban bevételként nehezen értelmezhető, hiszen azt a lakók „felélik”. 
A lakók bejelentett lakcíme az Intézmény címe, vagyonuk kezelése gondnokukkal, törvényes képviselőjükkel közösen történik. Ezzel kapcsolatban az intézmény vezető munkatársai kiemelték, hogy a zsebpénz elköltésével, az egyes terápiás célokra fordítandó kiadásokkal, gyógyszer- és ruházkodási költségekkel összefüggésben gyakran kerülnek komoly vitába a gondnokokkal, hozzátartozókkal, mivel ők úgy gondolják, hogy a térítési díj, és a lakók esetleges egyéb jövedelme minden kiadást fedez, holott ez nem így van.
C) A látogatáskor az Intézet vezetői az alábbi dokumentumokat bocsátották munkatársaim rendelkezésére:
·	belső feljegyzés egy 2012. augusztus 4-én a „2bal” lakóegységben történt eseményről
·	a környék lakóközössége által a Nemzeti Erőforrás Minisztériumának címzett, 2012. augusztus 14-én kelt levél másolata
·	az intézményvezető által az Emberi Erőforrások Minisztériuma Szociális és Gyermekjóléti Szolgáltatások Főosztályának vezetője részére megküldött tájékoztató levél másolata
·	az Intézet 2012. évi munkaterve, és az annak jóváhagyásáról szóló államtitkári értesítés másolata
·	az Intézet 2012. I. félévi szakmai beszámolója
·	egy korábbi lakó problémás esetének dokumentációja
·	a dolgozói állomány legutóbbi továbbképzésének dokumentációja
·	„A korlátozó intézkedések alkalmazásának eljárási szabályairól” szóló belső szabályzat, amely az Intézet Házirendjének 2. számú melléklete, valamint ehhez kapcsolódóan az esetkezelői csoport protokollja
·	az Intézet Etikai Kódexe
Az intézmény működési kereteit összefoglaló dokumentumokból, a rendelkezésre bocsátott iratanyagból megismert adatok, információk közül a vizsgálat konkrét témája szempontjából releváns tények kiemelésére szorítkozom e jelentés keretei között.
Az SzCsM-R. 5 § (1)-(2) bekezdéseiben foglaltaknak megfelelően az Intézet rendelkezik működési engedéllyel, alapító okirattal, szervezeti és működési szabályzattal, szakmai programmal, házirenddel, valamint az előírtakon túl, minőségbiztosítási tanúsítvánnyal és Etikai Kódex-el is.
Az Intézet Etikai Kódexe a bentlakásos intézményi ellátásban felmerülő és elvárható valamennyi erkölcsi, etikai alapelvet, normát részletesen, közérthetően kifejt, a vonatkozó jogszabályi rendelkezésekre is helyesen hivatkozó, az intézményi működéshez, az intézményi élethez és munkavégzéshez is stabil morális alapot nyújtó, valamennyi érintett által ismert dokumentum. Az intézeti etikai normák betartása érdekében az Etikai Kódex elfogadásával egyidejűleg az Intézet dolgozóiból álló Etikai Bizottság alakult. „Az Etikai Kódexben foglaltak betartása az Intézet minden dolgozójára nézve kötelezőek az Intézeten belül és azon kívül is”; ugyanakkor az etikai alapelvek és normák nem helyettesítik, hanem morálisan megerősítik az elvárt szakmai működési feltételeket, azaz a szakemberek felkészültségét, a szakmai szabályok ismeretét.
Az Intézet Házirendje és annak mellékletei, különös tekintettel „A korlátozó intézkedés alkalmazásának eljárási szabályairól szóló, valamint az esetkezelői csoport protokollja szakmai tartalmát, kihirdetettségét, az érintettek általi ismertségét, és helyes alkalmazását tekintve egyaránt megfelel valamennyi vonatkozó jogszabályi előírásnak3.
