Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-5182/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Szabó-Tasi Katalin
Az eljárás megindulása
Az elmúlt időszakban több panaszos1 fordult hozzám az ápolási díj szabályozását sérelmezve, megfogalmazva azt, hogy a jogalkotó az ápolt rokonságából egyes vér szerinti rokonokat kizár az ápolási díjra jogosultak köréből, míg mások számára, akik az ápoltnak nem vérrokonai, megnyitja az ápolási díjra való jogosultság lehetőségét. 
Jelen ügy panaszosának – jogszerűtlenül – hat éven keresztül folyósítottak ápolási díjat arra tekintettel, hogy testvére súlyosan fogyatékos gyermekét ápolta. Egy felülvizsgálat során derült ki, hogy az ápolási díjra nem lett volna jogosult, így annak folyósítását jogerősen megszüntették. Panaszos – ahogyan a hivatkozott ügyek valamennyi beadványtevője is – sérelmezte, hogy a jogszabály indokolatlanul tesz különbséget egyes hozzátartozók között az ápolási díjra való jogosultság tekintetében. 
A panasz alapján a szociális biztonsághoz való joggal összefüggő visszásság gyanúja miatt az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (1) bekezdése alapján az ügyben vizsgálatot indítottam. 

Az érintett alapvető jogok és követelmények

-	Az élethez és az emberi méltósághoz való jog [Alaptörvény II. cikk: „Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg.” ]
-	A szociális biztonsághoz való jog [Alaptörvény XIX. Cikk (1) és (2) bekezdés: „Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult. (2) Magyarország a szociális biztonságot az (1) bekezdés szerinti és más rászorulók esetében a szociális intézmények és intézkedések rendszerével valósítja meg.”]

Jogszabályi háttér
1.	A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény
2.	A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény

A megállapított tényállás 
Panaszos évek óta ápolja testvérének súlyosan fogyatékos nagykorú gyermekét. E tevékenységéért több éven keresztül – ahogyan azt utóbb megállapították, jogszabályellenesen – ápolási díjban részesült. 2006-ban egy felülvizsgálat alkalmával kiderült, hogy nem tartozik bele az ápolási díjra jogosultak körébe, mivel a Ptk. 685. § b) pontja szerint nem minősül hozzátartozónak. A vonatkozó jogszabályoknak megfelelően az illetékes önkormányzat mind első, mind másodfokon megszüntette az ápolási díj folyósítását. A panaszos sérelmesnek tartotta, hogy a Ptk. 685. § b) pontjában meghatározott hozzátartozói körben a testvér házastársa szerepel, azonban a testvér gyermeke már nem. A Ptk. felhívott szabálya és a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény eltérő rendelkezéseinek hiánya miatt az, aki a testvérének gyermekét ápolja – ahogyan panaszos–, nem kaphat ápolási díjat.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) határozza meg. Az Ajbt. 37. §-a alapján, ha az alapvető jogok biztosának álláspontja szerint a visszásság valamely jogszabály vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz felesleges, nem egyértelmű vagy nem megfelelő rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vagy hiányosságára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra vagy a közjogi szervezetszabályozó eszköz kiadására jogosult szervnél jogszabály vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását, illetve a jogszabály előkészítőjénél jogszabály előkészítését. Az Ajbt. 2. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva az alapvető jogok biztosa akkor is javaslatot tehet az alapvető jogokat érintő jogszabályok módosítására, megalkotására, ha nem állapított meg azokkal összefüggésben visszás hatósági jogalkalmazást.

