Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-4408/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Bódis Cecília
Az eljárás megindítása
A panaszos beadványa szerint saját és családja ügyeiben a Csongrád Megyei Kormányhivatal Igazságügyi Szolgálat munkatársa által bejelentett elfogultsága miatt késedelmesen kapják meg a támogatásokról szóló határozatokat, ami akadályozza jogorvoslati lehetőségük határidőben való gyakorlását. Az ügyben felmerült a jogállamiság elve és az abból fakadó jogbiztonság követelménye, a tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való jog sérelmének gyanúja. Ezért az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el. Vizsgálatom eredményes befejezése, illetve a panasz hátterének megismerése céljából tájékoztatást kértem a Csongrád Megyei Kormányhivatal Igazságügyi Szolgálatának igazgatójától. 

Az érintett alapvető jogok és alapelvek 
–	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye [Alaptörvény B) cikk (1) bek.: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”] 
–	A tisztességes eljáráshoz való jog [Alaptörvény XXIV. cikk (1) bek.: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.”]
–	A jogorvoslathoz való jog. [Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bek.: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”]

Az alkalmazott jogszabályok
–	Magyarország Alaptörvénye
–	A jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvény (Jst.)
–	A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
–	A jogi segítségnyújtás igénybevételének részletes szabályairól szóló 56/2007. (XII. 22.) IRM rendelet

A megállapított tényállás
A Jst. szerint a jogi segítségnyújtási feladatokat I. fokon a fővárosi/megyei kormányhivatalok szakigazgatási szerveiként működő megyei igazságügyi szolgálatok (területi hivatalok) látják el közigazgatási hatósági eljárás keretében. A II. fokú hatósági jogkör gyakorlója a Közigazgatási és Igazságügyi Hivatalról szóló 177/2012. (VII. 26.) Korm. rendelet alapján 2012. augusztus 16-tól a Közigazgatási és Igazságügyi Hivatal. [Jogelődje a KIM Igazságügyi Szolgálata, a KIMISZ]
A panaszos 2008 óta rendszeresen kér jogi segítséget a Jst. által létrehozott hivatalnál. Lakóhelye szerint a Csongrád Megyei Kormányhivatal Igazságügyi Szolgálata (a továbbiakban: Szolgálat) illetékes a kérelmei elbírálására. A panaszost munkahelyéről elbocsátották, állítása szerint jogtalanul hivatkozva arra, “hogy korrupt és pénzért osztogat közpénzt.” Mióta peres ügyekben a Szolgálatnál igényelhető pártfogó ügyvédi képviselet, 313 önálló jogi segítségnyújtás iránti kérelmet és nagy mennyiségű egyéb beadványt nyújtott be. Az országos adatbázist használó iktatási rendszer szerint a panaszos nevéhez 7000 db-ot meghaladó iktatási tétel tartozik. Az idei évtől már családtagjai is nyújtanak be támogatási kérelmeket, elsősorban a Székesfehérvári Törvényszék előtt folyamatban lévő kártérítési per beavatkozóiként. A támogatási kérelmek benyújtásával egyidejűleg kérik a családfő által kezdeményezett rendőrségi eljárásokban érintettek kizárását a jogi segítségnyújtásból. A panaszost érintő ügyek nagy száma – mely országos szinten is kimagasló – összefügg azzal, hogy a bíróságokkal, igazságügyi szolgálatokkal és más szervekkel kerül vitás helyzetbe, szubjektív igazságérzete az esetek többségében nem esik egybe a jogszabályi keretekben meghatározott objektív “igazsággal”, a rá nézve hátrányosnak tartott, vagy általa sérelmesnek érzett bírósági, közigazgatási döntésekkel szemben minden jogorvoslati lehetőséget megragad. Az igazságügyi szolgálatok döntései ellen is él jogorvoslattal, mely eljárásokhoz is igényel jogi segítséget. Peres ügyeiben gyakori, hogy kizárás folytán nem a polgári perrendtartás szerint illetékes bíróságok járnak el. Erre jó példa a már említett, a Székesfehérvári Törvényszék előtt folyamatban lévő, bírósági jogkörben okozott kár megtérítése miatt indított peres eljárás, amelybe alperesként bevont valamennyi törvényszéket, a Szegedi és Fővárosi Ítélőtáblát, a Kúriát, a Legfőbb Ügyészséget, valamint az Országos Rendőr-főkapitányságot. A pertárgy értéke 15.000.000.000 Ft, azaz tizenötmilliárd forint. 
