Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-4373/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Bódis Cecília
Az eljárás megindítása
A panaszos azért kérte a segítségemet, mert szabálysértési feljelentésére nem történt intézkedés. Többszöri érdeklődésére másfél év után kapott értesítést a hatóságtól arról, hogy a szabálysértés időközben elévült. 
Az ügyben alapvető joggal összefüggő visszásság gyanújára tekintettel vizsgálatot rendeltem el, melynek keretében az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 21. § (1) bekezdése b) pontja alapján vizsgálatra kértem fel a szakmai felügyeletet ellátó Pest Megyei Kormányhivatalt. 

Az érintett alapvető jogok és alapelvek
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés] „Magyarország független, demokratikus jogállam. [Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés] „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.” 

Az alkalmazott jogszabályok
–	Magyarország Alaptörvénye (a továbbiakban: Alaptörvény)
–	A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 
–	A szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: új Szabs. tv.) 

A megállapított tényállás
A panaszos 2010. december 20-án tett feljelentést Dunakeszi Város jegyzőjénél egy önkormányzati képviselő ellen, mivel – véleménye szerint – az megsértette Dunakeszi Város Képviselő-testületének 11/1991.(X. 10) sz. Önkormányzati rendeletét azzal, hogy honlapján jogosulatlanul használta a város címerét.
A szabálysértési hatóság 2010. december 23-án az Sztv. 43. § (1) bekezdés c) pontjára hivatkozva, az eljárás lefolytatásából történő kizárása iránti kérelmet terjesztett elő a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalhoz (jogutódja a Pest Megyei Kormányhivatal). Ezzel egyidejűleg az iratokat is felterjesztette. A feljelentőtől hiánypótlás útján bekért adatokat 2011. január 4-én továbbította. 
A Pest Megyei Kormányhivatal a kizárási kérelmet 2011. április 8-án bírálta el, határozatában – eljáró hatóságként – Fót Város Önkormányzatát jelölte ki. Ez utóbbi hivatalba a kijelölő határozat 2011. április 14-én érkezett meg. 
2011. április 27-én a panaszos a Kormányhivataltól tájékoztatást kért az ügy állásáról, de érdemi tájékoztatást nem kapott. 2011. június 16-án kapott elektronikus levelében Fót Város Önkormányzata Polgármesteri Hivatalának ügyintézője csak a kijelölésről tájékoztatta. 2011. december 20-án ismét érdeklődött az ügy állásáról, de érdemi tájékoztatást ez alkalommal sem kapott.
Az ügyben rendelkezésre álló iratok, bizonyítékok alapján az eljárásra kijelölt hatóság megállapította, hogy a szabálysértés legkésőbb 2011. június 30. napján elévült. A szabálysértési hatóság az eljárást megszüntető határozatot 2012. április 25-én (5705/2012. számon) hozta meg. 

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
A feladat- és hatáskörömet az Ajbt. határozza meg, amelynek 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint közigazgatási szerv, helyi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat, kötelező tagság alapján működő köztestület, a Magyar Honvédség, rendvédelmi szerv, közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében, nyomozó hatóság vagy az ügyészség nyomozást végző szerve, közjegyző, törvényszéki végrehajtó, önálló bírósági végrehajtó vagy közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Ajbt. idézett szabálya alapján tehát a szabálysértési hatóság tevékenységének vizsgálatára kiterjed a hatásköröm. 

II. Az alapjogok és alapelvek tekintetében
Az Alaptörvény és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként követni kívánom azt a gyakorlatot, hogy – míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg – eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában rámutatott, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”. 
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése alapján Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság korábbi töretlen gyakorlata alapján ennek a jogállami minőségnek nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság követelménye nemcsak az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van, a jogállamiság elvéből folyó egyik legfontosabb alapkövetelmény ugyanakkor éppen a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.
Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a tisztességes eljárás olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. [Vö. 6/1998. (III. 11.) AB határozat és 14/2004. (V. 7.) AB határozat] A tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. Olyan jogalkalmazói eljárást foglal magában, amely a materiális jogállam értékrendjének megfelelően, a demokratikus alkotmányfejlődés során kikristályosodott alapelvek és szabályok alapján zajlik. Lényeges, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog – a jogbiztonság követelményéhez hasonlóan – minden olyan eljárásra vonatkozik, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói, közhatalom-gyakorlási tevékenysége által érintett.

