Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-5152/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Tóth Lívia
Az eljárás megindítása
A panaszos „közérdekű bejelentéssel” fordult hivatalomhoz, amelyben a Nógrád Megyei Intézményfenntartó Központ „Baglyaskő” Idősek Otthonának működését sérelmezte. Azt kifogásolta, hogy az idősek, valamint a szakdolgozók rendszeresen látnak el portaszolgálati, ügyeleti munkát az idősotthonban, a létszámgazdálkodásra való hivatkozással ugyanis megszüntették az intézményben a kapuőr, valamint a portaszolgálati státuszt. Ezen túlmenően beszámolt arról is, hogy a közelmúltban az egyik gondozott olyan mértékben sebesítette meg 2 társát, hogy sürgősségi ellátást kellett igénybe venni. Elmondása szerint a munkavállalókat megfenyegették, hogy ha a két sértett hozzátartozója feljelentést tesz, elveszítik a munkahelyüket.
Tekintettel arra, hogy a beadvány alapján felmerült az ellátottak alapvető joga sérelmének gyanúja, az ügyben vizsgálatot rendeltem el.
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) határozza meg. A jogszabály 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbt. 18. § (2) bekezdésének a) pontja meghatározza a közszolgáltatást végző szerv fogalmát, eszerint ennek minősül – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – minden az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közreműködő szerv. Az Ajbt. 18. § (2) bekezdésével összhangban az ombudsmani gyakorlat a közszolgáltatást végző szervek fogalomkörébe tartozónak tekinti a bentlakásos intézményeket, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében – értelemszerűen kiterjed.
Tekintettel arra, hogy a panasz munkavállalókra vonatkozó részére vizsgálati hatásköröm nem terjed ki, a munkaviszonnyal kapcsolatos viták rendezése ugyanis a munkaügyi bíróság hatáskörébe tartozik, jelen vizsgálat keretében az ellátotti jogok esetlegesen felmerülő sérelmének lehetőségét vizsgáltam.

Jogszabályi háttér
·	Magyarország Alaptörvénye
·	Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.)
·	A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szoctv.)
·	A fogyatékos személyek alapvizsgálatáról, a rehabilitációs alkalmassági vizsgálatról, továbbá a szociális intézményekben ellátott személyek állapotának felülvizsgálatáról szóló 92/2008. (IV. 23.) Korm. rendelet
·	A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet (SzCsM rendelet)
·	A szociális intézményen belüli foglalkoztatás szakmai követelményeiről, személyi és tárgyi feltételeiről és a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet módosításáról szóló 3/2006. (V. 17.) ICsSzEM rendelet (ICsSzEM rendelet)

Az érintett alapvető jogok
·	a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”]
·	az élethez és az emberi méltósághoz való jog [Alaptörvény II. cikk „Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg.”]
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése alapján Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság korábbi töretlen gyakorlata alapján ennek a jogállami minőségnek nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság által gyakran hivatkozott tétel, hogy a jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet arra, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van. Továbbra is irányadó alkotmánybírósági tézis, hogy a jogállamiság elvéből folyó egyik legfontosabb alapkövetelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást. 
Az Alaptörvény II. cikke az emberi méltósághoz való jogot egyértelműen mint alapvető jogot határozza meg, melytől senkit sem lehet önkényesen megfosztani.
Az Alkotmánybíróság 23/1990. (X. 31.) AB határozata szerint a magyar államnak az élethez és az emberi méltósághoz való jog tekintetében is elsőrendű kötelessége, hogy ezeket tiszteletben tartsa és védelmezze. Az emberi élet és az emberi méltóság elválaszthatatlan egységet alkot és minden mást megelőző legnagyobb érték. Korábban az OBH 3078/2008. számú jelentésben már magam is rámutattam arra, hogy az élet és az emberi méltóság tiszteletben tartása nem csak az állam, hanem valamennyi állampolgár kötelezettsége is. Az állam kötelezettsége annyiban több e tekintetben az állampolgárokénál, hogy e kötelezettséget nem csak magának kell betartania, hanem az állampolgárokkal is be kell tartatnia.
Az emberi méltósághoz való jog fogalmát értelmezve az Alkotmánybíróság a 64/1991. (XII. 17.) AB számú határozatában rámutatott, hogy a méltóság az emberi élettel eleve együtt járó minőség, amely oszthatatlan és korlátozhatatlan, s ezért minden emberre nézve egyenlő. Emberi méltósága és élete mindenkinek érinthetetlen, aki ember, függetlenül fizikai és szellemi fejlettségétől, illetve állapotától, és attól is, hogy emberi lehetőségéből mennyit valósított meg, és miért annyit. Az Alkotmánybíróság szerint a méltóság az embert megilleti bármely tulajdonságától függetlenül, pusztán azon az alapon, hogy él, és hogy ember. Ez az alapvető jog – oszthatatlan egységben az élethez való joggal – az alapjogi hierarchia legmagasabb fokán áll.