A nagyfokú pereskedési hajlandóság vezetett a panaszos által rendszeresen igénybe vett jogi segítségnyújtási támogatási eljárásokban a lakóhelye szerint illetékes Szolgálat kizárásához. Ezen kívül 2009. szeptember 28-án, telefonon történt szóváltást követően polgári és büntetőpert kezdeményezett a Szolgálat egyik vezetőjével szemben. A személyiségi jogi per még folyamatban van – a panaszos fellebbezése okán – másodfokon, a Fővárosi Ítélőtáblán.
Az általa kezdeményezett három büntetőeljárás közül egy még nem zárult le, egy rágalmazás miatt indított eljárást – bűncselekmény hiánya miatt – jogerősen megszűntették. A harmadik, hivatali visszaélés miatt tett feljelentését a Csongrád Megyei Rendőr-főkapitányság, 2012. március 29-én kelt határozatával elutasította. A határozat indokolásában a nyomozóhatóság rámutatott, hogy hivatali visszaélést csak célzatosan lehet elkövetni, a panaszos ügyeiben eljáró kormánytisztviselők az irányadó jogszabályoknak megfelelően járnak el az elfogultság bejelentésekor, illetve a kizárás-kijelölés során. Az a körülmény, hogy a panaszos nem ért egyet a hatósági határozatokban foglaltakkal, önmagában még nem jelenti azok jogszerűtlenségét. 
A Szolgálat felügyeleti szerve, mint másodfokú hatóság által elbírált kizárási kérelmekkel kapcsolatos álláspontja szerint, a Szolgálat vezetője által tett elfogultsági bejelentések a panaszos magatartására vezethetőek vissza. Ennek nyomán szinte valamennyi kelet-magyarországi területi hivatalt kijelölték már az eljárások lefolytatására. Az elfogultsági bejelentések alapján született kizáró-kijelölő végzésekkel szemben minden esetben biztosították a jogorvoslati lehetőséget. A panaszos ezzel élt is, de a Fővárosi Ítélőtábla a felülvizsgálati kérelmeket érdemi vizsgálat nélkül elutasította, mivel a Ket. vonatkozó rendelkezései (96.§, 98.§, l09.§) szerint a kizáró-kijelölő végzés nem tekinthető önálló jogorvoslattal támadható döntésnek.
A panaszos részéről sérelmesnek tartott, az eljárások elhúzódásához vezető elfogultsági bejelentések alapjai éppen az általa kezdeményezett, az ügyeiben eljáró kormánytisztviselők jogszerű magatartásának a kifogásolása.
A panaszos az általa indított bírósági eljárásokban jellemzően nem tanúsít együttműködő magatartást, a kibocsátott hiánypótlási végzésekre választ nem küld, így a bíróság sem tehet mást, mint az eljárásait megszünteti. Az ismétlődően benyújtott támogatás iránti kérelmeinek nagy száma és azok tartalma alapján nyilvánvaló, hogy a panaszos minden lehetőséget megragad a jogorvoslatra, még az önálló jogorvoslattal nem támadható végzésekkel szemben is fellebbez.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatásköröm tekintetében
Feladat- és hatáskörömet, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdésének a) pontja szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A Jst. szerint a megyei igazságügyi szolgálatok a fővárosi/megyei kormányhivatalok szakigazgatási szerveiként működnek, a hivatalok közigazgatási hatósági eljárás keretében járnak el. A II. fokú hatósági jogkör gyakorlója, mint központi hivatal a Közigazgatási és Igazságügyi Hivatalról szóló 177/2012. (VII. 26.) Korm. rendelet alapján a Közigazgatási és Igazságügyi Hivatal. 