II. Az alapvető jogok tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket. Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követtem a fenti gyakorlatot. Az Alkotmánybíróság pedig a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”, így eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait.
Az Alaptörvény I. cikk (1) bekezdése alapján az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani, védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége. Az Alaptörvény II. cikke pedig arról rendelkezik, hogy az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz. Az alkotmánybírósági gyakorlat azt is kiemeli, hogy az emberi méltósághoz való jog az ún. általános személyiségi jog egyik megfogalmazásának tekinthető. Az általános személyiségi jog „anyajog”, azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alkotmányos alapjogok egyike sem alkalmazható. Az általános személyiségi jognak fontos elemét képezi az önrendelkezés szabadsága, az önrendelkezéshez való jog, amely – mint az összes ún. különös személyiségi jog – elsősorban az egyén autonómiáját, döntési és cselekvési szabadságát védi. Az Alkotmánybíróság felfogásában a személyi szabadság az egyén olyan autonómiáját jelenti, amely feltételezi a teljes akarati és cselekvési szabadságot a jog keretei között. A személyi szabadság joga mindenkivel szemben érvényesülő jog, amely minden embert megillet, ugyanakkor nem részesül abszolút védelemben, mivel törvényben meghatározott esetekben korlátozható.
A szociális biztonsághoz való jog értelmezése kapcsán meg kell jegyezni, hogy az Alkotmány szövegének szűkszavúsága miatt az Alkotmánybíróság feladata volt a szociális biztonsághoz való jog meghatározása. 
Az AB határozataiban kifejtette, hogy az Alkotmány 70/E. §-ában meghirdetett szociális biztonsághoz való jog nem alapjog, hanem olyan állami kötelezettségvállalás, amelynek az állam eleget tesz, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatás egyéb rendszereit. Az Alkotmány 70/E. §-ának (1) bekezdése a szociális ellátások összessége által nyújtott megélhetési minimum állami biztosítását jelenti, a (2) bekezdése az állami feladat teljesítéséhez szükséges intézményrendszer létrehozásának, fenntartásának és működtetésének követelményét fogalmazza meg. 
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szociális biztonsághoz való jog tartalma, az állami kötelezettség vállalásban megnyilvánuló „ellátáshoz való jogot” jelenti. Az állam eleget tesz alkotmányi kötelezettségének, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatás egyéb rendszereit. […] Az Alkotmánybíróság értelmezésében nem a szociális biztonsághoz való jog az alanyi jog, hanem „a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jog”; alkotmányos mércéje a „70/E. §. szerint megkövetelhető minimális szint.2
A testület határozatában3 rögzítette, hogy „az ellátási minimum alkotmányos követelményét (mércéjét) az Alkotmánybíróság megerősítette, amikor kimondta, hogy „az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósításához”. A jogalkotó tehát „az ellátó rendszerek teherbírására tekintettel alakíthatja a szociális ellátások körét mindaddig, amíg valamely az alkotmányban rögzített elv (pl. a diszkrimináció tilalmának elve) nem sérül”.4
Jelentős változás, hogy az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdésében csupán a szociális biztonságra való jog megteremtésére való törekvés fogalmazódik meg, a „törekszik” kifejezés használatával. Az Alaptörvény taxatív felsorolást tartalmaz, vagyis csak anyaság esetén, valamint az öregeknek, betegeknek, rokkantaknak, özvegyeknek, árváknak és önhibájukon kívül munkanélkülivé vált személyeknek van garantált joguk törvényben meghatározott támogatásra. Fontos megjegyezni továbbá, hogy a „megélhetéshez szükséges” mérce az ellátások mértékét illetően kikerült az Alaptörvény szövegéből. Ennek az a jelentősége, hogy az Alkotmánybíróság a megélhetési minimum tekintetében egy alkotmányossági mércét alkotott, amely szerint az igénybe vehető ellátások összességének biztosítani kell az emberi méltósághoz való jog megvalósulását.
Az Alkotmánybíróság több határozatában is foglalkozott az ápolási díjjal. Kimondta, hogy senkinek nincs alapvető joga arra, hogy nagykorú hozzátartozója szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátásként folyósított ápolási díj ellenében otthoni gondozásban részesítse, arra sincs továbbá alapvető joga senkinek, hogy akár hozzátartozóját, akár annak nem minősülő rokonát, ismerősét államilag térített díj ellenében ápolhassa.

