Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-2657/2012. számú ügyben
(Kapcsolódó ügy: az AJB-3289/2012.)

Előadó: dr. Horváth Luca Kornélia
Az eljárás megindulása 
A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa 2010. szeptember 1-jén kelt, a Magyar Honvédség 25. Klapka György Lövészdandár szomódi lőterén folytatott lőgyakorlatok zajhatásairól szóló állásfoglalásában1 megállapította, hogy a vonatkozó zajvédelmi jogszabály fogalmi meghatározása alapján a honvédelmi létesítmények, tehát többek között a lőterek, nem tekinthetők sem építési, sem közlekedési, sem szabadidős, sem pedig üzemi zajforrásnak. Ebből következően a zajforráscsoportok szerint előírt zajterhelési határértékek sem vonatkoztathatóak a lőterekre, és nem érvényesíthető a veszélyes mértékű zaj tilalmát előíró általános jogszabályi rendelkezés. A problémakör megfelelő megoldása érdekében a biztos szükségesnek tartotta, hogy az érintett szervek a jogalkotás és a konkrét ügy szintjén egyaránt megvizsgálják, hogy a katonai lőterek környezetének zajvédelme érdekében milyen intézkedéseket kell tenni. A fent bemutatott ügyön túl a csendes környezet megőrzését és megteremtését biztosító jogi szabályozás megalkotására 2011. december 14-én kiadott állásfoglalásban2 ombudsmani javaslat született a katonai lőterekre irányadó zajvédelmi jogszabályok kidolgozására.
A vidékfejlesztési miniszter a kezdeményezésre adott válaszában nem értett egyet az egyedi és az átfogó vizsgálat keretében megfogalmazott jogi érveléssel. Álláspontja szerint a lőtereket is magában foglaló katonai létesítmények üzemi zajforrásnak minősülnek és a vonatkozó szabályozás azokra is alkalmazható.
A 2012. február 17-én érkezett AJB-2657/2012. számú állampolgári beadványban a panaszos – hivatkozva a korábbi ombudsmani javaslatokra – arra kért, hogy a lőterekre vonatkozó zajvédelmi szabályozás hiányosságai miatt fennálló mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre tekintettel forduljak az Alkotmánybírósághoz és egyben kezdeményezzek jogalkotási intézkedést is.
Tekintettel arra, hogy az ügyben felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és az egészséges környezethez való jog sérelmének gyanúja, AJB-3289/2012. számon átfogó vizsgálatot indítottam az irányadó jogi szabályozás feltárására, annak érdekében, hogy a magyarországi lőterek működéséből eredő problémák megoldására javaslatot tegyek.

Érintett alapvető jogok és alkotmányos értékek
·	Jogállamiság, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „Magyarország független, demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés)
·	Egészséges környezethez való jog: „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. Aki a környezetben kárt okoz, köteles azt – törvényben meghatározottak szerint – helyreállítani vagy a helyreállítás költségét viselni.” (Alaptörvény XXI. cikk (1) és (2) bekezdések)
·	Nemzet közös öröksége: „A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.” (Alaptörvény P) cikk)
·	A szabad mozgáshoz és a tartózkodási hely szabad megválasztásához való jog: „Mindenkinek, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén, joga van a szabad mozgáshoz és tartózkodási helye szabad megválasztásához.” (Alaptörvény XXVII. cikk (1) bekezdés)

Alkalmazott jogszabályok
·	a gazdasági tevékenységek statisztikai osztályozása NACE Rev. 2. rendszerének létrehozásáról és a 3073/90/EGK tanácsi rendelet, valamint egyes meghatározott statisztikai területekre vonatkozó EK-rendeletek módosításáról szóló 1893/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet
·	a termékek tevékenység szerinti, új statisztikai osztályozásáról (CPA, magyarul: TESZOR) és a 3696/93/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 451/2008/EK Európai Parlamenti és Tanácsi rendelet
·	a statisztikáról szóló 1993. évi XLVI. törvény
·	a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény
·	az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény
·	az Országos Területrendezési Tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény
·	a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló 2004. évi CVII. törvény
·	a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény
·	a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény
·	az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet
·	a fegyverekről és lőszerekről szóló 253/2004. (VIII. 31) Korm. rendelet
·	a környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet
·	a zajkibocsátási határérték megállapításának, valamint a zaj- és rezgéskibocsátás ellenőrzésének módjáról szóló 93/2007. (XII. 18.) KvVM rendelet
·	a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM rendelet 
·	az építésügyi hatósági eljárásokról és építésügyi hatósági ellenőrzésről szóló 193/2009. (IX. 15. ) Korm. rendelet
·	Tata Város Önkormányzata Képviselő-testületének Agostyán városrész építési szabályzatáról és szabályozási tervéről szóló 18/2002. (IX.25.) KT. rendelete 

Megállapított tényállás
A korábbi ombudsmani javaslatok, illetve a 2012. február 17-én érkezett panasz alapján a témakört érintően átfogó vizsgálatot indítottam, tekintettel arra, hogy álláspontom szerint az államot az Alaptörvényből levezethetően kettős, sok esetben egymással ütköző kötelezettség terhel. Egyfelől köteles garantálni a környezet és a természet állapotának fenntarthatóságát, megőrzését, másfelől el kell látnia a haza katonai védelmét és a nemzetközi szerződésekből eredő kollektív védelmi feladatokat3.
A vizsgálat keretében – ismerve a vidékfejlesztési miniszter a kérdésben korábban kifejtett álláspontját – az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) 21. § (1) bekezdés a) pontja alapján a honvédelmi minisztertől az alábbiakról kértem tájékoztatást.
1.	Az ország területén hány katonai lőtér működik, melyek ezek és milyen a kihasználtságuk? Az egyes helyszíneken mely fegyvernemeket, és milyen fegyvereket használnak?
2.	Folyik-e az egyes katonai objektumokon belül olyan lövészeti tevékenység, amely a környék lakosságának nyugalmát zavarhatja, a lőterek milyen távolságban vannak a lakóterületektől?
3.	Van-e olyan honvédségi lőtér, amelynek használatát a Magyar Honvédség magánszemélyek számára is lehetővé teszi?
4.	A lőterek működésével, zajkibocsátásával kapcsolatban érkeztek-e lakossági panaszok, illetve azok megoldása érdekében milyen intézkedések történtek?
5.	Amennyiben úgy látja, hogy a zaj- és rezgés elleni védelem szempontjából egyéb katonai létesítmény komolyabb problémákat okoz, kérem azt is jelezze.
A miniszter válasza szerint a Magyar Honvédség szervezetei (összesen 10 alakulat) több lő-, és robbanóterületet használnak, amelyeken a lövészeteket egyéni kézifegyverekkel, harci járművekkel, tüzérségi eszközökkel, illetve Gripen harcászati vadászrepülőgépekkel hajtják végre. A zajterhelés szempontjából a legjelentősebb – a korábbi vizsgálatban is érintett – a Magyar Honvédség 25. Klapka György lövészdandár (a továbbiakban: Lövészdandár) kezelésében álló szomódi kombinált fegyvernemi lőtér. A Lövészdandár a Magyar Honvédség egyik legnagyobb szárazföldi katonai szervezete, amely a Magyar Honvédség Összhaderőnemi Parancsnoksága közvetlen irányítása alatt áll. A lőtér területének kiterjedése az elmúlt években nem változott, Tata-Agostyántól 1,1, Szomódtól 1,3, Dunaszentmiklóstól 3, Tatától pedig 4 km-re található. A lőtér hossza ~1500, szélessége ~500 méter, amelyet körülbelül 40 º-os szögben védőterület vesz körül, amelynek hét pontján biztonsági őrséggel lezárva akadályozzák meg, hogy idegenek bejussanak a területre. Ez az egyik olyan katonai objektum, ahol 125 mm-ig harckocsi ágyúval is engedélyezett a lövészet. Emellett használnak a lőtéren gépkarabélyt, pisztolyt, géppuskát, kézigránátot, 82 mm-es aknavetőt, harcjárművet. Agostyán irányában már 1996-ban felmerült egy, a zaj csökkentését szolgáló véderdő telepítésének igénye, az azonban a pénzügyi források hiánya miatt nem valósult meg. 