A korábbi lakó problémás esetének leírásában jól nyomon követhető az Intézet speciális esetkezelési gyakorlata: szükség esetén konzultáción és hospitáláson alapuló szakmai javaslat alapján az adott egyéni, speciális igényekre szabott esetkezelést alkalmaznak, az érintett ellátottra, de a többi lakó védelmére, érdekeire is figyelemmel.
A továbbképzések dokumentációjában kitűnik, hogy az Intézetben tartott „Élet a lakóotthonban” valamint az „Autizmussal élők nevelése, segítése” című képzéseken egyaránt az intézményvezetőtől a lakóegység-vezetőkön és fejlesztő pedagógusokon át a gondozókig, igen széles körben vettek részt a dolgozói állomány tagjai.
Az Intézet Érdekképviseleti Fóruma 2012. március 13-án tartott ülésén elfogadta az Intézet 2012. évi munkatervét, annak mellékletével együtt, és javasolta a fenntartó felé való továbbítást. Az Emberi Erőforrások Minisztériumának Szociális-, Család- és Ifjúságügyért felelős államtitkára 2012. március 30-án kelt levelében az Intézet 2012. évi szakmai munkatervét – azzal, hogy az az intézmény szakmai programjával összhangban van – jóváhagyólag elfogadta. 
Az Intézet 2012. I. félévéről szóló, július 6-án kelt szakmai munkatervi beszámoló adatokkal alátámasztva igazolja a működési feltételeknek való teljes körű megfelelést, a tárgyi, környezeti feltételektől, a személyi állomány szakképzettségi szintjéig, majd részletesen ismerteti a Habilitációs szolgáltatásokat, az egészségügyi feladatellátás elemeitől a fejlesztő foglalkozásokig. Kiemelten számol be az intézményi innovációkról, köztük az intézményi nyitottság továbbfejlesztése érdekében elindított kezdeményezésekről, hidroterápiáról, illetve a koedukáció és az intézményi nyitás tapasztalatairól.
D) A fogyatékos személyek számára ápolást-gondozást nyújtó szociális intézményi férőhelyek kiváltásának végrehajtásával kapcsolatos tevékenysége keretében a Kormány elfogadta a fogyatékos személyek számára ápolást-gondozást nyújtó szociális intézményi férőhelyek kiváltásáról szóló, 2011-2041. évre kidolgozott stratégiai programot (a továbbiakban: Stratégia). A Stratégia4 megvalósítása kapcsán az Intézet vezetői elmondták, hogy jelenleg is van lakó-otthon egység az épületben, a továbbiakat illetően pedig vannak ötleteik, azonban konkrét stratégia még nincs. A 150 fős, háromemeletes, három szárnyból álló épülettömböt kell 12 és 50 fős lakócentrummá alakítani, valamint lakóotthonokat létrehozni, melynek legnagyobb akadálya az épület és a közvetlen környék alap adottságainak megváltoztathatatlansága. További nehézséget okoz a sajátos, speciális igényeket figyelembe vevő, személyre szabott bánásmód követelményének, és a személyzeti létszámkorlátra vonatkozó jogszabályi előírásoknak (humán erőforrás igény, bérköltségek jelentkezése) történő egyidejű megfelelés.
A rokkantsági ellátás jogosultsági rendszerének változása kapcsán megjegyezték, hogy kötelező felülvizsgálatra kell mennie az érintett lakóknak, de őket érintő jogosultság-megvonás még nem történt.
E) Az intézmény épületeinek bejárása közben munkatársaim személyesen is meggyőződhettek a számos ponton kihelyezett minőségpolitikai tanúsítvány tartalmáról, az akadálymentes közlekedési és tájékoztatási módszerek alkalmazásáról, az ütemezetten kivitelezésre kerülő kisebb felújítási, átalakítási munkálatokról, az Érdekképviseleti Fórum és az Etikai Bizottság aktív működéséről, illetve az ellátottjogi képviselő elérhetőségeinek nyilvánosságáról. Megismerkedhettek a hidroterápiás eszközrendszer működésével, az egyes intézményegységek (lakóegységek, foglalkoztató-, étkező- és egyéb közösségi helyiségek, konyha) elhelyezkedésével, berendezéseivel, kapacitásaival, bepillantást nyerve közben az egyes terápiás foglalkozások tevékenységébe (gyógytorna, képzőművészet, beszédkészség-fejlesztés) is.