III. Az ügy érdeme tekintetében
A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 41. § (1) bekezdése szerint ápolási díjra jogosult - a jegyes kivételével - a hozzátartozó [Ptk. 685. § b) pontja], ha állandó és tartós gondozásra szoruló súlyosan fogyatékos, vagy tartósan beteg 18 év alatti személy gondozását, ápolását végzi.
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 685. § b) pontja alapján közeli hozzátartozók: a házastárs, a bejegyzett élettárs, az egyeneságbeli rokon, az örökbefogadott, a mostoha- és neveltgyermek, az örökbefogadó-, a mostoha- és a nevelőszülő, valamint a testvér; hozzátartozó továbbá: az élettárs, az egyeneságbeli rokon házastársa, bejegyzett élettársa, a jegyes, a házastárs, a bejegyzett élettárs egyeneságbeli rokona és testvére, valamint a testvér házastársa, bejegyzett élettársa. 
A Ptk. kommentár szerit „E pontnak az első fordulata a közeli hozzátartozók, második fordulata viszont a hozzátartozók körének meghatározását adja. A tételes törvényi felsorolást kiterjesztően nem lehet értelmezni.” 
Ahogyan azt jelentésem alapjogi érvelést tartalmazó részében levezettem, a szociális biztonsághoz való jog alaptörvényi megfogalmazása egyfajta ún. „puha” kötelezettségvállalást jelent, inkább tekinthető az Alaptörvény szintjén deklarált államcélnak, mint konkrét kötelezettségvállalásnak, különös tekintettel a „megélhetéshez szükséges” fordulat kivételére. Mindemellett fontos hangsúlyozni a társadalom e leginkább sérülékeny csoportjának, illetve hozzátartozóinak védelme, valamint esélyegyenlőségének előmozdítása érdekében a következőket.
A súlyosan fogyatékos, illetve fogyatékos emberek életminőségét és életkörülményeit meghatározó társadalompolitikai döntések egyes becslések szerint több mint százezer embert és családjaikat érintik.5 E tanulmány citált kijelentésével, illetve további, alább idézett állításaival egyetértek. Ezek szerint: „ez a csoport a magyar társadalom egyik leginkább peremre szorult és legkiszolgáltatottabb halmazát alkotja. E csoport elszigetelődésének két domináns színtere van: a családban élő fogyatékos személyek esetében a családon belüli és gyakorta az egész családot körülzáró elszigetelődést és munkaerő-piaci kirekesztődést tapasztalunk; a nem családban élő személyek esetében a társadalomból való kihullás végállomását a bentlakásos szociális intézményekben való, általában kényszerből választott elhelyezés jelenti.”6 ”A fogyatékos népesség kirekesztődésének hátterében álló számos ok közül a legfontosabbak a közösségi életben való megmaradást és részvételt, valamint a munkaerő-piaci beilleszkedést segítő szolgáltatások szinte teljes hiánya. Az érintettek nem kapnak segítséget abban, hogy eredeti lakóhelyükön a helyi közösség aktív tagjaként és másokhoz hasonló munkaerő-piaci szereplőként éljenek. A helyben elérhető közszolgáltatások gyakorta nem hozzáférhetők számukra, sok esetben pedig ilyenek – különösen a lemaradó régiókban és depressziós körzetekben – egyáltalán nem is léteznek. E szolgáltatások hiányából és a munkaerőpiac rendkívüli szelektivitásából eredően a családok nehéz döntés elé kerülnek. Vagy maguk látják el a fogyatékos családtagot, vagy pedig felmondják a családi szolidaritást, és bentlakásos szociális intézménybe adják […] gyermeküket. A család integritásának megtartása a szülők tartós munkahelyvesztését és a család jóléti juttatásokra való rászorultságát vonja maga után. […] A családban lakók