A közelmúltban több esetben érkezett lakossági bejelentés, illetőleg panasz a lőtér működéséből eredő zajhatások miatt a helyi önkormányzatokhoz, valamint az Észak-dunántúli Környezetvédelmi Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőséghez. Ezen szervek a hozzájuk címzett zajpanaszokat áttették a Közép-Tisza vidéki Környezetvédelmi Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőséghez (a továbbiakban: Felügyelőség), tekintettel arra, hogy első fokú hatóságként ez utóbbi jogosult eljárni. A Felügyelőség eljárása lezárásaként egy zajvizsgálati jegyzőkönyvet (a továbbiakban: Jegyzőkönyv) készített, amelyet valamennyi, az eljárásban érintett fél részére megküldött. A Jegyzőkönyv „A vizsgálat értékelése” c. része szerint „a lőtér üzemelése csak a nagy kaliberű fegyverek (harckocsi ágyú) esetében ad kiugró hangnyomásszint értéket az M2 és M3-as mérési ponton. Tata-Agostyán újabb építésű ingatlanainál a megadott lövésszámokkal történő működtetése azonban már a PKM 7,62 mm-es géppuska, a BTR-80 PKT 7,62 mm-es géppuska, a BTR-80 KPVT 14,5 mm-es géppuska esetében is meghaladja az 50 dB-es értéket”. 
A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának – a korábbiakban már részben ismertetett – a szomódi lőtérre vonatkozó vizsgálata kiterjedt a Felügyelőség eljárására, a jogszabályi környezet feltárására, a zajprobléma kezelésének lehetőségeire. A biztos a 2010. szeptember 1-jén kiadott állásfoglalásában felkérte az érintetteket, hogy vizsgálják meg, milyen megoldás születhet a környezeti konfliktus rendezésére. Egyúttal a lőtér környezetében elhelyezkedő települések helyi önkormányzatai, és az első fokú építési hatósági jogkörrel rendelkező tatai jegyző felé ajánlást is megfogalmazott: a hatáskörrel rendelkező szerveknek a jövőbeni településrendezési döntések, illetve építésügyi engedélyezési eljárások során fokozott figyelmet kell fordítaniuk arra, hogy a zajtól zavaró mértékben terhelt területeken ne létesüljön újabb védendő funkció, létesítmény, például lakóingatlan. 
Az állásfoglalás nyomán 2011. július 14-én Tata Város Önkormányzatának (a továbbiakban: tatai önkormányzat) polgármestere (a továbbiakban: tatai polgármester) felterjesztési joga alapján kezdeményezte a Kormánynál, illetve a vidékfejlesztési miniszternél a katonai lőterek zajvédelmi szabályainak megalkotását, határértékek megállapítását. A miniszter válaszában a polgármester indítványát nem támogatta, tekintettel arra, hogy álláspontja szerint a hatályos szabályozás – zajkibocsátási határérték megállapításával, azok túllépése esetén zajbíráság kiszabásával és intézkedési terv előírásával – jelenleg is lehetőséget biztosít a honvédelmi létesítmények zajvédelmi ügyeivel kapcsolatos eljárásokra.
A tatai önkormányzat képviselő-testülete – a Honvédelmi Minisztérium (a továbbiakban: HM) Honvéd Vezérkar Hadműveleti Csoportfőnöksége (a továbbiakban: Hadműveleti Csoportfőnökség) hozzájárulásával – 2002-ben elfogadta Tata-Agostyán városrész helyi építési szabályzatát4 (a továbbiakban: HÉSZ) és szabályozási tervét (a továbbiakban: SZT). Annak ellenére, hogy a 2002. június 14-én kelt állásfoglalás szerint az agostyáni lakóterületi fejlesztéseket a honvédelmi hatóság – tekintettel arra, hogy érintik a lőtér védőterületét – nem támogatta, egy hónappal később azok megvalósításához egyedileg meghatározott feltételek5 mellett, eseti eltérés engedélyezésével hozzájárult.
A településrendezési döntés alapján 2011-ben megkezdődött Agostyán lakóövezetének fejlesztése. Az építtető Vastbouw International Holding, majd Vastbouw Magyarország Kft. a városrész 15 önálló helyrajzi számmal rendelkező – a HÉSZ szerint kertvárosias lakóterület besorolású – földrészletére6 vonatkozóan 39 építési engedély iránti kérelmet nyújtott be. A Hadműveleti Csoportfőnökség ugyanakkor 2011. július 4-én kelt szakhatósági állásfoglalásában a lőtér felé eső településrész beépítésének növelésére kiterjedő beruházás megvalósításához nem járult hozzá, tekintettel arra, hogy az a lőtér védőterületébe esik. A hozzájárulás megtagadását a szakhatóság azzal indokolta, hogy a lőtér korlátozásmentes üzemeltetése honvédelmi érdek és az érintett területen fokozott a zajterhelés. 
Figyelemmel arra, hogy a védőterület pontos kiterjedését a Hadműveleti Csoportfőnökség nem határozta meg, a tényállás teljes körű tisztázása érdekében a tatai önkormányzat jegyzője belföldi jogsegély teljesítésére kérte fel. A honvédelmi hatóság 2011. július 27-én kelt levele mellékleteként csatolt térképmásolat szerint a lőtér védőterülete Agostyán szinte teljes területét érinti.
A fentiek miatt a jegyző a Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatalhoz (a továbbiakban: Kormányhivatal) fordult és a kormánymegbízott állásfoglalását kérte a folyamatban lévő és a jövőben induló építési engedélyezési eljárásokról és fejlesztésekről. A 2011. augusztus 18-án kelt állásfoglalás szerint a Honvéd Vezérkar Főnöke az építésügyi hatósági eljárásokról és építésügyi hatósági ellenőrzésről szóló 193/2009. (IX. 15. ) Korm. rendelet 5. melléklete 17. pontja alapján akkor vesz részt szakhatóságként az építési engedélyezési eljárásokban, ha az építési munka a honvédelmi létesítmény működési- vagy védőterületén valósulna meg. Tekintettel arra, hogy az érintett ingatlanok magántulajdonban vannak, az első eset fogalmilag kizárt, védőterületet pedig egyetlen jogszabály sem állapít meg, így a vezérkari főnök az építési engedélyezési eljárásban nem szakhatóság7. A kormánymegbízott az előző megállapítások alapján, a szakhatóság hatáskörének túllépése miatt a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 45. § (3) bekezdés8 szerinti – a szakhatóság és az ügydöntő hatóság közötti – egyeztetés tartását javasolta.
Figyelemmel az állásfoglalásra, a jegyző a Honvédelmi Minisztérium Hatósági Hivatalához9 (a továbbiakban: Hatósági Hivatal) fordult és a fent megjelölt jogszabályhely alapján kezdeményezte a felek közötti egyeztetést, egyúttal pedig annak eredménytelensége esetére kilátásba helyezte a felügyeleti eljárás megindítását is. A Hatósági Hivatal felhívta a jegyző figyelmét arra, hogy a Ket. az egyeztetés kezdeményezésére, a felügyeleti eljárás megindítására, valamint a felügyeleti szerv döntésére pontos határidőket szab, amelyek ugyanakkor jelen esetben már lejártak. Rögzítette azt is, hogy a Honvéd Vezérkar már a 2002-ben és 2004-ben lefolytatott településrendezési eljárások során is megadta a lőtér védőterületét és kérte azok feltüntetését a településrendezési eszközökön. Mindezek alapján a hatóság úgy vélte, hogy az állásfoglalás felülvizsgálatát vagy visszavonását sem szakmai, sem pedig jogszabályi indokok nem igazolják. 
A jegyző mindezzel ugyanakkor nem értett egyet és ismételten az építési engedélyezés során kiadott szakhatósági állásfoglalás felülvizsgálatát kérte, hiszen meglátása szerint a honvédelmi szervek által a településrendezési eljárások során 2002-ben tett nyilatkozatok, illetve a szakhatósági állásfoglalás egymásnak ellentmondanak. A Hatósági Hivatal vezetője a 2011. november 8-án adott válaszában továbbra is fenntartotta korábbi megállapításait, illetve idézte a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa 2010. szeptember 1-jén kelt állásfoglalását, amely szerint „a jegyző az Étv. rendelkezései értelmében a településrendezési feltételek megléte esetén sem adhat ki törvényesen építési engedélyt, amennyiben az egészséges környezethez való jogból fakadó követelmények a leendő lakosság számára nem biztosíthatók”.
A jegyző bár 2011. november 15-én – a több hónapja folytatott írásbeli egyeztetések eredménytelensége miatt – a honvédelmi miniszternél felügyeleti eljárás megindítását kezdeményezte, a miniszter – megerősítve a Hatósági Hivatal által korábban megfogalmazottakat – a szakhatósági állásfoglalást nem vonta vissza.