A megállapított tényállás
Az ügy eredményes befejezése érdekében – hatásköröm keretei között – felkértem a Nógrád Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatalának (a továbbiakban: gyámhivatal) vezetőjét, hogy vizsgálja ki, milyen keretek között folyik az ellátottak „kapuőrként” való foglalkoztatása az intézményben, valamint azzal kapcsolatban is az állásfoglalását kértem, hogy a beadvány testi sértésre vonatkozó felvetései megalapozottak-e, és megtörtént-e az eset megnyugtató kivizsgálása.
1. Az ellátottak egymás közötti bántalmazása
A gyámhivatal vezetője arról tájékoztatott, hogy a bántalmazás 2012 májusában az intézmény demens részlegén történt, és három ellátottat érintett. A bántalmazást követően két gondozott sérült meg, egyikük combnyaktörést, a másik fejsérülést szenvedett. A szakápolók azonnal megkezdték a sérültek ellátását, a bántalmazót visszakísérték a szobájába, ahol továbbra is zavartan viselkedett, többször is vissza kellett kísérni. Mindkét sérült ellátottat azonnal beszállították a megyei kórház sürgősségi osztályára, onnan értesítették az orvosok a rendőrséget. A rendőrök még aznap kihallgatták a bántalmazót, akit az intézmény pszichiáter orvosa a balassagyarmati kórház pszichiátriai osztályára utalt. A bántalmazó időközben elhunyt. Az eset kapcsán korlátozó intézkedésre nem került sor, a rendőrségi eljárás állásáról a gyámhivatalnak nem volt információja. 
A gyámhivatal az intézmény által megtett intézkedésekkel kapcsolatban jogsértést nem tárt fel. 
2. Az ellátottak portaszolgálati foglalkoztatása
A gyámhivatal vizsgálata megállapította, hogy az otthonban napi 8 órában biztosított a portaszolgálat, a feladatellátásban 5 intézményi dolgozó (3 fő karbantartó és 2 fő gépkocsivezető) érintett. A napi 8 órás portaszolgálat az otthonban 2011. december 1-jétől működik, ezt megelőzően 24 órás, illetve 12 órás munkarendben vásárolt szolgáltatásként volt biztosított a portaszolgálat.
2011 decemberétől nyolc ellátott segít a feladat ellátásában, őket fizikai, mentális állapotuk figyelembe vételével választották, önkéntes alapon, díjazás nélkül látják el a feladatot. Ennek során az ellátottak a portásfülkében nem tartózkodnak, az intézmény aulájában, a beszélgetésre kialakított részlegeken foglalnak helyet; figyelik az intézménybe ki-, bejövő forgalmat, szükség esetén a műszakban lévő szakápolók felé jelentést tesznek. Telefont nem kezelnek, az intézmény portáján lévő dolgozó a műszak végén a központi telefont az osztályokon lévő nővérpultokra irányítja; a kamerarendszer központjához hozzáférésük nincs.
Az ellátottak a „portaszolgálati munkát” – a látogatási idő (9-18 óráig) figyelembe vételével – hétköznap 16-18 óráig, hétvégén 9-10 óráig látnak el, „munkaterápiában” való részvétel keretében.
A gyámhivatal hivatkozott arra, hogy az SzCsM rendelet 56.§ (2)-(3) bekezdése alapján a munkaterápiában azok az ellátottak vehetnek részt, akik – az Szt. 99/B. §-ának (3) bekezdése szerinti szakértői vélemény, ennek hiányában az intézményvezető megítélése szerint – nem alkalmasak a szociális foglalkoztatás keretében történő munkavégzésre. A munkaterápia elsődleges célja a munkaképesség fejlesztése annak érdekében, hogy az ellátott alkalmassá váljon a szociális foglalkoztatásban való részvételre. A munkaterápiára egyebekben a terápiás és készségfejlesztő foglalkoztatásra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.
Utalt arra is, hogy az intézmény szociális foglalkoztatási engedéllyel nem rendelkezik, ezért az ellátottak munkaterápián való foglalkoztatására nincs jogszabályi lehetőség. Az gondozottak által ellátott „portaszolgálat” az SzCsM rendelet szerint nem minősül munkaterápiának, továbbá nem illeszkedik az intézmény Szakmai Programjába sem. A Szakmai Program alapján a foglalkoztatás célja a szabadidő kulturált eltöltése és a tartalmas időtöltés biztosítása, testi-lelki aktivitás fenntartása, megőrzése. A foglalkoztatásokat az ellátottak korának, egészségi állapotának, képességeinek és egyéni adottságainak figyelembevételével kell szervezni. Az intézményi foglalkoztatás formáit figyelembe véve (fizikai, kulturális, művészeti, mozgás, játék, biblioterápia, vallásgyakorlás, ünnepek, stb.) az ellátottak által végzett feladat nem sorolható be a foglalkoztatás egyik formájába sem.
Fentiekre figyelemmel a gyámhivatal végzésben kötelezte az intézmény fenntartóját a gondozottak által ellátott „portaszolgálat” megszüntetésére. 

