Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-2859/2012. számú ügyben

Az eljárás megindulása
Az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára – illetve annak jogelődje (Történeti Hivatal) – létrehozása óta sem magánszemélyektől, sem kutatóktól nem érkeztek hivatalomba a Történeti Levéltárra háruló egyéni és kollektív információs kárpótlási igények teljesítésének gyakorlatát sérelmező panaszok.
Figyelemmel arra, hogy az intézmény működése – annak ellenére, hogy a Történeti Levéltár állampolgárok és kutatók részére végzett szolgáltatásai, a működésére vonatkozó jogszabályok és azok alkalmazásának gyakorlata több területen is érinti az alapvető jogokat − mindeddig nem képezte ombudsmani vizsgálat és értékelés tárgyát, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban Ajbt.) 18. § (4) bekezdésében biztosított jogkörömben eljárva – hivatalból – vizsgálatot rendeltem el.
Vizsgálatom során tájékoztatást kértem a Történeti Levéltár főigazgatójától és áttekintettem az irányadó jogszabályokat.

Az érintett alapvető jogok
·	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „Magyarország független demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B) cikk (1) bek.)
·	A tisztességes eljáráshoz való jog „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.” (Alaptörvény XXIV. cikk (1) bek.)
·	A tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadsága: „Magyarország biztosítja a tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadságát, továbbá – a lehető legmagasabb szintű tudás megszerzése érdekében – a tanulás, valamint törvényben meghatározott keretek között a tanítás szabadságát.” (Alaptörvény X. cikk (1) bek.)
·	Az egyenlő bánásmód követelménye: „Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.” (Alaptörvény XV. cikk (2) bek.)

Alkalmazott jogszabályok
Az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról szóló 2003. évi III. törvény (továbbiakban: levéltári törvény).
A köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény (továbbiakban: közlevéltári törvény).
Az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról szóló 2003. évi III. törvény végrehajtásáról szóló 43/2003. (III. 31.) Korm. rendelet
A közlevéltárak és a nyilvános magánlevéltárak tevékenységével összefüggő szakmai követelményekről szóló 10/2002. (IV. 13.) NKÖM rendelet