Az előzőek alapján a jegyző az építési engedély iránti kérelmeket 2012. február 22-én kelt határozatával elutasította. Az építtető fellebbezése nyomán eljáró kormányhivatal a határozatot helybenhagyta, így az 2012. június 12-én jogerőssé vált.
A tatai polgármester a szakhatósági hozzájárulás körül felmerült jogi és ténybeli kérdések tisztázása érdekében helyszíni bejárást kezdeményezett az ügyben érintettek, így többek között a HM, a Lövészdandár, a tatai önkormányzat főépítésze és az építéshatóság részvételével. Az egyeztetésre 2012. június 20-án került sor Tatán. A legfőbb vitás kérdés az ügyben, hogy van-e, illetve hol húzódik a lőtér védőterülete és meddig terjeszkedhet a település. 
A 2012. november 13-án végrehajtott lövészeten munkatársaim is részt vettek és egyeztetést folytattak a Lövészdandár parancsnokával, valamint agostyáni lakosokkal. A lövészeten a T-72-es harckocsikat is alkalmazta az alakulat.
A szomódi lőtéren túl – az ország katonai felszereltségéhez viszonyítva – jelentős lövészeti tevékenység folyik a Magyar Honvédség Harckiképző Központja kezelésében működő Központi Gyakorló- és lőtéren, amely a hajmáskéri, táborfalvi-tatárszentgyörgyi és újdörögdi lőtereket foglalja magában. Ezeken a területeken 7,62-30 mm kaliberig rendszeresített kézifegyverekkel, fedélzeti gépágyúval, 40 mm-es automata és kézi gránátvetővel, kézigránáttal, RPG 7 kézi páncéltörő rakétával, 60-120 mm-es aknavetővel, 110 mm-es irányított páncéltörő rakétával, 125 mm-ig harckocsival, 152 mm-es ágyúval, a légi eszközök fedélzeti fegyvereivel történik a lövészet. Nyílt területeken robbantás is folyik és egyedül itt lehetséges, hogy – a békeidőben kötelezően betartandó előírások mellett – a JAS-39 Gripen vadászrepülőgépekkel akciókat hajtsanak végre. Éves szinten a hajmáskéri lőtéren 25, a várpalotain 32, a táborfalvi-tatárszentgyörgyin 72 lövészeti napot tartanak. A honvédelmi miniszter tájékoztatása szerint a lőtérhatár gyakran a lakosság által művelt területek közelében található. Tekintettel arra, hogy a mezőgazdasági területek nagysága megnövekedett, a biztonsági határok lecsökkentek. A tűzmegnyitási terepszakaszok, a tűzlőállások azonban a lőtér mélységében, a lakott területektől távol – a biztonsági távolságok maximális figyelembevételével – helyezkednek el.
Eljárásom részeként a honvédelmi miniszter által bemutatott katonai lőterek környezetében található települések önkormányzataitól a hozzájuk érkezett panaszokról kértem tájékoztatást.
Tatárszentgyörgy Község Önkormányzata Polgármesteri Hivatalának jegyzője (a továbbiakban: tatárszentgyörgyi jegyző) arról tájékoztatott, hogy a település környezetében elhelyezkedő, a Magyar Honvédség Bakony Harckiképző Központja kezelésében lévő lőtéren tartott lőgyakorlatok alkalmával a Dabas felé vezető úton óránként 15 perc áll rendelkezésre a településről történő ki- és bejutásra. A sorompók nyitási és zárási idejét a honvédség esetenként nem tartja be pontosan, és ezért a lakosok szabad mozgáshoz való joga korlátozott. Mindemellett a zaj- és rezgésterhelés miatt is érkeztek panaszok az önkormányzathoz. A rendelkezésemre álló iratok szerint havonta 10-15 lövészeti napot tartanak a tatárszentgyörgyi lőtéren. 
Az önkormányzat polgármestere, alpolgármestere és jegyzője részvételével 2012. november 14-én munkatársaim egyeztetést tartottak a helyszínen, amelynek során meggyőződtek a lőgyakorlatok a települést érintő negatív hatásairól. A Tatárszentgyörgyről Dabas felé vezető utat a falu határában a lövészetek idején sorompóval lezárják. Az egyeztetésen elhangzott, hogy a 15 perces időkeretet a honvédség nem mindig tartja be; ezt a Dabas irányába tartó munkatársaim is tapasztalták. Bár a Dabasról érkezőket a lövészetek idején tábla figyelmeztetné az útzárra, az egyeztetés napján, a helyszínen (Dabason) táblát nem találtak. Az útzár elkerülésének egyetlen módja, ha a helyi lakosság Örkény felé kerül. A tatárszentgyörgyi polgármester az ügy szempontjából különösen aggályosnak tartja, hogy az útzárra, illetve annak pontos idejére vonatkozó honvédségi tájékoztatás olyannyira nem megfelelő, hogy az a település mindennapjait, a munkába jutást, a foglalkozás szabad gyakorlását, a vállalkozáshoz való jogot lehetetleníti el és ezek kompenzálására egyáltalán nem került sor.
Hajmáskér, Sóly, Dóc, valamint Szentendre önkormányzatainak jegyzői arról számoltak be, hogy az elmúlt öt évben a lőterek működéséből eredő körülmények miatt lakossági panasz hozzájuk nem érkezett. 

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. A 18. § (4) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat. 
Az Ajbt. 28. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa az általa lefolytatott vizsgálatról jelentést készít, amely tartalmazza a feltárt tényeket és az ezeken alapuló megállapításokat és következtetéseket.

II. Az érintett alapvető jogok tekintetében
Az Alaptörvény XXI. cikkében deklarált egészséges környezethez való jog értelmezését az Alkotmánybíróság a jelentősége folytán alaphatározatként értékelhető 28/1994. (V. 20.) AB határozatában, valamint az arra épülő későbbi határozataiban végezte el. A testület e döntésében részletesen elemezve az egészséges környezethez való jogot megállapította, hogy az elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. Az állam kötelességeinek magukban kell foglalniuk az élet természeti alapjainak védelmét és ki kell terjedniük a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére10.
Az Alkotmánybíróság nyomatékosan megállapította, hogy az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. Ez az állami fellépés olyan korlátját jelenti, amely megakadályozza, hogy a már elért objektív védelmi szint, illetve hatékonyság csökkenjen, az addig elért környezetállapot romoljon. Következésképpen nem engedhető meg, hogy a környezetvédelemhez való jog érvényesülése társadalmi, gazdasági folyamatok, körülmények függvényében mennyiségileg vagy minőségileg változzon.
Tekintettel arra, hogy az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló hatósági rendszer kialakítása és működtetése állami feladat, a kötelezettségek címzettjei nemcsak a jogalkotó szervek, hanem azokon keresztül maga a jogalkalmazó is. Amennyiben a hatóságok elmulasztják a környezetvédelmi előírások következetes és megfelelő érvényesítését, azok kiüresedését okozzák és egyidejűleg az egészséges környezethez való jog sérelmét idézik elő.
Rámutatott a testület arra is, hogy a jogalkotónak mindazokat a garanciákat is nyújtania kell, amelyeket az Alkotmány egyébként az alanyi jogok tekintetében biztosít11. Hangsúlyozom tehát, hogy az egyéni jogvédelem biztosítása érdekében az egészséges környezethez való jog alanyi jogon érvényesíthető elemei között szerepelnek az ügyféli jogok, az eljárási garanciák kikényszeríthetősége, s így pl. az Alaptörvény által önálló alapjogként is deklarált tisztességes eljáráshoz vagy a jogorvoslathoz való jog is.
Az egészséges környezethez való jog alanyi oldalán álló alapjogok rendkívül szoros kapcsolatban állnak a jogállamisággal, jogbiztonsággal. Az Alkotmánybíróság több határozatában elvi éllel szögezte le, hogy a jogállam legfontosabb eleme a jogbiztonság12. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy nemcsak a jog egésze, de annak egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság azonban nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, hanem az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Alapvetőek tehát a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák betartása nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon13.
A szabad mozgáshoz való joggal kapcsolatban a következőkre hívom fel a figyelmet. Az Alaptörvény XXVII. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén, joga van a szabad mozgáshoz és tartózkodási helye szabad megválasztásához.
