Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-2575/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Ottrok Viktória
Az eljárás megindítása
A panaszos Belváros-Lipótváros V. Kerület Önkormányzata (a továbbiakban: önkormányzat) tulajdonában lévő bérlakás felújításával, valamint lakásbérleti szerződésének módosításával kapcsolatos eljárásának elhúzódása miatt fordult a Hivatalomhoz.
A panasz alapján felmerült az Alaptörvényben nevesített jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének a gyanúja. Erre tekintettel az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. 
A vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az Ajbt. 21. § (1) bekezdés b) pontja alapján tájékoztatást kértem az önkormányzat polgármesterétől.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
-	a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye. „Magyarország független, demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B) cikk (1) bek.)

Alkalmazott jogszabályok
-	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.)
-	Az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításairól szóló 2004. évi XXIX. törvény (a továbbiakban: Panasztv.)

A megállapított tényállás
Panaszos évek óta önkormányzati bérlakásban élt családjával, egy olyan épületben, amely műemléki védelem alatt áll. Az épület 2006-ban kezdődött renoválása miatt egy időre átmeneti bérlakásba kellett költözniük, melyet az önkormányzat biztosított számukra. A visszaköltözés előtt a beadványtevő több súlyos problémát – penészes falakat, rossz fűtésrendszert – tapasztalt és jelzett is az önkormányzat felé. Annak ellenére, hogy a tényleges visszaköltözésre csupán több hónappal ezt követően került volna sor, a hibákat nem javították ki. A panaszos a hibákra újra felhívta az átadó figyelmét, amelyről eleinte jegyzőkönyvet sem akartak felvenni. Számos alkalommal próbált egyeztetni az önkormányzattal a szükséges javítások elvégzése, vagy egy cserelakás esetleges rendelkezésére bocsátása érdekében. Jogi képviselő segítségét is igénybe vette, akinek szintén nem válaszolt érdemben az önkormányzat. A panasz jogosságát ugyan elismerték, de a javításokat nem végezték el. A probléma a beadvány benyújtásáig nem oldódott meg, a panaszos kiskorú gyermekével együtt a nedves, penészes, rossz fűtésrendszerű bérlakásban él, az egészségükre károsan ható körülmények között. 
A panaszos 2011. április 20-án kelt levelével megkereste az önkormányzat jegyzőjét – mivel állítása szerint az személyesen nem fogadta –, végül az alpolgármesterrel tudott személyesen egyeztetni, aki felajánlott számára három cserelakást, de végül egyik lakás esetében sem döntött érdemben az önkormányzat. 
A fentiekre tekintettel 2012. március 6-án kelt levelemben megkerestem az önkormányzat polgármesterét, és tájékoztatását kértem: 
-	van-e tudomása az önkormányzatnak a fenti problémáról? Amennyiben igen, a beadványtevő mikor jelezte azt?
-	Milyen lépések történtek eddig és milyen további intézkedéseket tervez az önkormányzat az ügyben, illetve azokra várhatóan mikor kerül sor?

Mivel a polgármestertől a válaszadásra nyitvaálló törvényes határidőn belül nem kaptam választ, 2012. május 11-én sürgetve azt, soron kívüli tájékoztatását kértem az ügy állásáról. Figyelemmel arra, hogy a választ továbbra sem kaptam meg, 2012. július 23-án harmadszor is felkértem a polgármestert, hogy szíveskedjék a tájékoztatását, valamint az annak alapjául szolgáló iratok másolatát postafordultával megküldeni, és egyúttal felhívtam a figyelmét az Ajbt. 25. § (1) bekezdésében foglaltakra, amely szerint az alapvető jogok biztosa vizsgálatainak lefolytatása, illetve a vizsgálat megtervezése érdekében a vizsgált hatóság, a vizsgált hatóság vezetője, a vizsgált hatóság felügyeleti szervének vezetője, a kért vizsgálat lefolytatására jogszabály által egyébként feljogosított szerv vezetője, valamint a vizsgált hatóság munkatársa a 21. § (1) bekezdésében meghatározott esetekben az alapvető jogok biztosával együttműködik.
 E szakasz (2) bekezdése értelmében pedig, ha a vizsgált hatóság az együttműködéssel kapcsolatos kötelezettségét megalapozott indok nélkül nem vagy késedelmesen teljesíti, az alapvető jogok biztosa e tényt jelentésében rögzíti, és azt az éves beszámolójában külön kiemeli.
A polgármester válasza azonban mind a mai napig nem érkezett meg a Hivatalomhoz.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
A feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Jelen ügyben megállapítható, hogy az önkormányzat az Ajbt. 18. § (1) bekezdés b) pontja alapján hatóságnak minősül, tehát az ügy vizsgálatára a hatásköröm kiterjed.