A megállapított tényállás
A főigazgatót – megkeresésemben – különösen az alábbi kérdések megválaszolására kértem:
1. Az információs kárpótlás szempontjából releváns iratok hány százalékát őrzi jelenleg a Történeti Levéltár, van-e még átvételre váró irat?
2. Az átvenni kényszerülő iratok levéltári rendezése okoz-e, ha igen milyen problémát a gyakorlatban?
3. Az esetleg jelentkező probléma kihatással van-e a Történeti Levéltár szolgáltatását igénybevevő személyek „kiszolgálására”?
4. Volt-e bárkitől származó olyan kérelem, amit el kellett utasítani, ha igen azok száma, oka, az érintett állampolgár vagy kutató élt-e panasszal ellene, ha igen annak elbírálási módja?
5. Vannak-e olyan kötelezően alkalmazandó hatályos jogszabályok, melyek megítélése szerint negatívan befolyásolják/érintik a Történeti Levéltár szóban forgó szolgáltatói munkája eredményességét, hatékonyságát, illetve melyek veszélyeztetik az információs kárpótlást, a múlt feltárását, nem felelnek meg a jogállamiság követelményének?
6. A 2003. évi III. törvény által lehetővé tett ügynökazonosítás statisztikai adatai, 2003-2011. között (2010 és 2011 éveket külön-külön is feltüntetve):
– állampolgári ügynökazonosítási igények száma, 
– az ügynökazonosításhoz szükséges összes fedőnév/irat, (állampolgári és kutatói külön-külön)
– állampolgári igényre azonosított ügynök,
– az igény számához képest a sikeres azonosítás aránya, (állampolgári és kutatói külön-külön)
– kutatói ügynökazonosítási igények száma (polgári és fedőnév együtt),
– kutatói igényre azonosított ügynök,
– állampolgári kérelmek és közülük az eredményes keresések (az eredményes keresés átlaga),
– állampolgároknak kiadott fénymásolatok száma,
– a sikeres keresések százalékaránya a beérkezett állampolgári kérvények között,
– kutatói megkeresések, illetve kutatási esetek száma,
– kutatóknak kiadott fénymásolatok száma,
– külföldi kutatók igényeinek teljesítése.
A főigazgató válasza szerint a Történeti levéltár – 2011. december 31-i állapot szerint – mintegy 4000 folyóméternyi, az információs kárpótlás szempontjából releváns levéltári anyagot őriz. A még átvételre váró iratok mennyiségéről nincs megfelelő ismeretük, de a volt állambiztonsági szervek utódszerveinél kb. 300-350 folyóméter papíralapú irat és 19 db mágnesszalag lehet még. Nem rendelkeznek információval arról sem, hogy a még átvételre váró iratok milyen ügyekre és mely személyekre (kikre) vonatkoznak.
Az iratok átvételének szabályait a levéltári törvény, a közlevéltári törvény és azok végrehajtási rendeletei határozzák meg. Az iratokat megfelelő irattári rendben, a korabeli segédleteivel együtt, dobozolva, használható átvételi jegyzék kíséretében köteles átadni az iratképző szerv a Történeti Levéltárnak. Ez a gyakorlat azonban – az általános levéltárak nagyobb részével szemben – nem valósult meg. Ennek oka az, hogy a Korm. rend. az átadó szerveket olyan adattartalmú iratátadás-átvételi jegyzék kiállítására kötelezi, amely nem felel meg az elfogadott levéltári szakmai követelményeknek. A Történeti Levéltárba bekerülő iratanyagok feldolgozása során ezért – hagyományos és informatikai eszközökkel támogatott – komoly feldolgozó munkát végeznek. Az információs kárpótlás biztosításához az iratok oldalankénti névmutatózásától a korabeli nyilvántartási rendszer digitalizálásáig, többféle feldolgozó módszert követnek. Az állampolgári vagy a kutatói kérések teljesítése azonban olyan esetekben sérülhet, amikor korabeli segédletek hiányában a levéltári anyag feldolgozása nem jutott el ahhoz az irat-együtteshez, amelyben esetleg szerepelhet az érdeklődő állampolgár, vagy a kutatási témába tartozó irat. A tudományos kutatók számára helyben és interneten is hozzáférhető a Történeti Levéltár központi adatbázisának speciálisan csökkentett adattartalmú verziója.
A Történeti Levéltár a hozzá beérkező állampolgári (magánkutatási) kérelmek közül csak azokat nem teljesíti, melyben magának az intézménynek nincs intézkedési/döntési jogosultsága (pl. külföldön eltűnt személy hollétének felkutatása). Saját hatáskörben kérelmet még nem utasított el, jogosultság hiányában pedig a kérelmezőt tájékoztatják azon lehetőségeiről, hogy hová fordulhat segítségért kérelmével.
Évente kb. 1500-2000 állampolgári kérelem érkezik a Történeti Levéltárhoz. Ebből ritkán sérelmezi az állampolgár a nemleges választ, vagy az iratmásolatok hiányosságát. Ilyen esetben arról kap tájékoztatást az ügyfél, hogy az iratok feldolgozása folyamatos, később visszatérhetnek a kérése teljesítésére.
Tudományos kutatást az a természetes személy folytathat a levéltár anyagában, akinek a Történeti Levéltár főigazgatója kiadja1 a kutatási engedélyt. A tudományos kutatás a kutatási kérelem beadásával indul, amelyhez csatolni kell a tudományos kutatást rendeltetésszerűen végző, közfeladatot ellátó intézmény támogató állásfoglalását, és a kutató publikációs jegyzékét. Támogató állásfoglalást pl. múzeum, levéltár, könyvtár, egyetemi-, főiskolai tanszék, kutatóintézet vezetője adhat ki. 
A 2012. június 1-ig működött Levéltári Kutatási Kuratórium – formai hiányosságok miatt – több esetben elhalasztotta a döntést, a kutatási engedélyt viszont az elmúlt 15 évben csak 3 esetben nem adta meg. Ez utóbbinak oka vagy az volt, hogy a kutatás érintette volna a kérelmezők korábbi hálózati tevékenységét, vagy az, hogy a kutatni szándékozó korábban az egykori állambiztonság hivatásos alkalmazottja volt. Az elutasítások miatt az érintettek panasszal nem éltek.
A tudományos kutatók alkalmanként kifogásolják, hogy egyes dokumentumokat csak bizonyos személyes adatok kitakarása mellett kapnak meg. Az általános levéltárakban ugyanis a tudományos kutatók minden szenzitív adatot megismerhetnek, a Történeti Levéltárban azonban az ún. intim szférába tartozó különleges adatot csak meghatározott idő letelte után. 
A főigazgató tájékoztatott arról is, hogy a levéltári törvény több rendelkezése negatívan érinti alaptevékenységük gyakorlását. Például: 
– az állampolgárok nem tudhatják meg, hogy elhunyt családtagjuk hálózati személyként együttműködött a volt állambiztonsági szervekkel, a tudományos kutatók viszont igen.
– kizárja a tudományos kutatásból a korszak iránt érdeklődő egyetemistákat, kezdő történészeket, politológusokat azzal, hogy anonimizálás nélküli megismerés csak akkor engedélyezhető, ha a megfigyelés célja összefüggésbe hozható a faji eredettel, a nemzeti, nemzetiségi és etnikai hovatartozással, illetve a vallásos vagy más világnézeti meggyőződéssel, és a tudományos kutató igazolja, hogy korábban elkezdett, szakmai folyóiratokban megjelent publikációkkal alátámasztott kutatásához, ezen adatok megismerése elengedhetetlenül szükséges.
– a tudományos kutatáshoz szükséges engedély elbírálásakor nincs mérlegelési lehetőség.
– bizonyos szenzitív, olyan adatok (pl. az egészségi állapottal kapcsolatos információk) esetében, melynek ismerete a kutatás eredményességének előfeltétele lenne, ugyancsak hiányzik a Történeti Levéltár mérlegelési jogosultsága. 

A főigazgató több ügykörből bocsátott a rendelkezésemre statisztikai adatokat: 
1. Az állampolgári ügyek intézése köréből
2010-ben 1411, 2011-ben 1784 új állampolgári kérelmet vettek nyilvántartásba. Ez átlagosan az előző évben havonta közel 120, utóbbiban közel 150 ügyet jelentett. 
2010-ben 1488, 2011-ben 1657 ügyben tájékoztatták az ügyfeleket az elvégzett kutatás eredményéről, ebből 635, illetve 772 esetben pozitív választ kaptak az érdeklődők, akiknek 2010-ben összesen 42365, 2011-ben 46241 oldalnyi másolatot bocsátottak a rendelkezésükre2.
A főigazgató rámutatott arra is, hogy feladataik ellátására biztosított személyi állománnyal (közel 100 munkatárs), az állampolgárok kérelmeit – az időskorúak, valamint a munkaügyi és bírósági ügyek kivételével – mintegy 8-12 hónap várakozási idő után tudják teljesíteni.