A személyes szabadság és biztonság a legrégibb múltra visszavezethető alapjogok közé tartozik, amely nem korlátozhatatlan. A mozgásszabadság fogalma szorosan kapcsolódik a személyes szabadsághoz, annak egyik fokozatáról van szó, hiszen az alapjog korlátozása a mozgásszabadság kisebb-nagyobb mérvű korlátozásával jár. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a személyes szabadsághoz való jog és a mozgásszabadsághoz való jog egymásra vonatkoztatása alapján a személyes szabadsághoz való jog érdemben felhívható valamennyi, a mozgás és a helyváltoztatást is korlátozó jogszabály alkotmányossága megítélésénél.14
Az Alkotmánybíróság a 60/1993. (XI. 29.) AB határozatában kimondta, hogy „A szabad mozgáshoz való jog a helyváltoztatáshoz való jog szabadságát jelenti. A magyar Alkotmány a közlekedés szabadságát külön nem nevesíti, de a szabad mozgáshoz való jog magában foglalja a járművön vagy járművel és anélkül való helyváltoztatás, a közlekedés szabadságát”. Az Alkotmánybíróság 66/1991. (XII. 21.) határozatában az előzőek mellett azt is kifejtette, hogy a személyes szabadsághoz való alapvető emberi jogot – az Alkotmány garanciális 8. § (1) és (2) bekezdésére figyelemmel – csak törvényben lehet korlátozni, ugyanakkor ennek a korlátozásnak az elérni kívánt, alkotmányosan elismert célhoz képest szükségesnek és arányosnak kell lennie. Az arányosság értékeléséhez az is hozzátartozik, hogy a korlátozás folytán bekövetkező és eleve ki nem küszöbölhető sérelmek elfogadható enyhítésére garanciákat biztosítson a jogalkotó. Az Alkotmánybíróság ezt az álláspontját több későbbi határozatában is megerősítette15. Az Alkotmánybíróság 66/1991. (XII. 21.) AB határozatában kiemelte továbbá, hogy a személyes szabadság alkotmányos alapjogát törvény az Alkotmány megengedő rendelkezése folytán korlátozhatja. Az egyes korlátozható rendelkezések azonban csak akkor fogadhatók el alkotmányszerűnek, ha az általuk elérni kívánt és alkotmányosan elismert célhoz képest a korlátozás szükségszerű és arányos. E megállapítások jelenleg az Alaptörvény IV. cikk (1) bekezdésének és az alapvető jogok lényeges tartalmának korlátozását tiltó I. cikk (3) bekezdésének egymásra vonatkoztatásán alapulnak.

III. Az ügy érdeme tekintetében
1. A Lövészdandár kezelésében lévő szomódi lőtér tekintetében
1.1. A lőtér elhelyezkedése és az agostyáni fejlesztéseket megalapozó településrendezési eszköz
A Lövészdandár a Magyar Honvédség egyik legnagyobb szárazföldi katonai szervezete, jogelődje a 17. Önálló Nehézharckocsi és Rohamlöveg Ezred, amelynek felállítására és a kiképzések megkezdésére 1950-ben került sor Székesfehérváron. 1953-ban Bajra, majd 1957-ben Tatára költözött az ezred. A lőtér közigazgatásilag Szomódhoz tartozik, de Tata-Agostyánhoz van a legközelebb. Az Országos Területrendezési tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény (a továbbiakban: OTrT) 3/11. számú melléklete alapján a lőtér kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi területnek minősül. Tekintettel arra, hogy jogállásával, elhelyezkedésével kapcsolatban a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa 2010. szeptemberi állásfoglalása óta jogszabályváltozás nem történt, az abban foglaltak jelenleg is irányadóak:
„Az OTrT 2. § 11. pontja értelmében „kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi terület: az országos területrendezési tervben megállapított, kiemelt térségi és megyei területrendezési tervekben alkalmazott övezet, amelyben a Magyar Köztársaság védelmi képességeit alapvetően meghatározó, vagy a NATO-tagságból eredő, valamint a nemzetközi szerződéseiben vállalt kötelességei teljesítésére hivatott objektumok elhelyezésére szolgáló területek találhatók. A fentiek alapján a törvény 3/11. számú mellékletében meghatározott kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi területek, s így a szomódi lőtér létalapját is – többek között – nemzetközi szerződéses kötelezettségek képezik. Az OTrT 16/C. § (1) és (2) bekezdése szerint: (1) A kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi terület övezetét a kiemelt térségi és megyei területrendezési tervekben a tényleges kiterjedésének megfelelően kell lehatárolni. (2) Az (1) bekezdésben kijelölt területeket a településszerkezeti tervben beépítésre szánt vagy beépítésre nem szánt különleges honvédelmi terület területfelhasználási egységbe kell sorolni. Komárom-Esztergom Megye Önkormányzatának Közgyűlése a 22/2005. számú, 2005. szeptember 29-én kelt rendeletével eleget tett ezen követelményeknek.”
Fontosnak tartom az előzőeken túl hangsúlyozni, hogy az OTrT. 4. § (1) bekezdése szerint az ország településein, az egyes térségekben a területfelhasználásra és az építésre vonatkozó szabályokat a törvény rendelkezéseivel összhangban kell kialakítani.
Tekintve, hogy a településrendezési eljárások keretében fogadják el a helyi önkormányzatok azokat a jogszabályokat, dokumentumokat, amelyek hosszú távon meghatározzák az adott település természeti és épített környezeti viszonyait, illetve a képviselő-testület ez irányú döntéseit követően indulhatnak meg a konkrét építési engedélyezési eljárások, a településrendezés a szomódi lőtér és az agostyáni fejlesztések vonatkozásában kiemelt jelentőséggel bír.
Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 8. § (1) bekezdésében hangsúlyozza, hogy a településrendezés során figyelemmel kell lenni arra, hogy a rendezés végrehajtásával bekövetkező változások az érintett lakosság életkörülményeiben (…) hátrányos következményekkel ne járjanak. Ennek során biztosítani kell többek között az egészséges lakó és munkakörülményeket, a népesség biztonságának általános követelményeit, a környezet- és természetvédelem összehangolt érdekeit, valamint a honvédelmi, nemzetbiztonsági szempontokat.
Mivel a településrendezés során az önkormányzatok elsődleges feladata az élhető környezet megteremtése és fenntartása, olyan döntéseket kell hozni, amelyek a jelen és a jövő generációk érdekeit egyaránt figyelembe veszik. Az érdekek megfelelő egyensúlyához elengedhetetlen a tudatos és körültekintő tervezés, figyelembe véve valamennyi magasabb szintű jogszabályt, a településrendezési eszközök belső hierarchiáját és a fenntartható fejlődés követelményét. 
A településrendezési eljárásokban, különösen – annak az előzőekben ismertetett jelentőségére, valamint a környezetet jelentősen alakító jellegére tekintettel – a közérdek érvényesítésének minden esetben elsődlegesnek kell lennie. A közérdeket, így az annak részét képező környezeti és honvédelmi szempontokat a legteljesebb mértékben figyelembe kell venni a döntéshozatal során, hiszen az nemcsak a jelen, de a jövő nemzedékek életminőségét is közvetlenül befolyásolja és érinti a haza védelmi képességet. 
Amennyiben a közérdek egyes szegmenseinek összeütközése merül fel – így például a környezet védelme szemben áll a katonai, nemzetbiztonsági érdekekkel – akkor az adott eset összes körülményét egyedileg mérlegelve kell dönteni, figyelemmel természetesen az egészséges környezethez való jogból eredő intézményvédelmi kötelezettségre és annak korlátozhatósága feltételeire is. 
A fenti megállapítások alapján, álláspontom szerint olyan településrendezési döntéseknek kell születniük, amelyek a lakófunkció elhelyezését a településen belül csak ott teszik lehetővé, ahol a jövőbeni lakosok számára az Étv. fent megnevezett kritériumai elérhetők és az egészséges környezethez való jog biztosítható. 
Nem fogadható el olyan rendezési terv, amely a létező kedvezőtlen beépítettségi szinten és környezeti állapotban újabb lakóövezetet alakít ki, valamint újabb építési engedélyek kiadására és ezáltal a jelentős zajterhelésnek kitett lakosság számának növekedésére teremt lehetőséget. Az ilyen tervek súlyosan sértik az egészséges környezethez való jogot.
Amint azt a tényállásban bemutattam, a tatai önkormányzat képviselő-testülete az agostyáni városrészt érintő helyi építési szabályzatot és szabályozási tervet a 18/2002. (IX. 25.) KT. rendeletével fogadta el. Tekintettel arra, hogy a HÉSZ-ben szereplő, újabb lakófunkció elhelyezésére szolgáló beépítési lehetőségek a lőtér védőterületébe esnek16, a HM Hadműveleti Csoportfőnöksége a településrendezési eljárás során adott állásfoglalásában – a jövőbeni építési engedélyezési eljárásokhoz kapcsolódva – kikötéseket fogalmazott meg, egyúttal pedig kérte az önkormányzatot, hogy a településszerkezeti terven a lőtér védőterületének kiterjedését is jelölje meg. A Hadműveleti Csoportfőnökség ezen kérésének azonban a településrendezési terv kidolgozója nem tett eleget.