A vizsgálat megállapításai, az ombudsmani álláspont
A „Baglyaskő” Idősek Otthona határozatlan idejű működési engedéllyel rendelkező ápolást-gondozást (idősek otthona), illetve átmeneti elhelyezést (időskorúak gondozóháza) nyújtó intézmény. Az idősek otthonában 140 fő, a gondozóházban 10 fő ellátott él.
1. Tekintettel arra, hogy a gyámhivatal vizsgálata a bántalmazás esetével kapcsolatban nem tárt fel visszásságot, az intézkedések a szakma szabályainak megfelelően történtek, a hatóság álláspontját elfogadva, a panasz ezen részével kapcsolatban alapvető joggal összefüggő visszásság megállapítása hiányában további ombudsmani intézkedést nem kezdeményezek.
2. A gyámhivatalnak az ellátottak portaszolgálat keretében történő „foglalkoztatásával” kapcsolatos álláspontját részben fogadom el.
A kapott tájékoztatás szerint a gondozottak e feladatot önkéntesen, írásbeli megállapodás alapján látják el. Álláspontom szerint ezen önkéntesség esetén nincsen olyan ellátottat érintő érdeksérelem, amely a szociális hatóság intézkedését megalapozná. 
A gyámhivatali vizsgálat megállapította, hogy „az intézmény szociális foglalkoztatásra jogosító engedéllyel nem rendelkezik, így az ellátottak munkaterápián való foglalkoztatására sincs jogszabályi lehetősége”. A munkaterápia azonban nem a szociális foglalkoztatás körébe tartozik, hanem a szocioterápiás foglalkozások egyik formája. Az SzCSM rendelet 56.§ (1) bekezdése szerint a szocioterápiás foglalkozások formáit az ellátást igénybe vevő életkorának és egészségi állapotának, képességeinek megfelelően kell megválasztani, az egyéni gondozási, fejlesztési tervben, illetve rehabilitációs programban megfogalmazott célkitűzésekkel összhangban. A szocioterápiás foglalkozások formái különösen a munkaterápia, a terápiás és készségfejlesztő foglalkozás, a képzési célú foglalkozás. A munkaterápiában azok az ellátottak vehetnek részt, akik – az Szt. 99/B. §-ának (3) bekezdése szerinti szakértői vélemény, ennek hiányában az intézményvezető megítélése szerint – nem alkalmasak a szociális foglalkoztatás keretében történő munkavégzésre. 
Annak elsődleges célja a munkaképesség fejlesztése annak érdekében, hogy az ellátott alkalmassá váljon a szociális foglalkoztatásban való részvételre. Munkaterápiában tehát azon ellátottak részesülhetnek, akik nem képesek a szociális foglalkoztatásban való részvételre. 
A külön engedélyköteles szociális foglakoztatás és a szocioterápiás foglalkozások (melynek egyik formája a munkaterápia) tehát két különböző kategória, így a szociális foglalkoztatás feltételei (pl. a szociális hatóság által kiadott külön engedély) nem vonatkoznak a szocioterápiás foglalkozásokra (ahogyan az ICsSzEM rendelet hatálya sem terjed ki rá).
Fentiek érelmében jelen esetben szociális foglakoztatásról nem beszélhetünk.
Az SzCSM rendelet a bentlakásos intézmények tárgyi feltételei között nem írja elő portaszolgálat működtetését, az nem kötelező. Bár az ellátottak által végzett „kapuőri” pozíció valóban nem szerepel az SzCSM rendelet 54. §-ában szabályozott mentálhigiénés ellátások között, maga a „foglakoztatás” azonban álláspontom szerint nem ellentétes az ott megfogalmazott célokkal (testi-lelki aktivitás fenntartása, megőrzése). Az idős emberek korukat, testi, szellemi erejük, képességeik gyengülését nagyon gyakran úgy élik meg, hogy ők már csak terhet jelentenek hozzátartozóik, környezetük számára. Fokozottan érvényes ez a különböző okok miatt bentlakásos intézménybe került idős emberekre, így rendkívül fontos éreztetni velük és tudatosítani bennük azt, hogy gyarapodó életkoruk ellenére hasznos és értékes tagjai a társadalomnak, képesek hozzájárulni kis közösségük működéséhez, szükség van rájuk. Álláspontom szerint amennyiben azt az idősek szívesen végzik, örömöt találnak benne, önkéntes alapon történő bevonásuk a portaszolgálati feladatokba ellátotti jogot nem sért, megszüntetését pusztán arra hivatkozással, hogy az nem illeszthető bele a jogszabály által meghatározott foglalkozások körébe, nem tartom indokoltnak. Hangsúlyozni kívánom azonban, hogy a szabadidő eltöltésének ezen formája természetesen nem helyettesítheti a gondozottak jogszabály szerinti teljes körű mentálhigiénés ellátását.
Fentiekre figyelemmel, a konkrét beadvánnyal kapcsolatban alapvető joggal összefüggő visszásságot nem állapítottam meg, további ombudsmani intézkedést nem kezdeményezek.

Budapest, 2012. december
Prof. Dr. Szabó Máté sk.