Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB 2730/2012. számú ügyben

Előadók: dr. Kozicz Ágnes
dr. Ottrok Viktória
Az eljárás megindítása
2012. február 21-i sajtóhírek szerint egyes szociális intézményekben dolgozók azért nem kaptak fizetést 2012 januárjában, mert hiányoznak az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvényhez kapcsolódó végrehajtási rendeletek.
Tekintettel arra, hogy fentiek alapján felmerült természetes személyek nagyobb csoportját érintő alapvető jogokkal összefüggő visszásság gyanúja, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) 18. § (4) bekezdése alapján hivatalból vizsgálatot indítottam, melynek során – tájékoztatást kérve az probléma hátteréről – az Ajbt. 21. § (1) bekezdése alapján megkerestem a nemzeti erőforrás minisztert.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
–	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog: Alaptörvény B) cikk (1) „Magyarország független, demokratikus jogállam.”

Alkalmazott jogszabályok
–	A jogalkotásról szóló 2010. CXXX. torvény (a továbbiakban: Jat.)
–	Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.)
–	A szociális foglalkoztatás engedélyezéséről és szociális foglalkoztatási támogatásról szóló 112/2006. (V. 12.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Szfr.)
–	A támogató szolgáltatás és a közösségi ellátások finanszírozásának rendjéről szóló 191/2008. (VII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Tkr.)

A megállapított tényállás
	A nemzeti erőforrás minisztertől kért tájékoztatás keretében elsősorban, a következő kérdésekre vártam választ: 
–	Milyen okokra vezethető vissza a kialakult helyzet?
–	Hol tart a végrehajtási rendeletek kidolgozása és mikorra várható azok hatályba lépése?
–	Miként tervezik finanszírozni ez idő alatt a szociális foglalkoztatási rendszert?
–	Az érintettek mikor kapják meg az elmaradt munkabéreket? 
–	Részesülnek-e bármiféle kompenzációban a kifizetések elmaradása miatt?
–	Milyen átmeneti ellátásban részesítik az érintetteket?
A nemzeti erőforrás miniszter 2012. március 24-én kelt válaszlevelében kifejtette, hogy a szociális intézményi foglalkoztatás és az egyes szociális szolgáltatások támogatása pályázat útján kiválasztott fenntartókkal történik, három évre kötött finanszírozási szerződés alapján. A tavalyi év végéig az e célt szolgáló, a minisztérium fejezeti költségvetésében szereplő fejezeti kezelésű előirányzatokat – Szfr. 16/B. § (1) bekezdése, illetve Tkr. 16. § (1) bekezdése alapján – átcsoportosították a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatalhoz (NRSZH), amely az összeget, a szerződési kötelezettségeknek megfelelően átutalta a Magyar Államkincstár (MÁK) igazgatóságainak, amelyek aztán a támogatást a fenntartóknak folyósították. A 2012. január 1-jétől hatályos Áht. 41. § (2) bekezdése szerint – törvény eltérő rendelkezése hiányában az államháztartás központi alrendszerébe tartozó költségvetési szerv költségvetéséből támogatás, adomány, és más ellenérték nélküli kötelezettség nem vállalható, valamint kifizetés nem teljesíthető – azonban a központi költségvetési szervek költségvetéséből támogatás nem fizethető ki. Ezért az Szfr.-ben és a Tkr.-ben szabályozott eddigi eljárási gyakorlat nem volt alkalmazható, hiszen az NRSZH a hozzá átcsoportosított forrást az Áht. fenti rendelkezése értelmében nem tudta továbbítani. 
A miniszter álláspontja szerint a támogatások késedelmes folyósítását az új Áht. szabályozásának megfelelő támogatási mód kidolgozása és végrehajtása okozta. A minisztérium a probléma áthidalása érdekében az első negyedévi támogatási összeg közvetlenül a MÁK igazgatóságainak való átutalásáról intézkedett. A kapott válasz szerint – amennyiben egyéb nehézség nem merült fel – a MÁK igazgatóságai a válaszadás idején már folyósították a támogatások összegét a fenntartók részére.
Arra a kérdésre, hogy az érintettek részsülnek-e valamiféle kompenzációban azt a választ adta a miniszter, hogy a MÁK elnöke engedélyezte a támogatás kifizetését azoknak a fenntartóknak is, amelyek köztartozásaik miatt egyébként állami támogatást nem kaphattak volna.
A tárcának nincs tudomása arról, hogy az érintett szociális szolgáltatások nyújtásában az elmaradt kifizetések miatt jelentős fennakadások lettek volna. A miniszteri levél kitért arra is, hogy a vonatkozó jogszabályok összehangolása szükséges, és a módosításokat tartalmazó kormány-előterjesztések közigazgatási egyeztetési eljárás alatt vannak. Rövid úton történő megkeresésemre a NRSZH Szociális Főosztályának vezetője arról tájékoztatott, hogy a jogszabály-módosításokra vonatkozó egyeztetéseket követően megkezdődhetett a fenntartókkal való szerződéskötés, azt követően pedig a támogatások kifizetése.