Álláspontom szerint – figyelembe véve a településrendezéssel kapcsolatban korábban megfogalmazottakat – a képviselő-testület rendelete, mivel egy meglévő, a zaj elleni védelem szempontjából kedvezőtlen adottságokkal rendelkező területen, érintve a honvédelmi lőtér védőterületét újabb beépítési lehetőséget kínál, és magát a védőterületet térképileg nem ábrázolja, nem felel meg az egészséges környezethez való jogból fakadó követelményeknek. 

1.2. A lőtér védőterülete
A tényállásban bemutatottak szerint a Tata-Agostyán területére tervezett lakópark építési engedélyezési eljárásában a honvédelmi szakhatóságként eljáró Hatósági Hivatal a beruházás megvalósításához azért nem járult hozzá, mert az a kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi terület védőterületén helyezkedne el. Az első fokú építéshatóság a hozzájárulás hiánya miatt az építési engedélykérelmeket elutasította. 
Az eljárás során az ügydöntő és a szakhatóság között komoly vita keletkezett a lőtér védőterületének jogalapjával és kiterjedésével összefüggésben. A Hatósági Hivatal a két szerv között folytatott írásbeli egyeztetések alkalmával hangsúlyozta, hogy bár a 2002-ben és 2004-ben lefolytatott településrendezési eljárások során a Hadműveleti Csoportfőnökség bemutatta a lőtér védőterületét és kérte annak feltüntetését a településrendezési eszközökön, a HÉSZ és a szabályozási terv a pontos adatokat továbbra sem tartalmazza. A tatai önkormányzat jegyzője ezzel szemben úgy vélte, hogy a honvédelmi szakhatóság által hivatkozott jogszabályhelyek nem alapozhatják meg az állásfoglalást. A jegyző szerint, tekintettel arra, hogy a védőterület koordinátáit egyetlen jogszabály sem rögzíti, a szakhatósági állásfoglalás felülvizsgálata és visszavonása indokolt lett volna, különösen azért, mert a védőterület érintettsége hiányában az építésügyi hatósági eljárásokról és az építésügyi hatósági ellenőrzésről szóló 193/2012. (IX. 15.) Korm. rendelet (a továbbiakban: építésügyi Korm. rendelet) 5. melléklete 17. pontja szerint a Hatósági Hivatal szakhatóságként nem vett volna részt az eljárásban. 
Az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) szerint a védőterület védőövezet (biztonsági övezet), illetőleg nyomvonal jellegű építmény esetén védősáv (biztonsági sáv) lehet. Az OTÉK 38. § (2) bekezdése alapján a védőterület kiterjedését, felhasználásának és beépítésének lehetőségét, módját és feltételeit a vonatkozó jogszabályok – ennek hiányában az illetékes hatóságok előírásai – alapján kell meghatározni. 
Figyelemmel az OTÉK fent idézett rendelkezésére – azaz arra, hogy a védőterület meghatározására, és kijelölésére jogszabály rendelkezése hiányában a hatóság előírásai irányadóak –, valamint a Hadműveleti Csoportfőnökség 2002-ben és 2004-ben a településrendezési eljárás során kiadott – a lőtér védőterületét térképen pontosan meghatározó – állásfoglalására, a jegyző kifogásai megalapozatlanok voltak. 
Fontosnak tartom hangsúlyozni, hogy a 2012. január 1-jétől hatályos, a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény a 81. § (1) bekezdése q) pontjában felhatalmazta a Kormányt, hogy rendeletben állapítsa meg a szövetségi és honi védelmi infrastruktúra működésének biztosítása, fejlesztése érdekében a honvédelmi és katonai célú építmények, ingatlanok működési és védőterületei kijelölésének eljárási szabályait és az eljáró hatóságot. A törvény a szakmai szabályok kidolgozására a honvédelmi miniszternek adott felhatalmazást.
A szomódi lőtér tekintetében keletkezett jogi vita alapján úgy vélem, hogy a fenti szabályokat az egészséges környezethez való jog érvényesülése és a honvédelmi kötelezettségek megfelelő teljesítése érdekében mihamarabb elő kell készíteni és el kell fogadni.
A védőterület kijelölésén túl felhívom a figyelmet arra is, hogy a Tata-Agostyánt érintő zajprobléma hatékony kezeléséhez az Étv-ben szabályozott, a településrendezési feladatok megvalósítását biztosító építésügyi tilalmak bevezetése is megoldást nyújthat. A jogszabály 20. § (1) bekezdése b) pontja alapján a tatai önkormányzat – a HÉSZ módosítása útján – az érintett területre építési tilalmat rendelhet el a természet-, illetve a környezet védelméről szóló törvényekben foglaltak érvényre juttatása, azaz a zaj- és rezgés elleni védelem érdekében.

Összefoglalás
A szomódi lőtér működése és a környékbeli települések elhelyezkedése, valamint a kialakított településkép folytán keletkezett környezeti és honvédelmi konfliktus tekintetében összességében három alapvető problémát észleltem.
Ezek közül elsőként a helyi, különösen Tata Város Képviselő–testületének a felelősségét szeretném kiemelni. Amint azt a jelentésem korábbi, 1.1. fejezetében hangsúlyoztam, a helyi döntéshozónak a településrendezés során kiemelt figyelmet kell fordítania a köz-, így a környezeti és a honvédelmi érdekek fokozott, megfelelő érvényesítésére, valamint a fenntartható fejlődés követelményrendszerére. Az önkormányzat nem hozhat olyan döntéseket, amelyek nem a megelőzést szolgálják, és figyelmen kívül hagyják az egészséges környezethez való jogból eredő intézményvédelmi kötelezettséget, a környezet elért objektív védelmi szintjétől való visszalépés tilalmát, valamint a honvédelmi szempontokat. A szükséges jogszabályi környezet megteremtésével a helyi önkormányzatnak össze kell hangolnia a honvédelmi érdekeket és a lakosság egészségét, nyugalmát szolgáló zajvédelmi, illetve környezetjogi követelményeket. Egyetértve a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa korábbi állásfoglalásában megfogalmazottakkal, ismételten felhívom a figyelmet a következőkre: „(…) a helyi képviselő testület felelőssége, ha a kiemelt fontosságú meglévő honvédelmi területet körülvevő településrészeket belterületbe vonja, illetőleg beépítésre szánt lakóterületté nyilvánítja. Így a helyi építési szabályzat, illetve szabályozási terv alapján a jegyző építési engedély kiadásáról dönthet. Hangsúlyozzuk ugyanakkor, hogy a jegyző az Étv. rendelkezései értelmében a településrendezési feltételek megléte esetén sem adhat ki törvényesen építési engedélyt, amennyiben az egészséges környezethez való jogból fakadó követelmények a leendő lakosság számára nem biztosíthatók.”
Az előzőek mellett hangsúlyozom, hogy a lőtér működése alatt a környező településeken építési, majd használatba vételi engedély iránti kérelmet benyújtó, majd a településre költöző egyén is felelősséggel tartozik tevékenysége következményeiért. Ez különösen akkor igaz, ha a lőtér már üzemel és az oda költöző személy tisztában van annak környezeti és egyéb hatásaival. 
A környezeti-honvédelmi konfliktusban érintett harmadik fél, azaz a lőtér üzemeltetéséért felelős honvédségi szerv – jelen esetben a Lövészdandár – akkor jár el helyesen, ha megfelelő időben, kellő információt tartalmazó tájékoztatást nyújt a helyi lakosságnak a lőgyakorlatokról. A lakosokat minden lövészeti tevékenység előtt olyan időpontban kell tájékoztatni, hogy azok nyugalmuk biztosítása érdekében megtehessék a szükséges lépéseket. Minden esetben ki kell térni arra, hogy az adott lőgyakorlaton alkalmazzák-e a legnagyobb zajkibocsátással járó fegyvereket. A tájékoztatásokat nem csak az önkormányzatnak kell megküldeni, hanem azt a Lövészdandárnak saját honlapján is közzé kellene tenni.

2. A Tatárszentgyörgy területén felmerült problémák tekintetében
A tényállásban bemutatottak szerint Tatárszentgyörgy Község lakossága számára komoly problémákat okoz a település mentén elhelyezkedő lőtér működése. Az egyes lőgyakorlatok alkalmával a Dabas felé vezető utat minden órában csak 15 perc erejéig vehetik igénybe a lakosok, amelyből következően csak a hosszabb, Örkény felé történő kerülés lehetősége biztosított számukra. 
