Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-4054/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Litkey-Juhász Orsolya
Az eljárás megindítása
A panaszos beadványában a Barcika Park Nonprofit Kft. számlázási, továbbá a személyes adatok kezelésével összefüggő gyakorlatát sérelmezte. Beadványában kifogásolta, hogy a Kft-től az üresen álló lakása címére rendszeresen érkezik számla, valamint azt, hogy a hulladékkezelési közszolgáltatással összefüggő problémái miatt 2012 februárjában írt levelére – hivatalomhoz fordulása idejéig – nem kapott választ.
Figyelemmel arra, hogy a beadvány alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes hatósági eljáráshoz való joggal összefüggő visszásság gyanúja, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdésében biztosított jogkörömben eljárva, vizsgálatot indítottam. A panaszban felvetettekkel kapcsolatban tájékoztatást kértem a Barcika Park Nonprofit Kft. vezetőjétől. 

Érintett alapvető jogok
–	a jogállamiság elve és a jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)
–	a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog (Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.”)
–	a személyes adatok védelméhez fűződő jog (Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdés: „Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez.”)

Alkalmazott jogszabályok
•	A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.);
•	Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény;
•	A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 64/2008. (III. 28.) Korm. rendelet;
•	Kazincbarcika Város Önkormányzatának a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatásról szóló 50/2001. (XII. 21.) sz. rendelete.

A megállapított tényállás
1. A kazincbarcikai panaszos kifogásolta, hogy a hónapok óta üresen álló lakása címére a saját, továbbá elhunyt édesanyja, valamint az ingatlanból elköltözött testvére nevére rendszeresen érkezik hulladékkezelési közszolgáltatással kapcsolatos, fizetési kötelezettséget tartalmazó számla a Barcika Park Nonprofit Kft.-től, holott a közszolgáltatást az Észak-magyarországi Hulladékgazdálkodási Zrt. végzi. 
A panaszos sérelmezte továbbá, hogy a kazincbarcikai önkormányzat kiadta az adatait a Kft-nek, a 2012. február 17-én kelt ajánlott levelére – melyet a Magyar Posta Zrt. 3703 000 200 191 7 ragszámmal továbbított a cég felé – pedig választ nem kapott. 
2. A Barcika Park Nonprofit Kft. vezetője megkeresésemre adott válaszában közölte, hogy a városban a hulladékszállítást az Észak-magyarországi Hulladékgazdálkodási Kft. végzi, mint az önkormányzat által kijelölt közszolgáltató. Az önkormányzat a hulladékszállítási közszolgáltatás megszervezésével és fenntartásával, valamint a hulladékszállítási díj beszedésével egyik saját gazdasági társaságát, a Barcika Park Nonprofit Kft.-t (2011. december 31-ig Arborétum Kft. volt a cég elnevezése) bízta meg. 
A panaszos által hivatkozott levél a Kft. levelezési rendszerében nem található meg, ezért nem válaszoltak rá.
A válasz tartalmazta azt is, hogy Kazincbarcika Város Önkormányzata 50/2011. (XII. 21.) sz. rendelete rendelkezik a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési közszolgáltatásról, amely nem teszi lehetővé az üres, vagy használaton kívüli ingatlanok után díjkedvezmény igénybevételét.
Végül a Kft. vezetője úgy foglalt állást, hogy „a Hgt. 23. § g) pontja szerint az önkormányzati rendelettel megvan a jogalapja annak, hogy a Kft. a közszolgáltatással összefüggő személyes adatokat kezelje”.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatásköröm tekintetében 
A feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságomat az Ajbt. határozza meg.
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdés l) pontja és a 18. § (2) bekezdésének e) pontja alapján az alapvető jogok biztosa által vizsgálható hatóságnak, ezen belül közszolgáltatást végző szervnek minősül – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – a jogszabályban közszolgáltatásként megjelölt tevékenységet végző szervezet.
A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) 21. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást szervez, és tart fenn. Kazincbarcika Város Önkormányzata a hulladékszállítási közszolgáltatás megszervezésével és fenntartásával, valamint a hulladékszállítási díj beszedésével a Barcika Park Nonprofit Kft-t – mint saját gazdasági társaságát – bízta meg.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy Kazincbarcika Város Önkormányzata (a továbbiakban: önkormányzat), valamint a településen a hulladékkezelési közszolgáltatás ellátásában közreműködő Barcika Park Nonprofit Kft. (a továbbiakban: közszolgáltató) az ombudsman által vizsgálható közszolgáltatást ellátó (annak megszervezésében felelős) szervnek minősülnek.

