Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-4961/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Horváth Luca Kornélia
Az eljárás megindulása 
A panaszos a szomszédjában folyó – álláspontja szerint egészségügyi kockázatot is rejtő – állattartási tevékenységet kifogásolta. A beadvány szerint a panaszos szomszédja engedély nélkül, rendkívül mostoha körülmények között tartja amerikai harci kutyáit. A kifogásaival Püspökladány Város Önkormányzata (a továbbiakban: önkormányzat) jegyzőjéhez fordult, de választ késedelmesen, több hónappal később kapott.
Figyelemmel arra, hogy a beadvánnyal összefüggésben felmerült a Magyarország Alaptörvényében nevesített jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes hatósági eljáráshoz, továbbá az egészséges környezethez való jog sérelmének gyanúja, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam.
Vizsgálatom során tájékoztatást és az ügyben keletkezett dokumentumok rendelkezésemre bocsátását kértem a püspökladányi jegyzőtől.

Érintett alapvető jogok és alkotmányos értékek
·	Jogállamiság, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”) 
·	Tisztességes eljáráshoz való jog (Alaptörvény XXIV. cikk: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.”) 
·	Egészséges környezethez való jog (Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdés: „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”)
·	A Nemzet közös öröksége (Alaptörvény P) cikk: „A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.”)

Alkalmazott jogszabályok
·	Az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény
·	A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény
·	Püspökladány Város Önkormányzata képviselő-testületének az állatok tartásáról szóló 9/1998. (IV. 29.) sz. rendelete
·	Püspökladány Város Önkormányzata képviselő-testületének az állatok tartásáról szóló 14/2012. (V. 31.) sz. rendelete

A megállapított tényállás
A panaszos szomszédja Staffordshire terrier kutyák tenyésztésére 2011. november 10-én nyújtott be engedélykérelmet az önkormányzat képviselő-testületéhez. A kérelem elbírálása során tartott helyszíni szemlén megállapították, hogy az állattartás céljául szolgáló ingatlanon egy elkerített rész szolgál négy állat tartózkodására. A törzsállomány akkori létszámát nyolcra kívánta fejleszteni a tulajdonos, aki – gondoskodva az ingerszegény környezetről – a kerítést átláthatatlanná tette. A testület a 2011. december 8-án tartott ülésén bővebb tájékoztatást kért a leendő állattartótól.
Tekintettel arra, hogy az állatok tartásáról szóló 9/1998. (IV. 29.) sz. helyi rendelet (a továbbiakban: korábbi állattartási rendelet) szerint az adott területen legfeljebb két eb tartható, a képviselő-testület Városfejlesztési, Környezetvédelmi és Mezőgazdasági Bizottsága, a 37/2011. (XII. 14.) számú határozatával az engedélykérelmet elutasította. Kilátásba helyezte ugyanakkor a rendelet korlátozó rendelkezései módosításának lehetőségét.
2012. április 12-én a panaszos az önkormányzat jegyzőjéhez fordult, s egyrészt bejelentést tett a szomszéd – álláspontja szerint – jogellenes állattartó tevékenysége miatt, másrészt birtokvédelmi kérelmet terjesztett elő.
A jegyző 2012. június 1-jén kelt válaszában a birtokvédelmi kérelem tartalmi követelményeiről, illetve a bekövetkezett jogszabály-módosulásokról tájékoztatta a panaszost.
A képviselő-testület 2012. június 1-jei hatállyal megalkotta a 14/2012. (V. 31.) sz. új, az állatok tartásáról szóló rendeletét (a továbbiakban: Ör.), amely már nem tartalmazza a korábbi állattartási rendelet mennyiségi és területi korlátozásra, valamint az ahhoz kapcsolódó engedélyezési eljárásra vonatkozó szabályait.
A panaszos – a jegyző válasza figyelembevételével – 2012. június 19-én birtokvédelmi eljárást kezdeményezett. A kérelmet a jegyző elutasította azzal az indokkal, hogy a szomszédjog általános elve, a szükségtelen zavarás követelménye, a kutyák tartásával a felek közötti viszonyban nem sérül.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatásköröm tekintetében
Feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságomat az Ajbt. határozza meg. A 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint közigazgatási szerv, helyi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat, kötelező tagság alapján működő köztestület, a Magyar Honvédség, rendvédelmi szerv, közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében, nyomozó hatóság vagy az ügyészség nyomozást végző szerve, közjegyző törvényszéki végrehajtó, önálló bírósági végrehajtó vagy közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Jelen ügyben megállapítható, hogy az önkormányzat jegyzője az Ajbt. 18. § (1) bekezdés b) pontja alapján hatóságnak minősül, tehát az ügy vizsgálatára hatásköröm kiterjed. 