nagy többsége szegénységben és inaktivitásban, míg az intézményekben élők valamennyien szélsőséges elszigeteltségben és kiszolgáltatottságban kényszerülnek élni.”7 „A fogyatékos személyekkel egy háztartásban élő családok különösen kiszolgáltatottak a szegénység és az elszegényedés veszélyének. A szegénység kockázatának három összetevője van ezekben a családokban: 1. A teljes népességre jellemző általános szegénységi kockázat, amelyet befolyásol az érintett családok nagysága, összetétele, a szülők jövedelmi helyzete, iskolai végzettsége, valamit az, hogy az ország mely pontján élnek, és milyen munkaerő-piaci esélyeik vannak. 2. A fogyatékos személy helyi közösségben való megmaradását és önálló életvitelét támogató szolgáltatások hiánya a családokat arra kényszeríti, hogy amennyiben nem kívánják intézménybe adni a fogyatékos személyt, maguk vállalják mindennapos gondozását, ápolását. Ennek következtében az egyik felnőtt családtag arra kényszerül, hogy kilépjen a munkaerőpiacról, és teljes munkaidejében a fogyatékos személy mellett legyen. Ez egyszerre jelenti azt, hogy a családi háztartásból kiesik egy jövedelem, és azt, hogy a család jóléti juttatásokra szorul. 3. A fogyatékos családtag ellátásához speciális, más családok esetében ismeretlen költségek merülnek fel: speciális segédeszközök beszerzése, gyógyszerek, a lakás vagy a gépjármű akadálymentesítése stb.”8
El kell ismerni, hogy a jelenlegi magyarországi helyzetben a súlyosan fogyatékos személyek többsége nem fér hozzá támogató szolgáltatásokhoz, az őket nevelő családok pedig fokozottan ki vannak téve az elszegényedés veszélyének. 
Egyrészt mert a szülők közül valamelyik állását kényszerül feladni a fogyatékos személy gondozása miatt, azaz végérvényesen pozíciót veszt a munkaerő piacon, másészt mert a fogyatékosságból eredő különleges szükségletek (étrend, fejlesztések, gyógyszerek, gyógyászati segédeszközök, utazást lehetővé tevő eszközök) többletköltséget rónak e családokra. A jogalkotó azon álláspontjának – általam vélelmezett – indokával, mely alapján a Ptk-ban meghatározott rokoni körből kiemeli a jegyest, egyet tudok érteni. A mai magyar jog- illetve szokásrendszerben a jegyesség kevésbé elismert kapcsolati forma, mint a Ptk. megfogalmazásának vagy a Ptk-t megelőző magánjogi viszonyok idejében. Mivel joghatás nem fűződik sem megkötéséhez, sem felbontásához, továbbá az állam által elismert módon nyilvántartani sem lehet, indokolható a jogalkotó részéről az, hogy egy szociális juttatás esetében kifejezett jogalkotói szándékkal kivegye a jegyességet a jogosultság alapjául szolgáló viszonyok köréből. Amennyiben azonban a jogalkotó – belátva a jegyességre való hivatkozás bizonyításának nehézségét, illetve azt, hogy az ápolási díj esetében visszaélésre, látszatjegyességek kötésére, illetve erről való hamis nyilatkozatok megtételére lenne alkalmas – megteheti, hogy a Ptk. (egyébként taxatív) felsorolásából kivételt határoz meg, ugyanígy, kellő indokoltsággal a jogosultak körét ki is egészítheti. Életszerű lehet ugyanis, hogy a munkahellyel rendelkező szülők helyett a fogyatékos személy nagynénje, nagybátyja lássa el a gondozást, illetve fordítva, a sérült nagybátyáról vagy nagynénéről az unokahúg vagy unokaöcs gondoskodhasson. Ebben az esetben vérségi – azaz a hétköznapi gondolkodás, a népi jogtudat szerint szorosabb rokoni – kötelék állna fenn a gondozó és gondozott között. 