2. A tudományos kutatók kérelmei köréből
2010-ben 442, 2011-ben 407 volt a kutatási kérelmek száma. Ez összesen 317 (ebből 11 külföldi), illetve 322 (ebből 12 külföldi) kutatót jelentett. A kutatási esetek száma 2010-ben 3419, 2011-ben 3574 volt3.
Egy kérelmet sem utasítottak el egyik évben sem.
A kutatók kérésére 2010-ben 60751, 2011-ben 64910 lap fénymásolatot készítettek, amely kiegészült 526, illetve 420 fotóval.

3. Az állampolgári ügynökazonosítási kérelmek köréből
Az állampolgári ügynökazonosítási kérelmek száma általában megegyezik a beadott kérelmek számával. Évente egy-két beadványban jelzi csak az állampolgár, hogy nem kívánja megtudni, ki volt a róla jelentő hálózati személy. Az eredményes állampolgári keresések száma 2010-ben 649, 2011-ben 829 volt. Valódi név alapján utóbbi évben 71, míg fedőnév alapján 834, előző évben 87, illetve 853 állampolgári ügynökazonosítást végeztek. A kérelmek alapján sikeresen azonosított ügynökök száma 2010-ben 454, 2011-ben is hasonló, 465 volt.
Közszereplő hálózati személyek azonosítására benyújtott kérelem 2010-ben 8, 2011-ben 4 volt.
Az ügynökök azonosításához a Történeti Levéltár munkatársai 2010-ben 3873, 2011-ben 4048 fedőnevet néztek át.

4. Tudományos kutatók ügynökazonosítási kérelmei köréből
A kutatók ügynökazonosítási kérelmei kétirányúak. Egyrészt a megismert levéltári anyagban olvasható ügynöki fedőnevek feloldását kérik, másrészt egy-egy terület, intézmény munkatársainak esetleges hálózati múltját kívánják megismerni, feltárni. 2010-ben kutató 1996 ügynökazonosítást kért fedőnév alapján és 1035 azonosítást polgári név alapján. Ezek a számok 2011-ben 1810, illetve 1200 volt.
A Történeti Levéltár dolgozói az ügynökök azonosításához 2010-ben 4810, 2011-ben 3010 fedőnevet néztek át.
A kutatásokat érintően 2010-ben 1452, 2011-ben 1305 ügynököt azonosítottak sikeresen.

A vizsgálat megállapításai
1. Hatásköröm tekintetében
Feladat– és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat Ajbt. határozza meg. 
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közigazgatási szerv, … vagy közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbt. 18. § (2) bekezdése pedig így szól: „Közszolgáltatást végző szerv – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közreműködő szerv, a közüzemi szolgáltató, az egyetemes szolgáltató, az állami vagy európai uniós támogatás nyújtásában vagy közvetítésében közreműködő szervezet, a jogszabályban közszolgáltatásként megjelölt tevékenységet végző szervezet, valamint a jogszabályban előírt, kötelezően igénybeveendő szolgáltatást nyújtó szervezet. A közszolgáltatást végző szerv kizárólag e tevékenységével összefüggésben vizsgálható.”
Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése pedig lehetőséget biztosít arra, hogy az alapvető jogok biztosa – akár egy konkrét ügy, vagy általános probléma kapcsán – a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytasson. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat.
A Történeti Levéltár jogszabályban, a 2003. évi III. törvényben meghatározott feladatait teljesíti a magánszemélyek felé és biztosítja a kutatói tevékenységet. Konkrétan: a volt állambiztonsági és államvédelmi szervek 1944 és 1990 között keletkezett iratanyagát őrzi, kezeli és dolgozza fel. E szolgáltatásokat kizárólag a Történeti Levéltár teljesíti, vagyis az Ajbt. alkalmazása során (köz)szolgáltatást végző szerveznek minősül. Így e tevékenységével összefüggésben megállapítható vizsgálati hatásköröm. Ezen kívül jogszabály módosítására irányuló javaslat megtételének lehetőségét az Ajbt. 2. § (2) bekezdése biztosítja számomra.