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) határozza meg. Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat.
A Nemzeti Erőforrás Minisztérium és a Magyar Állam Kincstár az Ajbt. 18. § (1) a) pontja szerint közigazgatási szervnek tekintendők, így tevékenységük vizsgálata az Ajbt. 18. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

2. Az alapvető jogok tekintetében
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint a Magyarország független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.
Az irányadó alkotmánybírósági tézis szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. [56/1991. (XI. 8.) AB határozat] 
A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást.

3. Az ügy érdeme tekintetében
Az Szfr. és a Tkr. A támogatások kifizetésének esedékessége időpontjában (2012. január) a következő rendelkezéseket tartalmazták:
Az Szfr. 16/B. § (1) bekezdése szerint a miniszter és a Hivatal főigazgatója a központi költségvetésről szóló törvény kihirdetését követő 3 munkanapon belül – figyelemmel a 16/E. §-ban foglaltakra – megállapodást köt a fejezeti kezelésű előirányzatnak a Hivatal részére történő átcsoportosításáról.
(2) A szociális foglalkoztatási támogatást a fenntartó részére a fenntartó székhelye szerint illetékes igazgatóság (a továbbiakban: folyósító igazgatóság) folyósítja.
(3) A támogatási szerződés megkötéséről, módosításáról és megszűnéséről a Hivatal haladéktalanul értesíti a folyósító igazgatóságot és a szociális és gyámhivatalt. A támogatási szerződés megkötéséről vagy módosításáról a folyósító igazgatóságnak küldött értesítéshez mellékelni kell a támogatási szerződés, illetve a módosítás másolatát.
(4) A szociális foglalkoztatási támogatások összegét a Hivatal a naptári negyedévet megelőző hónap 25. napjáig, az első negyedévben január 15-ig, év közben megkötött támogatási szerződés esetén a támogatási szerződés megkötését követő hónap 5. napjáig utalja át a folyósító igazgatóságoknak, egyidejűleg elektronikus úton átadja a folyósításhoz szükséges adatokat.
(5) A folyósító igazgatóság a szociális foglalkoztatási támogatást negyedévenként, a naptári negyedév első hónapjának 15. napjáig, az első negyedévben január 25-ig folyósítja. Év közben megkötött támogatási szerződés esetén a szociális foglalkoztatási támogatás - támogatási szerződés szerinti - részletét a támogatási szerződés megkötését követő hónap 15. napjáig kell folyósítani.
A Tkr. 16. § (1) bekezdése értelmében a fejezeti kezelésű előirányzatnak a Hivatal részére történő átcsoportosításáról a miniszter és a Hivatal főigazgatója a költségvetési törvény kihirdetését követő 3 munkanapon belül megállapodást köt.
(2) A fenntartónak a működési támogatást a fenntartó székhelye szerint illetékes igazgatóság, magyarországi székhellyel nem rendelkező fenntartó esetén a Magyar Államkincstár Budapesti és Pest Megyei Igazgatósága (a továbbiakban együtt: folyósító igazgatóság) folyósítja.
(3) A finanszírozási szerződés megkötéséről, módosításáról és megszűnéséről a Hivatal elektronikus levélben haladéktalanul értesíti a folyósító igazgatóságot és a működést engedélyező szervet. A finanszírozási szerződés megkötéséről vagy módosításáról a folyósító igazgatóságnak küldött értesítéshez mellékelni kell a finanszírozási szerződés, illetve a módosítás másolatát.