A helyszíni vizsgálat tapasztalatait összegezve megállapítható, hogy a 116 fős ellátotti közösség és a 130 fős dolgozói állomány tagjai a vonatkozó jogi és etikai normáknak általánosságban megfelelő működési keretek között élnek/működnek a Reménysugár Habilitációs Intézetben.

A vizsgálat megállapításai
A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint hatóság, ezen belül közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A 18. § (2) bekezdése a) pontja alapján a közszolgáltatást végző szerv – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közreműködő szerv. 
Az Emberi Erőforrások Minisztériuma által fenntartott szakosított szociális ellátást nyújtó nagy létszámú Intézmény kétségtelenül a közszolgáltatást végző szervek fogalomkörébe tartozónak tekinthető, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében – egyértelműen kiterjed.
Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése rögzíti, hogy az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat. Jelen esetben a hivatalbóli vizsgálat elrendelésének feltételei fennálltak.

Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
A) Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az országgyűlési biztos következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket. 
Magyarország Alaptörvényének és az Ajbt.-nek a hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait.
Az országgyűlési biztosok az ombudsmanintézmény megalakulásától kezdődően minden rendelkezésre álló eszközzel – helyszíni ellenőrzések, hivatalból elindított vizsgálatok, jogalkotási kezdeményezések révén – igyekeztek fellépni a fogyatékossággal élő személyek vagy bármely más módon kiszolgáltatott emberek alapjogainak, egyenlő méltóságának védelmében. A biztosok a kezdetektől fogva egyértelművé tették, hogy a jogvédelem és az egyenlő méltóság szempontjából nincs jelentősége annak, hogy az érintettek a jelenlegi egzisztenciális kiszolgáltatott helyzetbe önhibájukból vagy önhibájukon kívül kerültek.
A 2009-es projekt5 keretében és korábbi jelentéseimben is többször kiemeltem, hogy – a nemzetközi egyezményben vállalt kötelezettségeinkre is tekintettel – elfogadhatatlannak, az érintettek emberi méltósághoz való jogával összefüggő visszásság veszélyét hordozónak tartok minden olyan megoldást, vagy arra irányuló javaslatot, amely nem vagy nem kellő mértékben a fogyatékossággal élő személyek emberi méltóságának maximális tiszteletben tartására, hátrányos helyzetének csökkentésére, esélyegyenlőségének megteremtése törekszik.
Az Ajbt. 1. § (2) bekezdésének d) pontja és a (3) bekezdése értelmében 2012. január 1-je óta az alapvető jogok biztosának törvényi kötelezettsége megkülönböztetett figyelmet fordítani a leginkább veszélyeztetett társadalmi csoportok jogainak a védelmére, valamint – különösen hivatalból indított eljárások lefolytatásával – a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény végrehajtásának segítésére, védelmére és ellenőrzésére.
B) Az Alaptörvény II. cikke alapján az emberi méltóság sérthetetlen, minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz. A korábban irányadó és az Alaptörvény hatályba lépését követően is hivatkozási pontot jelentő alkotmánybírósági gyakorlat az emberi méltósághoz való joggal kapcsolatosan arra hívja fel a figyelmet, hogy a méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Az egyenlő méltósághoz való jog az élethez való joggal egységben azt biztosítja, hogy ne lehessen emberi életek értéke között jogilag különbséget tenni. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit6. A méltósághoz való jognak részét képezi az is, hogy minden embert másokkal egyenlő méltóságú személyként kell kezelni, vagyis az egyes emberek és embercsoportok között tilos indokolatlan, ésszerűtlen különbséget tenni.7 Az I. cikk (3) bekezdése határozza meg az alapjog korlátozás kritériumait, amely szerint arra csak más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával kerülhet sor.