2. Az érintett alapvető jogok tekintetében
Az Alaptörvény alapjogokkal kapcsolatos szövege nagyrészt megegyezik az Alkotmányban foglaltakkal, legalábbis az alapjogi követelmények és alapjogok tekintetében nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely ellentétes volna a korábbi Alkotmány szövegével. A normaszövegben előfordul részben eltérő fogalmazásmód, kiegészítés, kihagyás, de mindaddig, amíg az alkotmányértelmezési monopóliummal felruházott Alkotmánybíróság ellenkező értelemben nem nyilatkozik, álláspontom szerint vélelmezendő, hogy az Alkotmány szövegéhez kapcsolódó korábbi alkotmánybírósági megállapításokra valamennyi alaptörvény-értelmezőnek, így az alapvető jogok biztosának is figyelemmel kell lennie. 
Az ombudsmani gyakorlatban – ideértve a vizsgálati jelentéseket és az egyes alkotmánybírósági indítványokat – továbbra is hivatkozási pontot jelent tehát az egyes alkotmányos jogokat és követelményeket értelmező alkotmánybírósági esetjog, így például a jogállamiság elvével kapcsolatos alaptételekre, valamint az egyes alapjogi tesztekre – ideértve elsősorban a szükségességi-arányossági, az ésszerűségi és a közérdekűségi teszteket – vonatkozó alkotmánybírósági érvelések. Megjegyzem, hogy az alkotmánybírósági gyakorlat eredményeinek felhasználását és alkalmazását az is támogatja, hogy az ezekben lefektetett megállapítások pontosan megfelelnek az európai alapjogi sztenderdeknek. Fennmaradásukkal éppen az biztosítható, hogy a magyar alapjogi gyakorlat továbbra is eleget tegyen nemzetközi kötelezettségeknek, az Európai Unió és az Európa Tanács által is megkövetelt elvárásoknak. Ezen kívül az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában maga mutatott rá arra, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is4.
Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. „A tisztességes eljárás olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni5.”
Az ombudsmani gyakorlat szerint e követelmények minden olyan eljárásra vonatkoznak, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói, közhatalom-gyakorlási tevékenysége által érintett, illetve azoknak akkor is érvényesülniük kell, ha a vizsgált szerv egy kérelmet nem az Alaptörvénynek megfelelő értelmezéssel bírál el.
Álláspontom szerint a jogállamiság és a tisztességes eljárás követelményének nemcsak szabályozási szinten, de a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell.
Az Alaptörvény X. cikk (1) bekezdése garantálja a tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadságát. A tudományos előrehaladás és a gazdag, sokszínű, értékteremtő kulturális élet jogi feltételeinek biztosítása érdekében tehát alaptörvényi védelemben részesül a tudományos, szakmai álláspontok kifejtésének, a művészi kifejezésnek, valamint az ismeretek megszerzésének és mások számára való átadásának szabadsága. E szabadság biztosítékaként kiemelten is rögzíti az Alaptörvény azt, hogy valamely tudományos tétel, felismerés vagy értékelés megalapozottságáról vagy helytállóságáról való döntésre az állam nem jogosult. A tudomány, a művészet kiemelt fontosságú intézményeinek szabad, külső befolyástól mentes működését külön is garantálja. 
Az Alkotmánybíróság a kutatás szabadságával összefüggésben kimondta a következőket: „A tudományos élet szabadsága tehát magába foglalja a tudományos kutatáshoz és a tudományos igazságok és ismeretek terjesztéséhez való szabadságjogot, amely tágabb értelemben a véleménynyilvánítási szabadsághoz kapcsolódik, egyúttal tartalmazza az államnak azt a kötelezettségét, hogy tartsa tiszteletben és biztosítsa a tudományos élet teljes függetlenségét, a tudomány tisztaságát, elfogulatlanságát és pártatlanságát. A tudományos élet szabadságához fűződő jog elvileg ugyan mindenkit megillet, a szabadságjog tényleges jogosultjai azonban csak a tudomány művelői. Ebben a kérdésben viszont, ti. a tudományos minőség meghatározásában – a tudomány autonómiája folytán – ugyancsak egyedül a tudomány művelői jogosultak dönteni. Ezért az állam a tudományos alkotás és ismeretszerzés, továbbá a tudományos tanítás szabadságát csak olyan korlátozásoknak vetheti alá, amely a kommunikációs szabadságjogok korlátozásával szemben támasztott alkotmányos követelményeknek megfelel. Mivel tágabb értelemben a tudomány szabadsága általánosságban is a véleménynyilvánítási szabadsághoz tartozik, az a véleménynyilvánítás szabadságából eredő külön nevesített alanyi jogokkal azonos alkotmányos védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. Történelmi tapasztalaton nyugvó igazság, hogy a tudomány szabadsága a haladás alapvető biztosítéka, és az az egyéni autonómiával is szorosan összefügg. A tudományos tételek, megállapítások és igazságok szabad keresése, továbbá a tudományos eszmék és nézetek szabad áramlása, így az egész társadalom, az emberiség, fejlődésének alapfeltétele és az individuum szabad kibontakozásának is egyik biztosítéka.6”

Az Alaptörvény XV. cikkének (2) bekezdése tartalmazza a diszkrimináció tilalmát, mely szerint Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja. Az Alaptörvény XV. Cikk (4) bekezdése továbbá előírja, hogy Magyarország az esélyegyenlőség megvalósulását külön intézkedésekkel segíti.
Álláspontom szerint az Alaptörvény idézett rendelkezése szerint – figyelemmel az alkotmánybírósági gyakorlatra – a hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. A megkülönböztetés alkotmányossága tekintetében az Alkotmánybíróság két mércét alkalmazott. Az alkotmányos alapjogok tekintetében megvalósuló egyenlőtlen bánásmód esetén annak alkotmányossága az alapvető jogok korlátozására irányadó szükségességi-arányossági teszt alapján ítélhető meg. Bár az Alkotmány – ahogyan az Alaptörvény is – szövegszerűen csak az alapvető jogok tekintetében tiltotta a hátrányos megkülönböztetést, az Alkotmánybíróság szerint e tilalom, ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való alapvető jogot, kiterjed az egész jogrendszerre. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az alkotmányos alapjogok kapcsán áll fenn, a szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos helyzetű, azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. 
Az alkotmánybírósági gyakorlat által kimunkált ún. ésszerűségi teszt alkalmazásával állapítható meg, hogy egy adott normatív szabályozás, jogalkalmazói gyakorlat vagy egyedi döntés ellentétes-e a hátrányos megkülönböztetés alkotmányi tilalmával. Az ésszerűségi teszt egyrészt egy összehasonlíthatósági, másrészt egy indokolhatósági próbából áll. Az összehasonlíthatósági próba során azt kell vizsgálni, hogy a megkülönböztetés azonos helyzetben lévő jogalanyok között merül-e fel, az indokolhatósági próba pedig annak vizsgálatát jelenti, hogy ha azonos csoportba tartozók között áll fenn, a megkülönböztetésnek van-e tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka. A homogén csoport fogalmát az Alkotmánybíróság szűken értelmezte, de megállapította azt, hogy az összehasonlíthatósági próba nem csak arra a helyzetre vonatkozik, amikor azonos helyzetben lévő jogalanyok között tesznek különbséget, hanem ennek ellenkezőjére is, vagyis amikor lényegesen eltérő helyzetben lévők esetén e körülményt figyelmen kívül hagyják.