II. Az érintett alapvető jogok és alapelvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta a biztosok következetesen, zsinórmértékként támaszkodtak az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazták az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvénye és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztja az Alkotmánybíróság 22/2012. (V. 11.) AB határozata, melyben arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság számos határozatában kimondta, hogy a jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, és ebből meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre. Az Alkotmánybíróság a 30/2012. (VI. 27.) AB határozatában felhívta a figyelmet arra is, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és az Alkotmány 2. § (1) bekezdése azonosan deklarálja az ún. jogállam klauzulát. Tehát az eddig kialakított alkotmánybírósági gyakorlat relevánsnak tekinthető jelen vizsgálatom során.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata többször megerősítette azt a tételt, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság alkotmányos követelményének egyik eleme az egységes jogértelmezésen alapuló jogalkalmazás. Nem lehet azonban világos, egyértelmű, és hatását tekintve kiszámítható a norma, ha nem biztosítja az egyértelmű eligazodást, alkalmazást. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Az Alkotmánybíróság szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.
Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján a tisztességes eljárás olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az alapvető jogok biztosának gyakorlata szerint a jogállamiság elvéből fakadó egyes követelményeknek – amennyiben azok az adott kontextusban értelmezhetők – a közszolgáltatást nyújtó intézmények tevékenysége során is érvényesülniük kell: a jogbiztonság követelménye és a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog biztosítása az ügyfelek, szerződéses partnerek számára a közszolgáltatást nyújtó szervektől is elvárható.

III. Az ügy érdeme tekintetében
1. A panaszos a közszolgáltatással összefüggésben írt levelére a közszolgáltatótól nem kapott választ. A közszolgáltató tájékoztatása szerint a panaszos levele nem található meg levelezési rendszerükben, ezért nem válaszoltak arra. Nincs információm arról, hogy a panaszos könyvelt küldeményként feladott levele milyen okból nem található meg a közszolgáltatónál, ennek pontos felderítésére pedig vizsgálati lehetőségeim nem alkalmasak. Ezért ezzel kapcsolatban alapvető joggal összefüggő visszásságot nem állapítottam meg. 

2. A panaszos kifogásolta a közszolgáltató személyes adatok kezelésével összefüggő gyakorlatát. Sérelmezte, hogy elhunyt édesanyja, valamint az ingatlanból elköltözött testvére nevére rendszeresen érkezik fizetési kötelezettséget tartalmazó számla a közszolgáltatótól, holott a közszolgáltatást az Észak-magyarországi Hulladékgazdálkodási Kft. végzi.
Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 5. § (1) bekezdésének b) pontja szerint személyes adat akkor kezelhető, ha azt törvény vagy – törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben – a helyi önkormányzat rendelete közérdeken alapuló célból elrendel.
Helyesen mutatott rá a közszolgáltató válaszában arra, hogy a Hgt. 23. § g) pontja felhatalmazást ad arra, hogy a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben megállapítsa a közszolgáltatással összefüggő személyes adatok (közszolgáltatást igénybe vevő neve, lakcíme, születési helye és ideje, anyja neve) kezelésére vonatkozó rendelkezéseket. A közszolgáltató álláspontja szerint a Hgt. 23. § g) pontja szerinti önkormányzati rendelet a jogalapja annak, hogy a közszolgáltatással összefüggő személyes adatokat kezelje. 
Általánosságban tehát a Hgt. hatalmazza fel az önkormányzatok képviselő-testületeit arra, hogy rendeletükben szabályozzák a közszolgáltatással összefüggő személyes adatok kezelését. 
Megállapítottam, hogy e törvényi felhatalmazás alapján az önkormányzat nem alkotta meg a szükséges szabályokat. Kazincbarcika Város Önkormányzatának a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatásról szóló 50/2001. (XII. 21.) sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) ugyanis a személyes adatok kezelésére nem tartalmaz rendelkezéseket. Az Ör. nem határozza meg, hogy a közszolgáltatással összefüggésben ki minősülhet adatkezelőnek, mi tekinthető a kezelt adatok körének, az kinek (kiknek) továbbítható, az adatok milyen célból kezelhetők. Jelen pillanatban tehát a közszolgáltatónak nincs jogalapja az ügyfelek személyes adatainak kezelésére, a Hgt. ugyanis a szabályozás kialakításának csupán a lehetőségét adja meg. 
Mindezek alapján megállapítottam, hogy sérti a jogállamiság elvét és a jogbiztonság követelményét, valamint visszásságot okoz a személyes adatok védelméhez fűződő joggal összefüggésben az Ör. azon hiányossága, hogy – a törvényi felhatalmazás ellenére – nem állapítja meg a hulladékkezelési közszolgáltatással összefüggő személyes adatok kezelésére vonatkozó rendelkezéseket.