Az Alaptörvény XV. cikkének (2) bekezdése tartalmazza a diszkrimináció tilalmát, mely szerint Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja. Az Alaptörvény XV. Cikk (4) bekezdése továbbá előírja, hogy Magyarország az esélyegyenlőség megvalósulását külön intézkedésekkel segíti, a XV. cikk (5) bekezdése emellett külön is kiemeli, hogy Magyarország külön intézkedésekkel védi a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket.
A két évtizedes, töretlen, az Alaptörvény fenti rendelkezése alapján továbbra is irányadónak tekinthető alkotmánybírósági gyakorlat rögzíti, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. A megkülönböztetés alkotmányossága tekintetében az Alkotmánybíróság két mércét alkalmazott. Az alkotmányos alapjogok tekintetében megvalósuló egyenlőtlen bánásmód esetén annak alkotmányossága az alapvető jogok korlátozására irányadó szükségességi-arányossági teszt alapján ítélhető meg. Bár az Alkotmány – ahogyan az Alaptörvény is – szövegszerűen csak az alapvető jogok tekintetében tiltotta a hátrányos megkülönböztetést, az Alkotmánybíróság szerint e tilalom, ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való alapvető jogot, kiterjed az egész jogrendszerre.
Az egyenlő bánásmóddal és az esélyegyenlőséggel összefüggésben érdemes arra is utalni, hogy az alapvető jogok biztosa számára az ombudsmantörvény immár fontos célként fogalmazza meg a leginkább veszélyeztetett társadalmi csoportokhoz tartozó személyek jogainak fokozott védelmét, ugyanakkor eddig az országgyűlési biztosok – külön törvényi felhívás nélkül is – kiemelt figyelmet fordítottak az ebbe a csoportba tartozók alapvető jogainak a védelmére. A töretlen ombudsmani gyakorlat alapján nyilvánvalóan e személyi körbe tartoznak – különböző okok miatt – a hajléktalanok, a fogyatékossággal élő személyek, az idősek, a betegek, ezen belül pedig kiemelten a pszichiátriai betegek, a fogvatatottak, továbbá ide sorolhatóak a 18 év alatti gyermekek, sőt a 18 év feletti fiatal felnőttek is.
A felsorolt egyes társadalmi csoportok más és más okokból (például az egzisztenciális helyzetük, életkoruk, egészségi vagy mentális állapotuk miatt) minősülhetnek veszélyeztetettnek. Közös bennük, hogy helyzetük miatt egyfelől kiszolgáltatottak valamennyi állami, közhatalmi beavatkozással szemben. Másfelől esetükben súlyos és közvetlen következményekkel járhat az is, ha az állam nem tesz eleget egyes alkotmányos feladatainak, a speciális, rászorultakat segítő szabályozás és gyakorlat kialakításával, fenntartásával kapcsolatos kötelezettségeit nem vagy nem megfelelően látja el. Legyen szó ugyanakkor indokolatlan közhatalmi beavatkozásról, vagy éppen állami feladat, kötelezettség elmulasztásáról, az érintettek jog-, illetve érdekérvényesítő képessége minimális.
A jogegyenlőség, az egyenlő bánásmód követelményének érvényesülése és az esélyegyenlőség előmozdításának kötelezettsége, az egyes, védett csoportok jogainak megfelelő biztosítása kiemelt fontosságú a foglalkoztatás területén, a munka világában. Az alapvető jogok biztosa minderre, valamint a vizsgálati hatáskör terjedelmére tekintettel az egyenlő bánásmód követelményének előmozdítása érdekében, az egyes védett csoportba tartozó személyek munkavállalásával, munkáltatásával összefüggésben több irányban folytat átfogó jellegű vizsgálatokat.