III. Az ügy érdemében
A társadalomra csekélyebb fokban veszélyes cselekményekkel szembeni védelmet hazai jogrendszerünkben a szabálysértési jog biztosítja. A szabálysértési jogi szabályozás egyszerre kell, hogy védelmet nyújtson az alapvető értékeket csekélyebb fokban veszélyeztető, valamint a jog által „még” védendőnek ítélt értékeket fenyegető magatartásokkal szemben. 
Az Sztv. 82. § (4) bekezdése szerint az érdemi határozatot - az (5) bekezdésben meghatározott kivétellel - az eljárás megindítását követő harminc napon belül kell meghozni. Ha az ügy bonyolultsága vagy más elháríthatatlan akadály indokolja, a szabálysértési hátóság vezetője egy alkalommal az ügyintézési határidőt legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. 
A vizsgált ügyben az általános szabálysértési hatóság a jegyző volt. A helyi jelkép – megítélése szerinti – jogosulatlan használatának megszüntetését a panaszos egyszerű, gyors eljárással kívánta elérni. 
Az Sztv. 84. § (1) bekezdése szerint: A szabálysértési hatóság az eljárást határozattal megszünteti, ha a) a cselekmény nem szabálysértés, vagy azt nem a felelősségre vont személy követte el; b) az eljárás adatai alapján nem állapítható meg szabálysértés elkövetése, az eljárás alá vont személy kiléte, illetve tartózkodási helye és az eljárás folytatásától sem várható eredmény.
Egy ügy esetleges csekély jelentősége nem indokolhatja, hogy a hatóság nélkülözze a határozathozatalt. 
Dunakeszi Város Önkormányzata kérte más hatóság kijelölését, mely meg is történt, a kijelölt önkormányzat viszont jelentős késéssel járt el. Az Alkotmánybíróság 23/2005. (VI. 17.) AB határozatában kifejtette, hogy „A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét.” 
A jogalkotók által elfogadott alaptételek egyike, hogy bizonyos idő eltelte után az adott cselekményt nem feltétlenül szükséges üldözni. Az Sztv. szerint (de az új Szabs. tv. szerint is) nincs helye felelősségre vonásnak, ha a cselekmény elkövetése óta hat hónap már eltelt. Az ún. objektív elévülési határidő szerint pedig a cselekmény elkövetésétől számított két év elteltével nincs helye szabálysértési felelősségre vonásnak. Ha eddig az időpontig a hatóság nem tudta az eljárást befejezni, akkor az eljárást – anélkül, hogy az elkövetőt felelősségre vonták volna – meg kell szüntetni. Ha a szabálysértés jogellenes állapot előidézésével, illetve fenntartásával valósul meg, az elévülési határidő mindaddig nem kezdődik el, amíg ez az állapot fennáll.
A jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal kapcsolatos tipikus visszásságok közé sorolható különösen az eljárások elhúzódása, a tényállás nem kellő mértékű tisztázása, a beadott kérelem, panasz érdemi vizsgálatának hiánya. 
A jogállamiság elvéből folyó egyik alapvető követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között és működési rendben, a jog által – a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon – szabályozott korlátok között fejtsék ki tevékenységüket (56/1991 (XI. 8.) AB határozat).
A fentiek alapján megállapítom, hogy Fót Város önkormányzatának szabálysértési hatósága azáltal, hogy az ügyben több mint egy év után hozott határozatot, visszásságot okozott a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben. 
Az új Szabstv. 2012. április 15-ei hatályba lépésével a jegyző általános szabálysértési hatósági jogköre megszűnt. A törvény – indokolásában is részletezett – egyik fő célja a szabálysértési eljárások gyorsabb és eredményesebb lefolytatásának megteremtése volt, ami az eljáró hatóságok körének megváltoztatását indokolta. Az új szabályok értelmében a járási hivatalok felállításáig a szabálysértési eljárások lefolytatására a fővárosi, megyei kormányhivataloknak van jogköre. [Magyarországon egyedülállóan magas volt a szabálysértési hatóságként eljáró szervek száma. Az általános hatáskörű jegyzőn kívül 11 közigazgatási szervnek, valamint a helyi bíróságnak volt hatásköre szabálysértési eljárás lefolytatására.]
Megjegyzem, hogy az új Szabs. tv., 1. § (1) bekezdése szerint 2012. április 15. napját követően szabálysértési tényállást kizárólag törvény állapíthat meg. Megszűnt az önkormányzatok szabálysértési rendeletalkotási joga, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 51. § (4) bekezdése viszont biztosítja az önkormányzatok számára, hogy a megszűnt önkormányzati szabálysértési rendeletalkotási jogosultság helyett, a tiltott, közösségellenes magatartásokra közigazgatási bírságot megállapító önkormányzati rendeletet alkossanak.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt alapvető joggal összefüggő visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében, az Ajbt. 31. § (1) bekezdése alapján – az eljárási szabályok, határidők garanciarendszerének jelentőségére tekintettel – felhívom a Fót Város jegyzőjének a figyelmét arra, hogy az ügyintézés során a jogszabályokban előírt eljárási rendelkezéseket maradéktalanul tartsa és tartassa be. 

Budapest, 2012. december

Prof. Dr. Szabó Máté sk.