3. Nemzetközi vonatkozásban
Quintana-jelentés
1993-ban a Levéltárak Nemzetközi Tanácsának Mexikóban megtartott kerekasztal konferenciáján döntöttek arról, hogy szakértői csoportot hoznak létre, amely megvitatja a korábbi elnyomó rendszerek archívumaival kapcsolatos problémákat, és ajánlásokat fogalmaz meg arra, hogy mi legyen a sorsa az ilyen archívumoknak.
„Az archívumok fenntartásának indokai a következők voltak: az irattárak egyaránt fontosak a kollektív emlékezet és a történeti kutatás számára; az embereknek az előző rendszerhez való érzelmi és tudati viszonyulása szemszögéből; továbbá a diktatúra törvénytelenségeit orvosoló jogi gyakorlat (rehabilitáció, jóvátétel, nyugdíj stb.) szempontjából. A legalapvetőbb közösségi jogok közé tartozik a politikai átalakuláshoz vezető út megválasztása, a választás szabadsága azonban az archívumok megőrzése nélkül valótlan volna. A nemzeteknek és a szűkebb közösségeknek egyaránt joguk van az igazság feltárását segítő írott emlékezet teljességéhez. A demokrácia megalapozott működése elképzelhetetlen a közélet megtisztítása és az emberi jogok ellen elkövetett bűnök felelőseinek azonosítása nélkül. A diktatúrák átélőinek pedig joguk van az információs önrendelkezéshez, vagyis a róluk összegyűjtött információk, valamint eltűnt hozzátartozóik sorsának megismeréséhez”7.
Az egykori állambiztonsági szervek által hátrahagyott iratokhoz való hozzáférés jogi szabályozásának fő típusai a volt szocialista országokban: 
„Az egykori állambiztonsági szervek által hátrahagyott iratokhoz való hozzáférés jogi szabályozásában három fő típust különböztethetünk meg:
Első generációs alapjogi felfogáson alapuló jogalkotás – Németország.
Az információs jogok, az önrendelkezés és a kommunikációs alapjogok jelentik e megoldás vezéreszméjét. A harmadik generációs jogok körében megjelenő új jogon alapuló szabályozás – a többi volt szocialista ország, Magyarország kivételével.
A harmadik generációs jogokból „generálódott” kollektív jogok közé tartozik – amint azt a Quintana-jelentés bemutatja – a népek megkérdőjelezhetetlen joga írott emlékezetük megőrzéséhez.
Magyarország
Jognak látszó, de a jogalkotás alapelveit figyelmen kívül hagyó, politikai akarattal kierőszakolt szabályozás”8.

4. A Történeti Levéltár feladatai tekintetében
A Történeti Levéltárat a levéltári törvény hozta létre 2003. április 1-jei hatállyal. A Levéltár tevékenysége: 
·	szaklevéltárként őrzi és kezeli a levéltári törvényben meghatározott iratokat;
·	a levéltári törvényben meghatározott feltételekkel biztosítja az érintettek számára személyes adataik megismeréséhez való joguk gyakorlását; vagyis az iratokban szereplő személyek számára adatot szolgáltat a volt állambiztonsági szervek által róluk készített iratokból;
·	biztosítja az általa kezelt iratanyagban a kutatási tevékenység folytatását;
·	levéltár– és történettudományi kutatásokat végez, közzéteszi a kutatás eredményeit, illetve a tudományos munkamegosztás keretében részt vállal az általa őrzött iratanyag publikálásában;
·	ellátja a közlevéltári törvényben meghatározott feladatokat.

A Történeti Levéltár – vizsgálatom témaköréhez leegyszerűsítve – tehát szolgáltatást nyújt az arra jogosultak számára. Teljesíti egyrészt az állampolgári információs kárpótlást, másrészt a múlt feltárását végző kutatók igényeit.  Az első esetben az állampolgár azért fordul a Történeti Levéltárhoz, hogy a pártállami titkosszolgálatok személyük iránti fürkészésének – vagy operatív eljárásainak – maradt-e nyoma. Figyeltették-e, regisztráltatták-e őket, akár eljárást indítattak-e ellenük. Az állampolgári jogon igénylők csak és kizárólag a személyesen rájuk vonatkozó iratokhoz juthatnak hozzá, minden más információ már más valakinek a személyes önrendelkezési körébe tartozó „saját” adat. A kutatók pedig történelmünk írott forrásainak a megismerhetőségét kívánják biztosítani a Történeti Levéltár szolgáltatásának igénybevételével. Tágabban értelmezve a múltfeltáró kutatások a társadalom információs kárpótlását szolgálják. A Történeti Levéltár működését az Országgyűlés elnöke felügyeli.