Az ügy érdeme tekintetében
Mindenek előtt rögzíteni szükséges, hogy a vizsgálat során tudomásunkra jutott adatok, megismert dokumentumok tartalma, illetve a helyszíni vizsgálat során tapasztalt tények, nem támasztják alá a vizsgálat megindítására alapot adó újságcikkben foglaltakat. Nyilvánvalóan lehetetlen bizonyítási eljárás lefolytatása, hiszen az ombudsman vizsgálati lehetőségei e tekintetben korlátozottak. Ebből következően a helyzet feltárása csupán a megismerhető tények és adatok egybevetésével lehetséges. Az alapjogi következtetések megállapításához azonban ennél szélesebb kontextusban szükséges a körülményeket vizsgálni. Ezért volt elengedhetetlen a fogyatékossággal élő személyeket érintő nemzetközi és hazai normarendszer felhívása, a fogyatékosságtudomány deinstitucionalizálásra, az önálló életvitelre vonatkozó normáinak érintése és mindezeknek az adott intézet működését befolyásoló hatása.
Mindezekre tekintettel megállapítható, hogy a Reménysugár Habilitációs Intézetben kirívóan súlyos, jogszabályba ütköző működési körülményeket nem tapasztaltunk. A felhívott alapjogok szempontjából az otthon működése nem kifogásolható; a sajtóban megjelent, erőszakos, agresszív dolgozókról, elfogadhatatlan, embertelen intézményi körülményekről szóló állításokat az ombudsmani vizsgálat nem igazolta.
E jelentés keretei között ugyancsak fontos megjegyezni, hogy a fogyatékossággal élők, különösen az értelmi sérült, pszicho-szociális problémákkal küzdő emberek ápolása, gondozása olyan speciális szakértelmet igénylő, laikus szemmel nem átlátható, érthető tevékenység, amely adott esetben tévesen megítélhető elemeket is tartalmaz. Kétségtelen, hogy egy pszichiátriai kezelés alatt álló, súlyos állapotú, vagy egyéb értelmi fogyatékossággal élő embertől nem várható el az átlagos viselkedési normáknak megfelelő magatartás, az ebből eredő állandó konfrontációs veszélyt rejtő körülmények kezelése az ápolói, gondozói tevékenység egyik legösszetettebb eleme, melynek sikere nagymértékben a dolgozók szakmai felkészültségén és nem kevésbé attitűdjén múlik. Azon a hozzáálláson, amelyet a szociális szakdolgozói kar hazai munkakörülményei és kereseti lehetőségei inkább nehezítenek, mint motiválnak.
„A fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ Egyezmény ratifikálásával a jogalkotó letette a voksát a közösségi alapú szolgáltatások, a lakóotthoni ellátás megszervezésére irányuló szakmapolitikai irány mellett” – olvasható a már hivatkozott Stratégiában. A hazánk által a világon elsők között ratifikált8 a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ Egyezmény 19. cikke kimondja, hogy „a fogyatékossággal élő személyeknek egyenlő joga van a közösségben való élethez, amelyhez az aláíró államok megfelelő otthoni, bentlakásos és egyéb közösségi támogató szolgáltatásokat biztosítanak.”
Az Egyezményéből is eredő kötelezettség tehát, olyan életminőség biztosítása, ahol biztosítottak a szolgáltatást igénybevevő jogai, lehetősége van a benne rejlő képességei szerinti önmegvalósításra, megőrzi egyéniségét, méltóságát, ahol függetlenségének csupán mások függetlenségének a tiszteletben tartása és a saját képességei szabnak határt.