Mindezek alapján a vizsgálatban érintett szervre kiterjed vizsgálati hatásköröm.

II. Az alapjogok és alapelvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta a biztosok következetesen, zsinórmértékként támaszkodnak az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazzák az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvénye és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztja az Alkotmánybíróság 22/2012. (V. 11.) AB határozata, melyben a testület maga mutatott rá arra, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. „A tisztességes eljárás olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni.” (Lásd: 6/1998. (III.11.) AB határozat,14/2004. (V.7.) AB határozat)
Az ombudsmani gyakorlat szerint e követelmények minden olyan eljárásra vonatkoznak, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói, közhatalom-gyakorlási tevékenysége által érintett, illetve azoknak akkor is érvényesülniük kell, ha a vizsgált szerv egy kérelmet nem az Alaptörvénynek megfelelő értelmezéssel bírál el.
Álláspontom szerint a jogállamiság és a tisztességes eljárás követelményének nemcsak szabályozási szinten, de a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése alapján Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság korábbi töretlen gyakorlata alapján ennek a jogállami minőségnek nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság által gyakran hivatkozott tétel, hogy a jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság követelménye nemcsak az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van, a jogállamiság elvéből folyó egyik legfontosabb alapkövetelmény ugyanakkor éppen a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. [Az összefoglalást lásd AJB-3449/2012. számú ügyben készült jelentés.]
Az Alaptörvény a jogorvoslathoz való jogot az alkotmányos alapjogok között rögzíti. A jogorvoslathoz való jog tárgyát tekintve a bírói, illetőleg a hatósági döntésekre terjed ki. A jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. [5/1992 (I. 30.) AB határozat] A jogorvoslathoz való jog törvényben meghatározottak szerint gyakorolható, ezért az egyes eljárásokban eltérő szabályozás lehetséges. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesüléséhez a „jogorvoslás” lehetősége is szükséges, vagyis az, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát. [49/1998. (XI. 27.) AB határozat] A jogorvoslati fórumnak ennek megfelelően döntési helyzetben kell lennie. A jogorvoslathoz való jog a rendes jogorvoslatra vonatkozik. Az alkotmányos követelményt ezért kielégíti az a szabályozás, amely az adott bírói (hatósági) döntés ellen a jogorvoslatot fellebbezés (rendes perorvoslat) útján lehetővé teszi. [1319/B/1993. AB határozat]

III. Az ügy érdeme tekintetében
A jogi segítségnyújtásról szóló törvény megalkotásával a jogalkotó a szociálisan hátrányos helyzetben lévő állampolgárok számára kívánt egy olyan intézményrendszert biztosítani, amelyben a támogatottak szakszerű jogi tanácsot és eljárási jogi képviseletet kaphatnak jogaik érvényesítése és jogvitáik megoldása során. A közigazgatási hatóság hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében gyakorolja [Ket. 1. § (1) bek.].
A jogi segítségnyújtó szolgálatok különböző formájú támogatást biztosítanak a jogi segítséget igénybe venni kívánó felek számára. A jogi segítő a támogatás keretein belül jogi tanácsot ad, beadványt vagy egyéb iratot készít, valamint – meghatalmazás alapján – betekint az ügy irataiba. A jogi segítő munkadíját és költségeit az állam megfizeti vagy megelőlegezi. A Jst. részletesen meghatározza a támogatás igénybevételének feltételeit, illetve a támogatás kizárásának eseteit. A törvény indokolása szerint a jogállamiság követelménye, hogy az állam megteremtse azt az intézményi közeget, amely lehetővé teszi az egyén számára azt, hogy képes legyen érvényesíteni jogainak megsértéséből eredő igényeit. 