A honvédség által bevezetett korlátozások érintik a helyi lakosok szabad mozgáshoz való jogát, hiszen havi rendszerességgel, 10-15 napon korlátozottan tudnak közlekedni, mindennapi életvitelükben akadályozottak. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy az alapjog korlátozására honvédelmi, közbiztonsági érdekből kerül sor, hiszen a katonai kiképzés egyik legfontosabb eleme – a katonai szervezet alaprendeltetéséből adódó feladatainak maradéktalan és biztonságos ellátása érdekében – a lőkiképzés.
A korábbiakban már utaltam arra, hogy az Alkotmánybíróság 66/1991. (XII. 21.) határozata szerint a személyes szabadsághoz való alapvető emberi jogot csak törvényben lehet korlátozni, ugyanakkor ennek a korlátozásnak az elérni kívánt, alkotmányosan elismert célhoz képest szükségesnek és arányosnak kell lennie. Az arányosság értékeléséhez az is hozzátartozik, hogy a korlátozás folytán bekövetkező és eleve ki nem küszöbölhető sérelmek elfogadható enyhítésére garanciákat kell biztosítania a jogalkotónak.
Fontosnak tartom felhívni a figyelmet az előzőeken túl a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányában (a továbbiakban: Egyezségokmány) foglaltakra is. Az Egyezségokmány 12. cikkének 1. pontja szerint minden olyan személynek, aki törvényesen tartózkodik valamely állam területén, joga van e területen a szabad mozgásra és tartózkodási helye szabad megválasztására. E jogok korlátozásáról a 12. cikk 3. pontja rendelkezik, amely kiemeli, hogy a jog csak a törvényben meghatározott olyan korlátozásoknak vethetők alá, amelyek az állam biztonságának, a közrendnek, a közegészségügynek, a közerkölcsnek, valamint mások jogainak és szabadságainak a védelme érdekében szükségesek, és amelyek összhangban vannak az Egyezségokmányban elismert egyéb jogokkal.
Figyelemmel arra, hogy a táborfalvi-tatárszentgyörgyi lőtér működése nem csak a mozgásszabadságot érinti, de hatással van a helyi lakosság mindennapjaira is, kiemelendő az Egyezségokmány 8. cikke, amely szerint mindenkinek joga van arra, hogy magán- és családi életét tiszteletben tartsák. A jog gyakorlásába hatóság csak a törvényben meghatározott esetekben avatkozhat be, amikor az a demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a közbiztonság vagy az ország gazdasági jóléte érdekében, zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség vagy erkölcsök védelme, mások jogainak és szabadságjogainak védelme érdekében szükséges.
A honvédelmi, katonai érdekek miatt álláspontom szerint a lőtér működése miatt alkalmazott korlátozás szükségessége önmagában nem ellentétes a hazai és a nemzetközi alapjogi követelményekkel, ugyanakkor felmerül az arányosság kérdése, hiszen a honvédségi alakulat havonta legalább 10-15 alkalommal tart lőgyakorlatot. Tekintettel arra, hogy hétvégén a lőkiképzés szünetel, a hét szinte minden napján lehet számítani az út lezárására. Ezeken a napokon pedig az esetek többségében egy órából körülbelül 45 percre zárják le a településről ki, illetve befelé vezető 5202 számú utat. Amint azt munkatársaim is tapasztalták, a korlátozás feloldásának óránkénti időtartama nem minden esetben azonos, hiszen előfordul, hogy az útzárat csak később oldják fel, mint amire előzetesen számítani lehet. A szabad átjárás tehát a település életében bizonytalan tényező, sőt a tájékoztatás módja sem alkalmas arra, hogy a lakosság a korlátozás jellegére, időkeretére előzetesen felkészüljön. A tatárszentgyörgyi önkormányzatnak küldött tájékoztatás rendkívül általános, csupán a korlátozások kezdő és befejező időpontját tartalmazza, amely jellemzően reggel 8 órától késő estik tart. Ebből következően a helyiek egész nap számíthatnak az út lezárására.
Ehhez még hozzátenném, hogy bár az Alkotmánybíróság fent már idézett határozata értelmében a sérelmek enyhítésére megfelelő garanciákat kell nyújtani, a település, illetve az ott élők a bevezetett korlátozások tekintetében kompenzációt nem kapnak.
Az előző megállapítások alapján úgy vélem, hogy a táborfalvi-tatárszentgyörgyi lőtéren bevezetett a helyi lakosság mozgásszabadságát és magánélete sérthetetlenségét érintő, évek óta fennálló korlátozás bár szükséges, – a tapasztalt körülmények miatt és a megfelelő kompenzáció hiányában – nem áll arányban a korlátozás súlyával. Álláspontom szerint ez az alapjogok tekintetében visszásságot okoz.

3. A lőterek és a honvédelmi létesítmények zajkibocsátásnak értékelése
A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa korábban már többször hivatkozott állásfoglalásban részletes jogi elemzés található a lőtér zajkibocsátásával kapcsolatban. A biztos először azt vizsgálta, hogy a hatályos, központi zajvédelmi szabályozás kiterjed-e a honvédelmi célú lőterek működésére, az milyen zajforrásnak minősíthető és végül a környezethasználat kezelésére milyen eszközök alkalmazhatók.
A környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól a 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Zr.) rendelkezik. A Zr. azon túl, hogy hatálya kiterjed minden olyan tevékenységre, létesítményre, amelyek környezeti zajt, illetőleg rezgést okoznak vagy okozhatnak, expressis verbis meghatározza az alkalmazási körén kívül eső tevékenységeket. Tekintettel arra, hogy ezek17 között a honvédelmi célú létesítmények nem szerepelnek és egyik gyűjtőfogalom kategóriába sem sorolhatók, a Zr. alkalmazási kötelezettsége ezen zajforrásokra is fennáll. 
A jogszabály zajvédelmi hatóságként egyrészt a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló 2004. évi CVII. törvényben meghatározott kistérség székhelye szerinti települési önkormányzat jegyzőit, másrészt a környezetvédelmi felügyelőségeket jelölte ki. A honvédelmi objektumok tekintetében speciális illetékességi terület alapján a Felügyelőség jár el.
A Zr. a környezeti zajt előidéző létesítményekre, illetve tevékenységekre az általános szabályon túl zajforrások szerinti csoportosításban tartalmaz rendelkezéseket. Mivel ezek eltérő követelményeket, szankciókat tartalmaznak, rendkívül fontos, hogy az egyes zajforrásokat objektív módon és azonos szempontok alapján minősítse az eljáró hatóság. A Zr. 2. § d) pontja szerint környezeti zaj- vagy rezgésforrás az üzemi, építési, szabadidős, közlekedési és egyéb létesítmény, gép, berendezés, illetőleg olyan tevékenység, amely a védendő környezetben környezeti zajt vagy környezeti rezgést okoz.
Tekintettel arra, hogy a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa a Zr. alkalmazásában egyéb, a Vidékfejlesztési Minisztérium (a továbbiakban: VM) pedig üzemi zajforrásnak minősítette a lőtereket is magában foglaló honvédelmi tevékenységet, a kialakult, az egészséges környezethez való jogot is érintő jogbizonytalanság feloldása érdekében indokoltnak tartom a kérdéskör átfogó vizsgálatát. 
A Zr. által meghatározott négy zajforrás-csoport a következő: építési zaj- vagy rezgésforrás: olyan építőipari tevékenység, amely környezeti zajt vagy rezgést okoz; közlekedési zaj- vagy rezgésforrás: közlekedési útvonal (közút, közforgalom elől el nem zárt magánút, vasúti pálya, vízi út, valamint a repülőtér) üzemeltetése, kezelése; (...) szabadidős zaj- vagy rezgésforrás: környezeti zajt, rezgést előidéző kulturális, szórakoztató, vendéglátó vagy sportlétesítmény, és az előbbi célú tevékenység, valamint az előbbi célra használt berendezés, gép; üzemi zaj- vagy rezgésforrás: az e), f) és h) pontokban felsorolt tevékenységek kivételével a környezeti zajt, rezgést előidéző, termelő, szolgáltató tevékenység, vagy az ilyen tevékenységhez használt, környezeti zajt, rezgést előidéző telephely, gép, berendezés, ideértve a termelő, szolgáltató tevékenységhez kapcsolódó, telephelyen belüli – közlekedési célú tevékenységnek nem minősülő – járműhasználat, járműmozgás, rakodás.