II. Az érintett alapvető jogok tekintetében
Az Alaptörvény XXI. cikkében deklarált egészséges környezethez való jog értelmezését az Alkotmánybíróság a jelentősége folytán alaphatározatként értékelhető 28/1994. (V. 20.) AB határozatában, valamint az arra épülő későbbi határozataiban végezte el. A testület e döntésében – részletesen elemezve az egészséges környezethez való jogot – megállapította, hogy az olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. Az állam kötelességeinek magukban kell foglalniuk az élet természeti alapjainak védelmét és ki kell terjedniük a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére [996/G/1990. AB].
Az Alkotmánybíróság nyomatékosan rámutatott arra, hogy az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. Ez az állami fellépés olyan korlátját jelenti, amely megakadályozza, hogy a már elért objektív védelmi szint, illetve hatékonyság csökkenjen, az addig elért környezetállapot romoljon. Következésképpen nem engedhető meg, hogy a környezetvédelemhez való jog érvényesülése társadalmi, gazdasági folyamatok, körülmények függvényében mennyiségileg vagy minőségileg változzon.
Tekintettel arra, hogy az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló hatósági rendszer kialakítása és működtetése állami feladat, a kötelezettségek címzettjei nemcsak a jogalkotó szervek, hanem azokon keresztül maga a jogalkalmazó is. Amennyiben a hatóságok elmulasztják a környezetvédelmi előírások következetes és megfelelő érvényesítését, azok kiüresedését okozzák és egyidejűleg az egészséges környezethez való jog sérelmét idézik elő.
Hangsúlyozta a testület azt is, hogy a jogalkotónak mindazokat a garanciákat is nyújtania kell, amelyeket az Alkotmány egyébként az alanyi jogok tekintetében biztosít [ABH 1994, 139-140.]. Az egyéni jogvédelem biztosítása érdekében az egészséges környezethez való jog alanyi jogon érvényesíthető elemei között szerepelnek az ügyféli jogok, az eljárási garanciák kikényszeríthetősége, s így pl. Magyarország Alaptörvénye által önálló alapjogként is deklarált tisztességes eljáráshoz vagy a jogorvoslathoz való jog is.
Az egészséges környezethez való jog alanyi oldalán álló alapjogok rendkívül szoros kapcsolatban állnak a jogállamisággal, jogbiztonsággal. Az Alkotmánybíróság több határozatában elvi éllel szögezte le, hogy a jogállam legfontosabb eleme a jogbiztonság [75/1995. (XII. 21.) AB hat., 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 65.]. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy nemcsak a jog egésze, de annak egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság azonban nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, hanem az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Alapvetőek tehát a jogbiztonság követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság követelményéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák betartása nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. [2/1995. (XII. 15.) AB határozat]
Az Alkotmány a tisztességes eljáráshoz való jogot explicite nem nevesítette, ugyanakkor az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az a független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a jogbiztonság elvéből levezethető eljárási garanciák egymásra vonatkoztatásával tartalmilag levezetett olyan alkotmányos alapjogot jelent, amely komplex követelményrendszert testesít meg, magában foglalva valamennyi, a jogállamiság értékrendjének megfelelő eljárási alapelvet és normát. A tisztességes eljárás teljesülését tehát csak az eljárás egészének vizsgálata során ítélhetjük meg. [19/2009. AB; 11/2007. AB; 1/2008. AB; 605/D/2006. AB; 14/2004. AB; 14/2002. AB; 15/2002. AB; 35/2002. AB; 6/1998. AB] A 2012. január 1-jén hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye azonban már expressis verbis tartalmazza a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogot, rögzítve, hogy a közhatalmú szervek, hatóságok az ügyeket részrehajlás nélkül, tisztességes módon, ésszerű határidőn belül intézzék, döntéseiket pedig a törvényben meghatározottak szerint indokolják.