Ezzel összefüggésben e jelentés keretei között emlékeztetnék arra, hogy az ENSZ Fogyatékossággal Élő Személyek Jogainak Bizottsága 2012. szeptemberében vizsgálta, hogy Magyarország mennyiben teljesítési az Egyezményt, és záró észrevételeiben9 különösen kritikus volt a magyar kormánnyal szemben a közösségben való élethez való jog végrehajtása tekintetében. A Bizottság aggodalmát fejezte ki a magyar kormány aránytalan forrásfelhasználásával kapcsolatosan, valamint megállapította, hogy a kormány nem nyújt elegendő és megfelelő támogató szolgáltatásokat a helyi közösségekben, amelyek lehetővé tennék, hogy Magyarország megfeleljen a 9. cikk követelményeinek azáltal, hogy biztosítja a fogyatékossággal élő személyek számára az intézeteken kívüli önálló élet lehetőségét. Az Egyezmény vonatkozó rendelkezésein10 kívül, Magyarországot az Európai Szociális Karta11 is köti, melynek 15. cikk 3. bekezdése előírja, hogy a részes államok mozdítsák elő a fogyatékossággal élő személyek számára a teljes társadalmi integrálódásukat és a közösség életében való részvételüket…”
A megindult hazai „kitagolási” program orvosolhatja a nemzetközi szervezet kifogásait, de legfőképpen a nagylétszámú, bentlakásos intézmények lakói számára nyújt lehetőséget a jelen vizsgálat alapjául szolgáló és az ehhez hasonló problémák megelőzése, a mindenkit egyaránt megillető emberi méltóság valóságos érvényesülése tekintetében.
Mindezekre figyelemmel megállapítottam, hogy a Reménysugár Habilitációs Intézet jelenlegi működése, az intézmény vezetőjének az eddigiekben megtett, és a továbbiakban tenni tervezett intézkedései alapjogi szempontból nem kifogásolhatóak. A kitagolás, és az életminőség javítását szolgáló hosszú távú átalakítási tervek megvalósítása érdekében az érintettek érdekképviseleti szerveivel együttműködésben az intézmény sikerrel törekedhet a szakosított szociális intézmények adott keretek közötti, speciális igényeknek és feltételeknek is megfelelő, és elsősorban az intézmény lakói számára, de mindenki által elfogadható működési modell kialakítására.

Intézkedéseim
A helyszíni vizsgálat során nyert tapasztalatok alapján külön intézkedést nem kezdeményezek. Jelentésemet a fogyatékossággal élő személyek alapvető jogainak érvényesülésével foglalkozó folyamatos ombudsmani szerepvállalás keretében, az esetlegesen továbbra is fennálló, vagy ismételten felmerülő problémák minél hatékonyabb megoldása érdekében figyelemfelhívásnak szánom.

Budapest, 2012. november

Prof. Dr. Szabó Máté sk.
Melléklet: Lábjegyzet
1 http://www.vasarnapihirek.hu/fokusz/van_itt_remeny_embertelen_korulmenyek_az_intezetben
2 SzCsM-R. 59. § A gyermekkorú személyeket ellátó bentlakásos intézmény gondoskodik a tankötelezettségi kort elért gyermek tanulási képessége vizsgálatának megszervezéséről, valamint a gyermek állapotának megfelelő képzési kötelezettsége teljesítésének feltételeiről gyógypedagógiai fejlesztéséről és indokolt esetben a tankötelezettség és képzési kötelezettség teljesítésének feltételeiről.
3 Szoctv. 94/G. § (8) bek., SzCsM-R. 5.§ (3) bek., 101/A. § (2) bek.
4 A Stratégia teljes szövege a fogyatékos személyek számára ápolást-gondozást nyújtó szociális intézményi férőhelyek kiváltásának stratégiájáról és a végrehajtásával kapcsolatos kormányzati feladatokról szóló 1257/2011.(VII.21.) Kormányhatározat részeként olvasható
5 „Méltóképpen másképp” – Fogyatékosügyi projekt, 2009
6 64/1991. (XII. 17.) AB határozat
7 Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila (szerk.): i. m. 269. o., Sári János: Alapjogok, Alkotmánytan II. Osiris Kiadó, Budapest 2004. 94. o.
8 A 2007. évi XCII. törvény által
9 Committee ont he Rights of Peoole with Disabilities, Concluding Observations of the Committee: Hungary, 27 September 2012, CRPD/C/HUN/CO/1.
10 5, 9, 12, 19 és 27 cikkek
11 2009. évi VI. törvén a Módosított Európai Szociális Karta kihirdetéséről