5. Az ügy érdemében
A) A Történeti Levéltár az egykori állambiztonsági szervek iratanyagainak őrzésére és feldolgozására, valamint az ún. információs kárpótlás végrehajtására és a tudományos kutatás lehetőségének biztosítására létrehozott állami szaklevéltár. A levéltári törvény minden egykori szolgálatot – beleértve a katonai hírszerzés és elhárítás anyagait is – iratainak levéltárba adására kötelez. Az iratokat átadás-átvételi jegyzékkel kell átadni, illetve csak azzal veszi át a Történeti Levéltár. A Korm. rendelet 2. és 3. számú melléklete szerint az átadás-átvételi jegyzéknek tartalmaznia kell: iktatószám/dosszié szám, tárgy, példányszám, lapszám, készítő szerv, keletkezési év/évkör. Nemzetbiztonsági szolgálat minősített irata esetében ezeken kívül: minősítés érvényességi idejét, a külön jegyzékbe történő felvétel indokát. 
Ezzel szemben az NKÖM rend. 12. § (3) bekezdése szerint: „A közlevéltár az … irattári anyagot csak irattári rendben, ügyviteli segédleteivel, levéltári tárolásra alkalmas és a tartalomnak megfelelően feliratozott dobozokban (vagy az iratanyag jellegének megfelelő más tárolóeszközökben), továbbá a levéltári anyagot legalább raktári egységenként (dobozonként, illetve egyéb tárolóeszközök szerint) felsoroló jegyzékkel (átadás-átvételi jegyzékkel) együtt köteles átvenni. Az átadás-átvételt a közlevéltár helyiségében kell elvégezni”. A 12. § (4) bekezdése további rendelkezéseket tartalmaz: „A levéltár az átvett levéltári anyag megőrzéséért addig a levéltári egységig lemenően felelős, ameddig a levéltári anyagot az átadás-átvételi jegyzék részletezi. Az átvett levéltári anyaghoz kapcsolódó ügyviteli segédletek részletességéig lemenő felelősség csak abban az esetben hárul a levéltárra, ha alkalma volt az anyag teljességének az átadó szervvel közösen végzett, az ügyviteli segédletek részletességéig lemenő ellenőrzésére, és ennek során a hiányoknak az ügyviteli segédletekbe történő bejegyeztetésére. A levéltár felelősségvállalásának mértékét az átadás-átvételi jegyzőkönyvben fel kell tüntetni”.
Álláspontom szerint mind a jogbiztonság követelménye, mind a hátrányos megkülönböztetés tilalma szempontjából aggályosnak minősül, hogy a Történeti Levéltárra vonatkozó Korm. rendelet által kötelezővé tett iratátadás-átvételi jegyzék adattartalma nem azonos az NKÖM rendeletben előírtakkal. Az általános levéltárakra vonatkozó előírások – miszerint az iratokat megfelelő irattári rendben, korabeli segédleteivel együtt, dobozolva, használható átvételi jegyzék kíséretében köteles átadni az iratképző szerv – szerintem jobban megfelelnek az elfogadott levéltári szakmai követelményeknek, mint a Történeti Levéltárra vonatkozóak. Ez a hiányosság, amellett, hogy indokolatlanul, önkényes módon, a jogbiztonság és az egyenlő bánásmód követelményét sértve, különbséget tesz a közlevéltárak és a Történeti Levéltár által átveendő iratok jegyzéke adattartama között, nem teszi lehetővé azt sem, hogy a Történeti Levéltár az illetékességi körébe tartozó maradandó értékű iratok állapotát a helyszínen ellenőrizze és ezzel az iratokért való felelősségvállalásának mértéke ahhoz igazodjon.
B) Előző megállapításomhoz szorosan kapcsolódik, illetve annak következménye, hogy – figyelemmel a főigazgatói tájékoztatásra – mivel az általános levéltári átadás-átvételi szabályok a Történeti Levéltár eljárására nem vonatkoznak, az iratok átadás-átvétele nem mindig történik/történhetett korabeli segédleteivel együtt. Ez oda vezetett/vezethet még ma is, hogy a levéltári anyag teljes feldolgozása nem fejeződött be, illetve nem jutott el ahhoz az irat-együtteshez, amelyben szerepelhet egy ténylegesen érdeklődő állampolgárt érintő irat vagy a kutatási témához tartozó irat (vagyis nincs egy helyen, együtt kezelve az egymáshoz tartozó irat). Emiatt az állampolgárok és a kutatók vagy nem jutnak hozzá a kért dokumentumhoz vagy a rendelkezésükre bocsátott irat töredéke annak, amelyhez hozzáférhetnének. A legjobb esetben a Történelmi Levéltár arra tud hivatkozni, hogy az iratok feldolgozása folyamatos, és ha a hiányzó irat előkerülne, visszatérnek a kérés teljesítésére. Ezt összeegyeztethetetlennek tartom a tisztességes eljáráshoz való joggal, mert közvetlenül veszélyezteti a kérés határidőben való teljesítéstét, vagyis a Történelmi Levéltár eljárásának (szolgáltatásának) időszerűségét. Ezen túl sérti a tudományos kutatás szabadságát, ami magába foglalja a tudományos kutatáshoz és a tudományos igazságok és ismeretek terjesztéséhez való szabadságjogot, amely tágabb értelemben a véleménynyilvánítási szabadsághoz kapcsolódik, így tényleges jogosultjai a tudomány művelői (esetünkben a tudományos kutatók). Itt hangsúlyozni szeretném, hogy a tudományos kutatás szabadsága tartalmazza az államnak azt a kötelezettségét is, hogy tartsa tiszteletben és biztosítsa a tudományos élet teljes függetlenségét, a tudomány tisztaságát, elfogulatlanságát és pártatlanságát.
C) Megnyugtatónak tartom, hogy az előzőekben feltárt alapjogok sérelme ellenére a Történeti Levéltár – eddigi működése során – intézkedési, döntési hatáskörébe tartozó állampolgári (magánkutatási) kérelmet még nem utasított el. Az is követendő példa, hogy ha az ilyen kérelem teljesítésére – hatásköre hiányában – nem jogosult, megfelelően tájékoztatja a kérelmező állampolgárt arról, hogy hová fordulhat segítségért. A magánkutatási kérelmek elintézésével kapcsolatban nem merült fel alapvető jogok sérelmének vagy közvetlen veszélyének gyanúja.
D) A tudományos kutatók kérelmeinek engedélyezése a Történeti Levéltár főigazgatójának hatáskörébe tartozik. A levéltári törvény azonban pontosan felsorolja milyen feltételek együttes megléte mellett ismerhetőek meg anonimizálatlanul a Történeti Levéltárban lévő dokumentumok szenzitív adatai9. E feltételek együttes meglététől a főigazgató nem tekinthet el, nincs mérlegelési jogköre sem a kutatási engedély megadására, ha valamelyik feltétel hiányzik, illetve akkor sem tagadhatja meg annak kiadását, ha valamennyi feltétellel rendelkezik a kérvényező kutató. Mindebből arra a következtetésre jutottam, hogy a kutatási engedély kiadása tárgyában való mérlegelési lehetőség hiánya sérti a jogállamiság elvét, valamint a tisztességes eljáráshoz való jogot.