A jogi segítségnyújtási támogatási eljárásban a támogatás engedélyezésének célja, hogy szakszerű jogi tanácsot és eljárási jogi képviseletet kapjanak jogaik érvényesítése és jogvitáik megoldása során az arra rászoruló felek, a támogatással tehát nem egy önálló alapjogot biztosítanak. Ennek megfelelően a támogatás engedélyezése tárgyában hozott döntés nem szükségszerű előfeltétele a kérelem alapjául szolgáló ügyben kezdeményezett jogorvoslatnak, mint ahogy a támogatási ügyekben benyújtott fellebbezések, illetve azok elbírálása sem függ a párhuzamosan benyújtott támogatási kérelmek elbírálásától.
Megállapítom, hogy a jogi segítségnyújtás keretében kapott támogatás igénybevétele nem egyenlő a jogorvoslati jog gyakorlásával, azt csak kiegészítheti. E kiegészítő jellegből fakadóan a támogatás a joggyakorlás eredményére, annak sikerességére nincs és nem is lehet hatással.  
A Ket. 6. §-a megfogalmazza a jóhiszemű eljárás elvét. [A közigazgatási hatósági eljárásban az ügyfél köteles jóhiszeműen eljárni (Ket. 6. § (1) bek.). Az ügyfél magatartása nem irányulhat a hatóság megtévesztésére vagy a döntéshozatal, illetve a végrehajtás indokolatlan késleltetésére (Ket. 6. § (2) bek.)] Valójában ez az elv többet foglal magában, mint amennyit a magyar nyelvben a „jóhiszeműség” kifejezés általában jelent. A hivatkozott § alapján ugyanis az ügyfelet bizonyos körben a hatósággal való együttműködési kötelezettség is terheli, legalábbis olyan vonatkozásban, hogy tartózkodnia kell a döntéshozatal vagy a végrehajtás indokolatlan késleltetésétől. Az ilyen késleltetésnek számtalan módja van, azon kezdve, hogy az ügyfél sorra-rendre túllépi az eljárási határidőket, odáig terjedően, hogy meghiúsítja a hatósági ellenőrzést vagy helyszíni szemlét. 
Az alapelvek általában jogrendszerünkben az alapvető jogok leképeződései az adott eljárásra, így jelen esetben a közigazgatási hatósági eljárásban, tehát normatív erejűek és együtt alkalmazandók az egyes eljárási cselekményekre vonatkozó szabályokkal. Olyan általános szabályok, melyek az eljárás minden fázisában és minden szereplő által követendőek.
Az együttműködési kötelezettség elve nemcsak az egész magyar jogrendszert hatja át, hanem az egész világon általános érvénnyel bír. A Jst. háttérjogszabályát jelentő Ket-et módosító 2009-es módosítás kiszélesítette az ügyfél kapcsolattartási lehetőségeit, mely alapján az ügyfél egyre szélesebb körű és informálisabb módon vált/válik jogosulttá a hatósággal történő kapcsolattartásra. [A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény II/A. fejezet] Postai út mellet elektronikus levélben, telefonon, sőt rövid szöveges üzenetben is tájékoztatást kérhet, ill. adhat. Ezek a változások egyértelműen érződnek a jogi segítségnyújtó szolgálat munkájában is, hiszen ez által ugrásszerűen, több mint 50%-kal nőtt a Szolgálatokhoz írásban, vagy elektronikusan előterjesztett beadványok száma. A Ket. által biztosított lehetőség természetesen üdvözlendő, ugyanakkor ez a fajta ügyféli kapcsolattartási szabadság óriási ügyterhet eredményez a szolgálat számára; az ügyfelek elektronikus levelet sokkal könnyebben, szabadabban fogalmaznak meg, az elektronikus információáramlás gyorsaságából kiindulva pedig evidensnek tartják, ill. elvárják, hogy a hatóság válasza is szinte azonnal megérkezzen, melyet újabb kérdés követ. 