Az előzőekben ismertetett fogalmak alapján – ahogy azt a VM és a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa korábbi elemzései is igazolták – egyedül az üzemi vagy az „egyéb” zajforrás-kategória lehet irányadó a lőterekre. Az üzemi jelleggel kapcsolatban a VM arra hivatkozott, hogy: „A katonai lőtereken végzett tevékenység a honvédelmi tevékenység részét képezi, amely egyértelműen szolgáltatásnak minősül. Az előbbi állítást támasztja alá, hogy a Szolgáltatások Jegyzékéről szóló 9004/2002. (SK 7.) KSH közlemény helyébe lépő „a termékek tevékenység szerinti, új statisztikai osztályozásáról és a 3696/93/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről” szóló 451/208/EK Európai Parlamenti és Tanácsi rendelet a honvédelmet „84.22” számon „84.2” társadalmi közszolgáltatások között sorolja fel. A fent leírtakon túl a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM együttes rendelet 1. melléklete alatti megjegyzés is külön utal a „Lőterek zajkibocsátása és az okozott környezeti zajterhelés vizsgálata” című MSZ 15037:2000 szabványra (…).”
A VM álláspontjával kapcsolatban a következőkre hívom fel a figyelmet. A termékek tevékenység szerinti, új statisztikai osztályozásáról (CPA, magyarul: TESZOR) és a 3696/93/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 451/2008/EK Európai Parlamenti és Tanácsi rendelet (a továbbiakban: Rendelet) preambuluma szerint, mivel a belső piac hatékony működéséhez nélkülözhetetlen egy egységesen értelmezett és megbízható statisztikai adatokat tartalmazó gyűjtemény, jogalkotás útján létrehozták a termelésre, fogyasztásra, külkereskedelemre és szállításra vonatkozó, a megfelelően összehasonlítást biztosító referenciakeretet. 
A Rendelet 1. cikk (3) bekezdésében külön kiemeli, hogy alkalmazási köre az egységes osztályozási rendszer statisztikai célú használatán túl nem terjedhet. Amennyiben tehát a referenciakeretet nem a statisztikai feladatok teljesítésére használják, a Rendelet nem alkalmazható. 
A „statisztikai cél” fogalmát sem a Rendelet, sem pedig egyéb uniós aktus nem határozza meg. Ezzel szemben a magyar a statisztikáról szóló 1993. évi XLVI. törvény 1. §-a szerint a statisztika feladata és célja, hogy valósághű, tárgyilagos képet adjon a társadalom, a gazdaság, a tulajdonviszonyok, a környezet állapotáról és változásairól az államhatalmi és a közigazgatási szervek, valamint a társadalom szervezetei és tagjai számára. A cél elérése érdekében a törvény az adatok statisztikai módszerekkel történő felvételét, feldolgozását, tárolását, átadását, átvételét, elemzését, szolgáltatását, közlését, valamint közzétételét (a továbbiakban: statisztikai tevékenység) szabályozza. A Rendeletben és a törvényben megfogalmazottak alapján a statisztika elsődleges feladata, hogy objektív, tárgyilagos és egymással megfelelően összehasonlítható adatokat rögzítsen, tároljon, tegyen hozzáférhetővé. 
Álláspontom szerint az a hatósági jogalkalmazó tevékenység, amely arra irányul, hogy egy adott zajforrást a szabályozásban megállapított kategóriák közé besoroljon, nem azt a célt szolgálja, hogy adatokat gyűjtsön, összehasonlítható módon kezeljen és közöljön, hanem azt, hogy eldöntse, mely szabályozási körbe esik a környezeti zajjal járó tevékenység. Tekintettel arra, hogy a Rendelet csak az osztályozási rendszer statisztikai célú használatára vonatkozik, rendelkezései nem dönthetik el, hogy egyes zajforrások üzemeltetése mely csoportba sorolható, s az alapján milyen rendelkezések alkalmazhatók. 
Az előző megállapításokat figyelembe véve nem értek egyet a VM álláspontjával abban a tekintetben, hogy a honvédelmi tevékenység részét képező lőtérhasználat – egyedül a Rendelet rendelkezései alapján – üzemi zajforrásnak minősül.
A Zr. – ahogy arra a korábbiakban utaltam – első fokú zajvédelmi hatóságként egyrészt a kistérségi jegyzőt, másrészt a környezetvédelmi felügyelőséget jelölte ki. Az előbbi a Zr. 1. számú mellékletében szereplő tevékenységek esetén, valamint a 4. § b)-c)18 pontjaiban megállapított körben gyakorolja az első fokú hatósági hatáskört. A mellékletben felsorolt tevékenységeket a jogszabály a gazdasági tevékenységek statisztikai osztályozása NACE Rev. 2. rendszerének létrehozásáról és a 3073/90/EGK tanácsi rendelet, valamint egyes meghatározott statisztikai területekre vonatkozó EK-rendeletek módosításáról szóló 1893/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletben alkalmazott kategóriákra utalva határozta meg. Ezen nomenklatúrában a honvédelem szintén a társadalmi közszolgáltatások sorában szerepel. Fontosnak tartom azonban felhívni a figyelmet arra, hogy ez utóbbi uniós jogszabály is csak az osztályozási rendszer statisztikai célú használatára alkalmazható19, azaz szintén nem lehet irányadó a zajforrások egyedi besorolásánál.
Mindezzel szemben, tekintettel arra, hogy a Zr. az „egyéb” zajforráscsoportra rendelkezéseket nem tartalmaz, az egészséges környezethez való jog érvényesítéséhez szükséges megfelelő megoldás valóban az lehet, ha a hatóság a lőterekre mint „kvázi üzemi zajforrásokra” egyedi határértéket20 állapít meg és azok túllépése esetén zajbírságra és intézkedési terv21 végrehajtására kötelezi az üzemeltetésért felelős honvédségi szervet.
A Zr. 10. § (1) bekezdésében előírja, hogy a környezeti zajt előidéző üzemi vagy szabadidős zajforrásra vonatkozóan a tevékenység megkezdése előtt az üzemeltető – a (3) bekezdésben foglalt kivétellel22 – köteles a környezetvédelmi hatóságtól környezeti zajkibocsátási határérték megállapítását kérni, és a határérték betartásának feltételeit megteremteni. A 17. § szerint, ha a környezetvédelmi hatóság azt állapítja meg, hogy a szabadidős vagy üzemi zajforrás által okozott zaj a zajkibocsátási határértéket túllépi, akkor a zajforrás üzemeltetőjét intézkedési terv benyújtására kötelezi. Amennyiben a környezetvédelmi hatóság az intézkedési tervet jóváhagyja, az üzemeltetőt határidő tűzésével a benne szereplő intézkedések megvalósítására kötelezi. A zajkibocsátási határérték – a hatóság által megállapított teljesítési határidőt követő – túllépése esetén a Zr. 26. § (1) bekezdés a) pontja értelmében a hatóság további szankcióként zajbírsággal is sújtja az üzemi zajforrás üzemeltetőjét.
Megjegyzem ugyanakkor, hogy ezen kezelési eszközök a honvédelmi célú lőterek esetében – különös tekintettel a zajforrás jellegére, az egyedi zajcsökkentési lehetőségek korlátozottságára és a kiemelt honvédelmi érdekekre – nehezen alkalmazhatók és végrehajthatók. A Felügyelőség által 2010. január készített zajvizsgálati Jegyzőkönyv szerint – amint azt a korábbiakban már idéztem – „a lőtér üzemelése csak a nagy kaliberű fegyverek (harckocsi ágyú) esetében ad kiugró hangnyomásszint értéket az M2 és M3-as mérési ponton. Tata-Agostyán újabb építésű ingatlanainál a megadott lövésszámokkal történő működtetése azonban már a PKM 7,62 mm-es géppuska, a BTR-80 PKT 7,62 mm-es géppuska, a BTR-80 KPVT 14,5 mm-es géppuska esetében is meghaladja az 50 dB-es értéket”. 
Az előző megállapításokat figyelembe véve, amennyiben a kijelölt elsőfokú hatóság megállapítja, hogy a keletkező zaj a határértékeket túllépi, zajbírságot szab ki és intézkedési terv benyújtására kötelezi a honvédségi alakulatot. Tekintettel azonban arra, hogy – adott távolságban – már a kis kaliberű fegyverek esetén is tapasztalható határérték-túllépés, előfordulhat, hogy a havonta több alkalommal tartott lőgyakorlatok mindegyikénél szükség lesz a jogkövetkezmények alkalmazására. Az intézkedési tervekben pedig csak a passzív akusztikai védelem eszközei nyújthatnak megoldást, hiszen a fegyverek egyedi zajkibocsátása nem csökkenthető. Emellett a honvédelmi tevékenység szervezésében érhetők el további eredmények.