3. A panaszos sérelmezte, hogy annak ellenére kap fizetési kötelezettséget tartalmazó számlát a közszolgáltatótól, hogy kazincbarcikai ingatlanát nem használja, az üresen áll.
A témakört a Hgt., a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 64/2008. (III. 28.) Korm. rendelet, valamint az Ör. szabályozzák.
A Hgt. szerint az ingatlantulajdonos köteles az ingatlanán keletkező települési szilárd hulladékot a külön jogszabályok szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni. A Korm. rendelet kimondja, hogy a hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett. Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy részére a közszolgáltató a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére rendelkezésre áll.
A jogviszony az ingatlantulajdonos és a közszolgáltató között már azzal létrejön, hogy a közszolgáltató a teljesítést felajánlja, szolgáltatása lényeges feltételeiről értesíti az ingatlantulajdonost, aki a szolgáltatást igénybe veszi. A hivatkozott jogszabályi rendelkezések szerint a hulladék elszállítása nem feltétele a kötelező közszolgáltatás igénybevételének és az érte járó díj megfizetésének. Az Alkotmánybíróság szerint sem mentesülhet a díjfizetési kötelezettség alól az, aki a kötelező közszolgáltatást nem veszi igénybe.
A közszolgáltatás részletes feltételeit a helyi önkormányzatok a helyi hulladékgazdálkodásról szóló rendeleteikben szabályozzák, ezekben díjfizetés alóli mentességeket és kedvezményeket állapíthatnak meg. Ebben az önkormányzatok nagyfokú önállósággal rendelkeznek, mérlegelési jogkörükben maguk dönthetnek. Ennek megfelelően a helyi rendeletek nagy különbözőséget mutatnak – többek között – abban a kérdésben, hogy szabályozzák-e a mentességek (kedvezmények) körét, ha igen miként. Egyes rendeletek az üresen álló, illetve nem használt ingatlanok esetében szabályozzák a közszolgáltatás szüneteltetésének lehetőségét, míg mások nem. A kazincbarcikai Ör. nem tartalmaz rendelkezést, illetve nem ad lehetőséget a közszolgáltatás szüneteltetésére üresen álló ingatlan esetében. Hangsúlyoznom kell, hogy az elmúlt években több ombudsmani jelentés készült a használaton kívül álló ingatlanokra vonatkozó szabályozásról. [Lásd AJB 1187/2010 és AJB 7481/2010.]
A Hgt. jelenleg folyamatban lévő módosítása kapcsán több alkalommal jeleztem a vidékfejlesztési miniszternek, hogy szükségesnek tartom a közszolgáltatás szüneteltetésének egységes szabályozását, mert annak hiánya sérti a jogbiztonság követelményét. Figyelemmel a folyamatban lévő kodifikációs munkálatokra újabb ajánlást azonban nem teszek.