(4) A működési támogatások összegét a Hivatal a naptári negyedévet megelőző hónap 25. napjáig, az első negyedévben január 15-ig, év közben megkötött finanszírozási szerződés esetén soron kívül, a finanszírozási szerződés megkötését követő hónap 5. napjáig utalja át a folyósító igazgatóságoknak, egyidejűleg elektronikus úton átadja a folyósításhoz szükséges adatokat.
(5) A folyósító igazgatóság
a) a támogató szolgáltatás, a közösségi alapellátások és a jelzőrendszeres házi segítségnyújtás tárgyévi alaptámogatását január 25-ig egy összegben,
b) a támogató szolgáltatás, a közösségi alapellátások és a jelzőrendszeres házi segítségnyújtás tárgyévi teljesítménytámogatását – ideértve a kiegészítő működési támogatást –, valamint az alacsonyküszöbű ellátás, az utcai szociális munka és a krízisközpont tárgyévi működési támogatását negyedévenként, a finanszírozási szerződésben meghatározott részletekben, a naptári negyedév első hónapjának 15. napjáig, az első negyedévben január 25-ig folyósítja. Év közben megkötött finanszírozási szerződés esetén a tárgyévi alaptámogatást és a tárgyévi teljesítménytámogatás első részletét, valamint az alacsonyküszöbű ellátás, az utcai szociális munka és a krízisközpont tárgyévi működési támogatásának első részletét soron kívül, a finanszírozási szerződés megkötését követő hónap 15. napjáig kell folyósítani.
A megkeresésemet követő, a közigazgatási egyeztetések eredményeként létrejött és 2012. április 2-től hatályos jogszabály-módosítások értelmében a kormányrendeletek szövege a következőképp változott:
Az Szfr. 16/B. § (1) bekezdése értelmében a fejezeti kezelésű előirányzat kezelő szerve a Hivatal. Az erről szóló szerződést a miniszter és a Hivatal főigazgatója a központi költségvetésről szóló törvény kihirdetését követő 5 munkanapon belül köti meg.
A Tkr. 16. § (1) bekezdése szerint a fejezeti kezelésű előirányzat kezelő szerve a Hivatal. Az erről szóló szerződést a miniszter és a Hivatal főigazgatója a központi költségvetésről szóló törvény kihirdetését követő 5 munkanapon belül köti meg.
Azáltal, hogy a módosítások következtében az NRSZH lett az érintett előirányzatok kezelője, az Áht. vonatkozó rendelkezései és azok végrehajtási rendeletei a támogatások kifizetésének tekintetében összhangba kerültek, ugyanis – ahogy arra válaszában a miniszter is rámutatott – így az előirányzatok nem kerülnek átcsoportosításra, mindez gyorsítja és egyszerűsíti az eljárást.
A kompenzáció tekintetében kifejtett miniszteri álláspont azonban – álláspontom szerint – nem releváns, ugyanis az az intézkedés, miszerint a köztartozással rendelkező intézmények is kifizetésben részesültek, nem áll összefüggésben a köztartozással nem rendelkezők jogsérelmeinek csökkentésével.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a Nemzeti Erőforrás Minisztérium azzal, hogy nem gondoskodott az Államháztartási törvény és végrehajtási rendeleteinek összhangjáról, természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintően a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot idézett elő.

Intézkedéseim
A vizsgálatom során feltárt alapjoggal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 31. § (4) bekezdése alapján felkérem a nemzeti erőforrás minisztert, hogy a minisztérium a jogalkotási tevékenysége során a Jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvényben megfogalmazott elvek és alapvető követelmények szem előtt tartásával járjon el.

Budapest, 2012. április 24.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.