III. Az ügy érdeme tekintetében
A jegyző eljárása
A tényállás szerint miután a képviselő-testület Városfejlesztési, Környezetvédelmi és Mezőgazdasági Bizottsága a korábbi állattartási rendelet előírásaira tekintettel elutasította a panaszos szomszédjának ebtenyészeti kérelmét, a panaszos a birtokvédelmi eljárás kezdeményezésével egyidejűleg – kifogásolva a tartás körülményeit – bejelentést tett arra vonatkozóan, hogy szomszédja mostoha körülmények között tartja a szóban forgó kutyákat. A jegyző a 2012. április 10-én előterjesztett kérelemre és bejelentésre – érdemi intézkedés nélkül – június 1-jén válaszolt.
A korábbi állattartási rendelet 15. § (1) bekezdés b) pontja szerint a II., III., IV., sz. belterületi és a zártkert I. sz. állattartási övezetben – ingatlanonként– legfeljebb 2 eb és 2 macska tartható. A 13. § (1) bekezdés szerint a kedvtelésből tartott állatok részére gazdáik kötelesek megfelelő, sajátos életfeltételeket (elhelyezés, táplálás, gondozás) biztosítani oly módon, hogy az állattartás a környezetet ne zavarja. A 17. § (1) bekezdése előírja, hogy az ebtulajdonos köteles az ebet úgy tartani, hogy az mások nyugalmát ne zavarja, testi épségét és egészségét ne veszélyeztesse, anyagi kárt ne okozzon. Ha az ebtulajdonos e feltételeket nem biztosítja, akkor az ebtartást meg kell szüntetni.
A hivatkozott rendelkezések megszegése esetére a korábbi állattartási rendelet szabálysértési tényállást állapított meg. A 22. §-ban rögzített szankció szerint az az állattartó, aki e rendelet (…) 15-18. §-aiban foglaltakat nem tartja be, szabálysértést követ el, és 30.000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható.
Az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény (a továbbiakban: Panasztörvény) 141-143. §-ai rendelkeznek a panaszok, illetve a közérdekű bejelentések elintézésének módjáról.
A Panasztörvény 141. § (2) bekezdése szerint a panasz olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más – így különösen bírósági, államigazgatási – eljárás hatálya alá. A (3) bekezdés kimondja, hogy a közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja.
A Panasztörvény további rendelkezései a követendő eljárási rendet írják elő a hatóságok számára. Ezek szerint az érintett szervnek egy sajátos eljárást, kivizsgálást kell lefolytatnia, és annak eredményeként meg kell tennie a szükséges intézkedéseket a sérelem orvoslása érdekében. A 142. § (1) bekezdése szerint a panaszt és a közérdekű bejelentést a beérkezéstől számított harminc napon belül kell elbírálni. Ugyanezen paragrafus (4) bekezdése rögzíti, hogy az eljárásra jogosult szerv a vizsgálat befejezésekor a megtett intézkedésről vagy annak mellőzéséről – az indokok megjelölésével – köteles a panaszost, illetőleg bejelentőt írásban vagy elektronikus úton haladéktalanul értesíteni.
A panasz, illetőleg a közérdekű bejelentés alapján – ha alaposnak bizonyul – gondoskodni kell a jogszerű, illetőleg a közérdeknek megfelelő állapot helyreállításáról vagy az egyébként szükséges intézkedések megtételéről; a feltárt hibák okainak megszüntetéséről; az okozott sérelem orvoslásáról, továbbá indokolt esetben a felelősségre vonás kezdeményezéséről (143. § (1) bekezdés).
A Panasztörvényt tehát akkor kell alkalmazni, ha az egyéni jog- vagy érdeksérelem kivizsgálására államigazgatási (közigazgatási) vagy bírósági eljárásban nem kerülhet sor, illetve olyan körülmény következik be, amelynek orvoslása, megszüntetése egy közösség vagy akár az egész társadalom érdekét szolgálja. A Panasztörvény alapján a hatóság egyedül azt köteles vizsgálni, hogy a panaszban kifogásolt körülmények fennállnak-e. Ezt követően pedig a feltárt jogsértések orvoslása érdekében – hivatalból – meg kell indítani a közigazgatási eljárást.
Megállapítom, hogy a vizsgált ügyben a jegyzőnek – a panasz érkezését követően –tisztáznia kellett volna, hogy a panaszban/bejelentésben foglaltak valósak-e, azaz a bizottsági határozat ellenére 2 kutyánál többet tart-e a panaszos szomszédja. Amennyiben igen, meg kellett volna indítania a szabálysértési eljárást és intézkednie kellett volna a jogszabályi követelményeknek megfelelő állattartás kikényszerítésére. 
Ezzel ellentétben a jegyző két hónappal később, a tényállás feltárása nélkül, a birtokvédelmi eljárás követelményeiről és a később módosított állattartási rendeletről tájékoztatta a panaszost.
A jegyző mulasztása sértette a jogállamiság elvét és a tisztességes eljáráshoz, valamint az egészséges környezethez való jogot. 

Intézkedésem
A feltárt alapvető jogokkal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzése érdekében – az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján – felkérem Püspökladány Város Önkormányzata jegyzőjét, hogy az állatok tartásával kapcsolatos eljárásaiban vegye figyelembe a jelentésemben rögzített szempontokat.

Budapest, 2012. augusztus 13.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.