Különös tekintettel arra, hogy a katonai szervezet alaprendeltetéséből adódó feladatok maradéktalan és biztonságos ellátása érdekében a lőkiképzés kiemelt jelentőségű és elkerülhetetlen, a fent bemutatott jogi és technikai problémák megfelelő rendezése álláspontom szerint indokolt és szükséges. A lőterekre vonatkozó egyedi zajvédelmi szabályok kialakítása – a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa korábbi javaslatának megfelelően – a jogbiztonság és az egészséges környezethez való jog érvényesülése érdekében is elengedhetetlen.

Intézkedéseim
Az Ajbt. 37. §-a alapján
·	felkérem Magyarország Kormányát, hogy a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény a 81. § (1) bekezdése q) pontjában kapott felhatalmazása útján alkossa meg a honvédelmi ingatlanok működési és védőterületei kijelölésének eljárási szabályait és jelölje ki az eljáró hatóságot. Ezzel összefüggésben felkérem a honvédelmi minisztert, hogy a szabályok elfogadását követően a törvény 81. § (2) bekezdése n) pontja alapján alkossa meg a védőterület kijelölésének szakmai szabályait;
·	felkérem Tata Város Önkormányzatának Képviselő-testületét, hogy a 18/2002. (IX. 25.) Kt. rendeletének, az agostyáni városrészt érintő fejlesztéseket megalapozó rendelkezéseit helyezze hatályon kívül és a szabályozási terven jelölje meg a lőtér – a Honvédelmi Minisztérium Hadműveleti Csoportfőnöksége által 2002-ben meghatározott – védőterületét. A jogalkotás eszközével – adott esetben a területre vonatkozó építési tilalom előírásával – biztosítsa, hogy településrendezési eszközök, azaz a helyi építési szabályzat és szabályozási terv megfeleljenek az egészséges környezethez való jogból eredő követelményeknek és honvédelmi érdekeknek;
·	felkérem a vidékfejlesztési minisztert, hogy a jelentésemben kifejtett indokok és jogi elemzés figyelembevételével készítse elő a honvédelmi lőterekre vonatkozó speciális szabályokat és kezdeményezze a kormány előtt a környezeti zaj- és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet módosítását.
Az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján 
·	felkérem a Lövészdandár parancsnokát, hogy a szomódi lőtéren tartott lőgyakorlatok előtt legalább 5 nappal az önkormányzatoknak küldött levélen túl, a dandár honlapján történő közzététellel tájékoztassák a környék lakosait a várható zajhatásokról. Térjenek ki arra is, hogy a tervezett lőgyakorlaton alkalmazzák-e a T-72-es harckocsikat;
·	felkérem a honvédelmi minisztert, hogy a Magyar Honvédség Harckiképző Központjának, valamint Tatárszentgyörgy Község Önkormányzata polgármesterének bevonásával intézkedjen a települést és a helyi lakosokat érő – a táborfalvi-tatárszentgyörgyi lőtér működéséből eredő – korlátozások alkotmányosságához szükséges arányos kompenzáció bevezetéséről.

Budapest, 2012. december

Prof. Dr. Szabó Máté sk.
Melléklet: Lábjegyzet
1 JNO-37/2010.
2 JNO-157/2010.
3 OBH 3631/2003.
4 Tata Város Önkormányzata Képviselő-testületének 18/2002. (IX.25.) KT. rendelete Agostyán városrész építési szabályzatáról és szabályozási tervéről
5 A Hadműveleti Csoportfőnökség 2586/3/2002. sz. állásfoglalása: „…a fejlesztések nem korlátozhatják a honvédségi ingatlan eredeti funkció szerinti használatát; az ingatlanok mindenkori tulajdonosai (üzemeltetői, lakói) tudomásul veszik, hogy a lő- és gyakorlótér rendeltetésszerű használatából eredő esetleges környezeti hatásokat (zaj, rezgés, por stb.) tűrni kötelesek és az ebből eredő károkért a HM tárca felé kártérítési igénnyel nem élhetnek; a beruházások megvalósításánál olyan technológiát alkalmazzanak, amely csökkenti a környezeti hatásokat; a szükséges korlátozásokat az érintett ingatlanok tulajdoni lapjaira is rá kell vezetni; a lő- és gyakorlótér rendeltetésszerű használatából eredő por és zaj hatások ellen a lakóterület védelmét a beruházások költségére biztosítani kell (pl.: véderdő, zajvédő faj stb).”
6 10306/37-39, 10306/41-45, 10306/47-52, 10306/56
7 A kormánymegbízott állásfoglalásában arra is kitért, hogy a Honvéd Vezérkar Hadműveleti Csoportfőnöksége 2011. július 4-én kelt szakhatósági állásfoglalása nem felel meg a vonatkozó közigazgatási jogi normáknak.
8 Ket. 45. (3) Ha a hatóság megítélése szerint a szakhatóság a hatáskörét túllépte, vagy állásfoglalása ellentétes a 44. § (6) bekezdésében foglalt követelményekkel, a hatóság a szakhatósági állásfoglalás beérkezésétől számított nyolc napon belül egyeztet a szakhatósággal. Az egyeztetés eredménytelensége esetén a hatóság az eljárás egyidejű felfüggesztése mellett a szakhatóság felügyeleti szervénél felügyeleti eljárást kezdeményez. A felügyeleti szerv tizenöt napon belül dönt.
9 Az építésügyi hatósági eljárásokról és építésügyi hatósági ellenőrzésről szóló 193/2009. (IX. 15. ) Korm. rendelet 5. melléklete 17. pontját 2011. augusztus 26-i hatálybalépéssel módosította a 158/2011. (VIII. 11.) Korm. rendelet. Eszerint honvédelmi szakhatóságként nem a Honvédelmi Minisztérium Vezérkar Hadműveleti Csoportfőnöksége, hanem annak Hatósági Hivatala jár el.
10 996/G/1990. AB
11 ABH 1994, 139-140.
12 75/1995. (XII. 21.) AB hat., 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 65.
13 2/1995. (XII. 15.) AB határozat
14 46/1994. (X. 21.) AB határozat
15 31/1997. (V. 16.) ABH, 63/1997. (XII. 11.) ABH, 5/1999. (III. 31.) ABH
16 A Hadműveleti Csoportfőnökség 2015/3/2002., 2586/3/2002. és 3469/2/2002. számú állásfoglalásai
17 Zr. 1.§ (2) Nem terjed ki a rendelet hatálya: a) közterületi rendezvényre, b) a munkahelyi zaj és rezgés által okozott foglalkoztatási veszélyre, c) a magánszemélyek háztartási igényeit kielégítő tevékenységre, d) közlekedési járműveken belüli zajra és rezgésre, e) az egészségügyi mentési tevékenység, a tűzoltási feladatok, a műszaki mentés és bűnüldözési tevékenység által keltett zajra és rezgésre, valamint f) a vallási tevékenység végzésére.
18 Zr. 4. § (1) Zaj- és rezgésvédelmi ügyekben az elsőfokú hatósági jogkört – a (3)-(4) bekezdésekben foglalt kivételekkel – a kistérségekről szóló külön jogszabályban meghatározott kistérség székhelye szerinti települési önkormányzat jegyzője, a főváros esetében a kerületi önkormányzat jegyzője gyakorolja az alábbi esetekben: a) az 1. számú melléklet szerinti tevékenységek; továbbá b) a védendő épületek védendő helyiségeinek belső terére előírt zajvédelmi követelmények teljesítésére vonatkozó ügyekben; valamint c) a védendő épületek védendő helyiségeinek belső terére előírt rezgéskövetelmények teljesítésére vonatkozó ügyekben ca) valamennyi, az adott épületen belüli, illetve cb) az adott épületen kívüli rezgésforrás okozta rezgésterhelés esetén az 1. számú melléklet szerinti tevékenységeknél.
19 1893/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 1. cikk (2) bekezdés
20 Zr. 10-11. § 
21 Zr. 17-18. § 
22 Zr. 10. § (3) Nem kell környezeti zajkibocsátási határérték megállapítását kérni, ha a) a tervezett környezeti zajforrás hatásterületén nincs védendő terület, épület vagy helyiség, vagy b) a tervezett környezeti zajforrás hatásterületének határvonala a számítások, illetve mérések alapján a környezeti zajforrást magába foglaló telekingatlan határvonalán belülre esik és a telekingatlant a zajforrás üzemeltetőjén kívül más személy nem használja.