4. Vizsgálatom során áttekintettem az Ör. szabályait is. Megállapítottam, hogy valamennyi kazincbarcikai ingatlantulajdonos háztartásonként ugyanakkora szolgáltatási díjat köteles fizetni. A rendelet 2. sz. melléklete szerint az alkalmazható tárolóedények térfogata: 110, 120, 240, 770, 1100 és 4000 literes lehet. Az Ör. 4. sz. melléklete szerint pedig Kazincbarcika város területén a szemétszállítási közszolgáltatás díja 2167 Ft/háztartás.
Az Ör. szabályai szerint tehát háztartásonként egyenlő összegben kell a kazincbarcikai ingatlantulajdonosoknak hozzájárulniuk a közszolgáltatáshoz, illetve minden ingatlantulajdonos a hivatkozott díjat fizeti, függetlenül attól, hogy mekkora űrtartalmú, és hány darab edényzetet helyez ki. Jeleznem kell azt is, hogy az Ör. idézett rendelkezéséből nem állapítható meg, hogy a 2167 Ft/háztartás összegű díjat hetente, havonta, esetleg évente kell-e az ingatlantulajdonosoknak megfizetniük.
A Hgt. 25. § (1) bekezdése kimondja, hogy a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan – egyebek mellett – a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét figyelembe véve kell meghatározni. A kormányrendelet 3. §-a szerint a települési szilárd hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatási díj egytényezős vagy kéttényezős díjként határozható meg. A közszolgáltatási díjat mindkét esetben úgy kell meghatározni, hogy – egyebek mellett – ösztönözzön a hulladékkeletkezés csökkentésére és a hatékony hulladékgazdálkodásra. A kormányrendelet 7. §-a előírja továbbá, hogy a települési szilárd hulladék kezelésére irányuló egytényezős közszolgáltatási díj esetében a fizetendő közszolgáltatási díj az egységnyi díjtétel és a díjfizetési időszakban ürített hulladékmennyiség szorzata. Az ürített hulladékmennyiség az edényszám, az ürítési szám és a tömegben vagy térfogatban meghatározott hulladékmennyiség szorzata.
Az Alkotmánybíróság a hulladékszállítási díj megállapításával kapcsolatban kimondta, hogy a közületi díjmegállapítás (szemétszállításra használt edénytérfogat + gyűjtési gyakoriság) már alkalmas a szemét ténylegesen elszállított és ártalmatlanításra kerülő munkamennyiség, mint szolgáltatás, és az ehhez kapcsolódó díj, mint ellenszolgáltatás arányosságának megállapítására. A közületi szemétszállítási és ártalmatlanítási szolgáltatás díjfizetési kötelezettségének meghatározása, vagyis a szerződött űrtartalmú szeméttároló edénynek a gyűjtési gyakoriságon alapuló szolgáltatási díja vélelmezhetően a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás tényleges egyenértékűségének érvényesüléséhez vezet. Mivel a tárolóedények űrtartalma és a szemétszállítás gyakorisága a kibocsátott szemét tényleges mennyiségét tükröző normaszámítási mód, az erre alapított szolgáltatási díj megállapítás tehát a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás arányosságát tükrözi.
Az Ör. a hulladékszállítási díj megállapításakor nem tartotta szem előtt a magasabb szintű jogszabályokban rögzített arányosság követelményét. A díjszabás csak abban az esetben lehetne elfogadható, ha az Ör. egyértelművé tenné, hogy a kisebb edényzet ürítési díja – melynek során az elszállított hulladék mennyisége a felével kevesebb, mint a választható nagyobb edényzetben begyűjtött hulladék mennyisége – arányosan kevesebb a nagyobb gyűjtőedényből történő szállítás díjától.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a kazincbarcikai önkormányzat hulladékszállítási díj megállapítása – az arányosság követelményének figyelmen kívül hagyása miatt – sérti a jogállamiság elvét és a jogbiztonság követelményét.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt alapvető jogokkal összefüggő visszásságok jövőbeni elkerülése érdekében – az Ajbt. 37. § (1) bekezdése alapján – felkérem Kazincbarcika Város Önkormányzatának Képviselő-testületét, hogy vizsgálja felül a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos hulladékkezelési helyi közszolgáltatásról szóló 50/2001. (XII. 21.) sz. rendeletét, és a jelentésemben rögzített szempontok figyelembevételével módosítsa, illetve egészítse ki. 

Budapest, 2012. augusztus 13.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.