Álláspontom szerint addig, amíg az állam nem tudja megoldani, hogy a súlyosan fogyatékos személyek és az őket gondozó családok a mostaninál magasabb szintű támogató szolgáltatásban, illetve az ország területére nézve kiegyensúlyozott támogató szolgáltatásban részesüljenek, minél szélesebb teret kell nyitnia annak, hogy az e személyeket gondozó családok ne szegényedjenek el, és ne kényszerüljenek a gondozottat intézményben elhelyezni. Ez egyébként a jelenlegi zajló intézményi decentralizáció elvének, a kis létszámú intézmények létrehozására irányuló kormányzati célnak és nemzetközi elvárásoknak is megfelel. E vizsgálatom tárgyához kapcsolódik, de a jelenleg folyamatban lévő9, a közfoglalkoztatási jogviszonyt érintő átfogó vizsgálatomban kívánom álláspontomat kifejteni az ápolási díjra jogosult munkavégzésével és a közfoglalkoztatásban való részvételével kapcsolatban. Az Szt. 42. § (1) bekezdés d) pontja alapján akkor is jogosult ápolási díjra a hozzátartozó, ha keresőtevékenységet folytat, amennyiben munkaideje a napi 4 órát nem haladja meg. A közfoglalkoztatási jogviszonyban a foglalkoztatás időtartama 2–12 hónap lehet, és napi 6–8 órás munkaidőben történik. Ezzel az ápolási díjban részesülőket – akik maximum napi 4 órás keresőtevékenységet folytathatnak – a jogalkotó automatikusan kizárta a közfoglalkoztatásból. Az ápolási díj összege viszont olyan alacsony, hogy egyéb keresőtevékenység nélkül nyilvánvalóan nem elég az ápolt, az ápoló és családtagjai eltartására. Az állam teherbíró képessége szempontjából az ápolási díj folyósítása, illetve az érintettek szolgálati időt szerező pozíciója valóban jelentős többletterhet jelent, ugyanakkor a szűkre szabott jogosulti kör (ti. az ápolási díjra jogosult hozzátartozók) tekintetében szükségképpen mérvadó indok a szociális biztonsághoz való jog. Az otthoni ápolásra, gondozásra rászoruló, jellemzően súlyos állapotú, fogyatékossággal élő, vagy tartósan beteg ember tekintetében azonban a hivatkozott családtagok kizárása az emberi méltósághoz való jog értelmezésének megközelítéséből vet fel alapjogi aggályokat. Mindezekre tekintettel, álláspontom szerint az, hogy egy jelentős rokoni kör kiesik egy olyan, az állam által támogatott ápolási tevékenységből, amit a vele szoros kapcsolatban álló fogyatékos embernek a saját otthonában, meglévő családi, baráti, emberi kapcsolatai közelében nyújthatna, az ápolásra szoruló, fogyatékossággal élő személy tekintetében az emberi méltósághoz való joggal összefüggésben felmerülő visszásság bekövetkeztének állandó és közvetlen veszélyét hordozza.

Intézkedéseim
A feltárt visszásság jövőbeni orvoslása érdekében felkérem az emberi erőforrások miniszterét, hogy kezdeményezze a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény – jelentésemben feltárt jelenséget orvosló – módosítását annak érdekében, hogy az ápolási díjra jogosultak köre kiterjedhessen a testvér gyermekének, illetve a szülő testvérének ellátására is.

Budapest, 2012. november

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Lásd az AJB 1486/2012, AJB 2381/2012, AJB 3283/2012, AJB 5182/2012. számú ügyeket
2 731/B/1995. AB határozat
3 32/1998. (VI.25.) AB határozat
4 56/2001. (XI.29.) AB határozat
5 Verdes Tamás - Scharle Ágota - Váradi Balázs (2012): Intézet helyett. A fogyatékos személyeket támogató szociálpolitika megújításának lehetséges irányairól. Budapest Intézet – TASZ, 7. oldal 
6 U.o.
7 I.m. 9. oldal 
8 I. m. 13. oldal
9 Lásd AJB 3025/2012. számú ügy