A kutatók bizonyos szenzitív adatot nem ismerhetnek meg10. Így csak bizonyos idő elteltével ismerhetik meg: az egészségi állapotra, kóros szenvedélyre és szexuális életre vonatkozó adatokat. Ugyanakkor nem tartok lehetetlennek egy olyan tudományos kutatást, illetve olyan kutatási témát, amely csak akkor lesz eredményes, ha bizonyos szenzitív adatot a kutató felhasználhat. Ennek hiányában a kutatás esetleg nemcsak eredménytelen, de hiteltelen is lenne. Ebből a szempontból fel szeretném hívni a figyelmet arra a történelmi tapasztalatra, hogy a tudomány szabadsága a haladás alapvető biztosítéka, és az az egyéni autonómiával is szorosan összefügg. A tudományos tételek, megállapítások és igazságok szabad keresése, továbbá a tudományos eszmék és nézetek szabad áramlása, így az egész társadalom, az emberiség, fejlődésének alapfeltétele és az individuum szabad kibontakozásának is egyik biztosítéka. Amíg a levéltári törvény minden kutatás esetében kizárja a szóban forgó szenzitív adatok kutatók általi megismerését, sérül a jogállamiság elve és a tudományos kutatás szabadságához való jog. Ezért elkerülhetetlennek tartanám, hogy a jogalkotó biztosítson mérlegelési jogkört a Történeti Levéltárnak arra az esetre, ha egy szenzitív adat (pl. egészségi állapot) körébe tartozó konkrét információ megismerése alapvető feltétele a kutatás eredményességének.
E) A tudományos kutatási kérelemhez mellékelni kell a támogató állásfoglalást, a kutató publikációs jegyzékét és a részletes kutatási tervet. A faji eredetre, a nemzeti, nemzetiségi és etnikai hovatartozásra vonatkozó különleges adatokhoz külön engedély alapján férhet hozzá a tudományos kutató, amennyiben a megfigyelés célja a faji eredettel, a nemzeti, nemzetiségi és etnikai hovatartozással, illetve a vallásos vagy más világnézeti meggyőződéssel összefüggésbe hozható, és a tudományos kutató igazolja, hogy korábban elkezdett, szakmai folyóiratokban megjelent publikációkkal alátámasztott kutatásához ezen adatok megismerése elengedhetetlenül szükséges. Ez a követelmény tehát feltételezi, hogy a tudományos kutató már rendelkezik szakmai folyóiratokban megjelent publikációkkal.
Kérdésként merül fel, hogy a korszak iránt érdeklődő egyetemista, kezdő történész, politológus a hivatkozott feltételrendszernek megfelelhet-e? Úgy gondolom, hogy ez kizárt. Az alkotmánybírósági gyakorlat által a diszkrimináció tilalmával összefüggésben kimunkált ún. ésszerűségi teszt alkalmazásával állapítható meg, hogy egy adott normatív szabályozás, jogalkalmazói gyakorlat vagy egyedi döntés ellentétes-e a hátrányos megkülönböztetés tilalmával. Az ésszerűségi teszt egyrészt egy összehasonlíthatósági, másrészt egy indokolhatósági próbából áll. Az összehasonlíthatósági próba során azt kell vizsgálni, hogy a megkülönböztetés azonos helyzetben lévő jogalanyok között merül-e fel, az indokolhatósági próba pedig annak vizsgálatát jelenti, hogy ha azonos csoportba tartozók között áll fenn, a megkülönböztetésnek van-e tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka. Véleményem szerint, aki tudományos kutatást végez a Történeti Levéltárban, legyen az már gyakorlott, vagy kezdő történész, politológus, illetve még „csak” egyetemista, azonos helyzetben lévő jogalanynak minősül, nem lehet, nem indokolt különbséget tenni köztük annak alapján, hogy rendelkezik-e már publikációval vagy nem. Ha ezt tennénk, akkor egy kezdő történésznek, politológusnak soha nem lenne/lehetne tudományos kutatás eredményeként kiadott írása. Mindezek alapján megállapítom, hogy a levéltári törvény hivatkozott rendelkezése ellentétes az Alaptörvényben biztosított diszkrimináció tilalmával, melyből következi, hogy azonos feltételeket kell adni a tudományos kutatók számára az iratokhoz való hozzáféréshez.
F) Az állampolgár – például a feleség – megismerheti a Történeti Levéltárban elhunyt családtagjáról – példánkban a férjről – tárolt adatokat, kivéve azt, hogy hálózati személyként együttműködött a volt állambiztonsági szervekkel. A tudományos kutató ez utóbbit is megtudhatja, legfeljebb nem publikálhatja. Erre a szabályra az E) pontban hivatkozott un. ésszerűségi tesztet alkalmazva, arra a következtetésre juthatunk, hogy a hozzátartozónak és a kutatónak homogén csoportot kell alkotnia és nincs a megkülönböztetésnek tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka. Ez a különbség tétel is hátrányos megkülönböztetést okoz11, nem beszélve egy olyan esetről, amikor a hozzátartozó elhunyt hozzátartozójának nyilvántartott adatait megismeri, kivéve annak hálózati személy (ügynöki) voltát, de a kutató később ez utóbbit is publikálja, nyilvánosságra hozza. Így nem csak a hozzátartozó, de bárki megismerheti azt. Ugyanez a helyzet a megfigyelt politikai elítélt esetében is, aki nem ismerheti meg saját anyagát.
G) A levéltári törvény nem rendelkezik arról, hogy a kutató mit publikálhat és mit nem. Emiatt lehetséges, hogy egy személyről a nyilvánosság megtudja, hogy ügynök volt, egy másikról pedig soha ki nem derül ez a minősége. Álláspontom szerint ez összeegyeztethetetlen a jogállamiság elvével és az abból fakadó jogbiztonság követelményével.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt alapvető jogokat érintő visszásságok orvoslása és jövőbeni bekövetkezésük megelőzése érdekében, az Ajbt. 37. §-a alapján, felkérem a Történeti Levéltár működését felügyelő Országgyűlés elnökét, fontolja meg az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról szóló 2003. évi III. törvény, jelentésemben tett megállapítások alapján történő módosításának a kezdeményezését. 