Ez a fajta tájékozódás és ügyintézés azonban akkor problematikus, amikor kizárólag az ügyfél által rendelkezésre bocsátott információkból, iratok hiányában kellene a szolgálatnak minden szempontból jogszerű és teljes körű választ adnia. Az igényes, szakszerű és egyéniesített válaszadás a rendkívüli ügyfél aktivitás és leterhelés mellett a Szolgálatok által igen nehezen tartható. [Lsd.: A KIMISZ Beszámolója 2009: http://www.kimisz.gov.hu/data/cms22721/Binder1.pdf]
A panaszos által tömegesen írt beadványok és kezdeményezett támogatási eljárások álláspontom szerint a jogi segítség igénybevételén túlmutatnak és az elvárható együttműködési készséget kérdőjelezik meg. A kérelmek és beadványok ilyen szintű áradata nehezen összeegyeztethető a jogi segítségnyújtás törvényben meghatározott céljával. 
Az elfogultsági bejelentés a Ket. 42. § (3) bekezdése hatálya alá tartozó relatív kizárási okot tartalmazott. Az elfogultság ténye abszolút, mérlegelést nem engedő kizárási okként működik abban az esetben, ha azt maga az ügy intézésében részt vevő személy jelenti be. Kiemelem, hogy mivel az eljárás lefolytatására illetékes hatóság vezetőjével szemben merült fel a vizsgált esetben a kizárási ok, a kérelem intézéséből – a Ket. 42. § (6) bekezdése alapján – az egész eljáró hatóságot kellett a felügyeleti szervnek kizárnia. A kizárási kérelmeket minden esetben továbbította a Szolgálat a felügyeleti szervnek és döntések is születtek a kérelmekről. 
A felügyeleti szerv válaszából kitűnik, hogy az osztályvezető elfogultsága miatt a jogi segítségnyújtási szakterület valamennyi, a beadványban hivatkozott ügyintézője a törvény értelmében elfogultnak tekintendő, így – bár a szakigazgatási szerv vezetője a szakterületi döntések kiadmányozására elvileg jogosult lehetne – az igazságügyi szolgálatnál nem maradt olyan ügyintéző, aki a döntés előkészítésében érdemben részt vehetett volna, gyakorlatilag a határozatot meghozhatta volna. Ennek megfelelően az eljárási alapelvekkel ellentétes helyzetet teremtett volna, ha a felügyeleti szerv e bejelentés ellenére ragaszkodott volna további eljárásához. Ezt felismerve, az osztályvezető által bejelentett, hangsúlyozottan abszolút kizárási okra tekintettel a felügyeleti szerv – mérlegelési lehetőség hiányában – a Ket. alapján minden egyes esetben másik, azonos hatáskörrel rendelkező hatóságot jelölt ki a kérelem elintézésre.
A vizsgálat tehát nem igazolta, hogy a kizárási kérelmekkel a hatóság sértette volna a jogbiztonság követelményét és a panaszos tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz fűződő jogát.
Álláspontom szerint a panaszos és családtagjai által a Szolgálathoz benyújtott kérelmek kapcsán indult támogatási eljárásokban a vonatkozó jogszabályi előírások maradéktalan betartásával járt el mind az elsőfokú, mind a másodfokú hatóság.
A fentieket összegezve megállapítom, hogy a Csongrád Megyei Kormányhivatal Igazságügyi Szolgálata nem okozott visszásságot a panaszos alapvető jogaival összefüggésben.

Intézkedésem
Figyelemmel arra, hogy vizsgálatom során alapvető joggal összefüggő visszásságot nem tártam fel, azt külön intézkedés kezdeményezése nélkül zártam le.

Budapest, 2012. október 11.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.