Budapest, 2012. június 29.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Megjegyzem 2012. június 1-jéig egy öttagú, az Emberi Erőforrások Minisztériuma Levéltári Kutatási Kuratóriuma adta ki a tudományos kutatási engedélyt.
2 Megjegyzem, hogy az új kérelem és a pozitív válaszok közötti különbséget az okozza, hogy megismételt állampolgári kérelmet is intéztek mindkét évben a Történeti Levéltár munkatársai.
3 Egy kutató tehát többször is meglátogatta a Történeti Levéltár kutatótermét.
4 Vö. 9/1992. (I. 30.) AB határozat
5 Lásd: 6/1998. (III.11.) AB határozat,14/2004. (V.7.) AB határozat
6 Vö. 34/1994. (VI. 24.) AB határozat
7 Jobst Ágnes: www.natarch.hu/szemle/20014/jobst.htm (Irattári forradalom és demokratikus átalakulás, A Nemzetközi Levéltári Tanács által az UNESCO megbízásából készített jelentés, másként: Quintana jelentés, 1993.) 
8 Trócsányi Sára: Forradalom az irattárban - Információs jogok a múlt feltárásában (Doktori értekezés tézisei, 21. oldal)
9 Levéltári törvény 4. § (1) bek.: „A Levéltár a tudományos kutatást akkor engedélyezi, ha a kutató eleget tesz az Ltv. 24. § (3) bekezdésében vagy 24/A. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, továbbá a kérelméhez csatolja részletes kutatási tervét és – ha azzal rendelkezik – publikációs jegyzékét.” Közlevéltári törvény 24. § (3) bek.: „A közlevéltár … tudományos célú kutatást akkor köteles engedélyezni, ha a kutató csatolja a tudományos kutatást rendeltetésszerűen végző, közfeladatot ellátó szervnek – a kutató részletes kutatási terve alapján megadott – támogató állásfoglalását.” 24/A. § (1) bek.: „”A személyes adatok megfelelő szintű védelmét biztosító ország kutatója számára tudományos célból, a 24. § (1) bekezdésében meghatározott védelmi idő lejárta előtt is engedélyezhető a személyes adatot tartalmazó levéltári anyag kutatása, feltéve, hogy a 22. § (1) bekezdésében meghatározott 30, illetőleg 15 év már eltelt. A kutatás akkor engedélyezhető, ha a kutató bemutatja a Magyar Tudományos Akadémia kutatási téma szerint illetékes bizottságának vagy intézetének – a kutató részletes kutatási terve alapján megadott – támogató állásfoglalását és írásos nyilatkozatban vállalja, hogy a megismert és kigyűjtött személyes adatokat országa adatvédelmi szabályai szerint kezeli és használja fel.”
10 Levéltári törvény 4. § (2) bek.: „A tudományos kutató az egészségi állapotra, kóros szenvedélyre és szexuális életre vonatkozó adatokat az érintett halálozási évét követő harminc év után ismerheti meg. Ha a halálozás éve nem ismert, a védelmi idő az érintett születésétől számított kilencven év, ha pedig a születés és a halálozás időpontja sem ismert, a levéltári anyag keletkezésétől számított hatvan év.”
11 Ezen nem változtat az olyan álláspont sem, amely szerint az házastársaknak is lehet egymással szemben fennálló magánszférája