II. A vizsgált alapjogok és elvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alaptörvényben kapott mandátumának. Álláspontom szerint az ombudsman akkor jár el helyesen, ha következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint az egyes alapjogi tesztekre.
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság maga a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is (9/1992. (I. 30.) AB határozat). Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos követelményéből erednek, de szoros kapcsolatban állnak a jogegyenlőséggel, törvény előtti egyenlőséggel is. A megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság az, ami sérelmet szenved. [75/1995. (XI. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.]
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek is csak a jog által meghatározott keretek között fejthetik ki a tevékenységüket.[56/1991. (XI.8.) AB. hat] Álláspontom szerint a jogállamiság és az abból fakadó tisztességes eljárás követelményének nem csak a szabályozási szinten, hanem a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell.
Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van. Kiemelte, hogy egy demokratikus jogállamban, ahhoz, hogy a természetes és jogi személyek életviszonyaikat, működésüket, magatartásukat a jog által előírtakhoz tudják igazítani, az elvárt kötelezettségeiknek eleget tudjanak tenni, szükség van a joganyag és a jogi eljárások stabilitására, a változásokra való felkészüléshez megfelelő idő biztosítására, az egyértelműségre, a követhetőségre és érthetőségre.
A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény alkotmánybírósági értelmezésével kapcsolatban a testület megállapította, hogy „[…] Az Alkotmánybíróságnak azokra az alapértékekre, emberi jogokra és szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak. Az előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadók az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is. Ez azonban nem jelenti az előző Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtettek vizsgálódás nélküli, mechanikus átvételét, hanem az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak összevetését és gondos mérlegelést kíván. Ha az összevetésnek az az eredménye, hogy az alkotmányjogi szabályozás változatlan vagy jelentős mértékben hasonló, az átvételnek nincs akadálya. Másrészt az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.[Vö. 22/2012. (V. 11.) AB határozat]

III. Az ügy érdeme tekintetében
A Panasztv. 141. § alapján: „(1) Az állami és helyi önkormányzati szervek a panaszokat és a közérdekű bejelentéseket e törvény szerint kötelesek elintézni.
(2) A panasz olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más - így különösen bírósági, államigazgatási - eljárás hatálya alá.
(3) A közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja. A közérdekű bejelentés javaslatot is tartalmazhat.
(4) Panasszal és a közérdekű bejelentéssel bárki – szóban, írásban vagy elektronikus úton – fordulhat a tárgykörben eljárásra jogosult szervhez. A szóbeli bejelentést az eljárásra jogosult szerv köteles írásba foglalni.
(5) Ha a panaszt, illetőleg a közérdekű bejelentést nem az eljárásra jogosult szervhez tették meg, azt nyolc napon belül oda át kell tenni. Az áttételről a bejelentőt egyidejűleg értesíteni kell.”
A Panasztv. rögzíti továbbá azt is, hogy a panaszokat és a közérdekű bejelentéseket a beérkezésüktől 30 napon belül kell elbírálni. Ha az elbíráláshoz szükséges, akkor az eljáró szerv a panaszost, illetve a bejelentőt meghallgatja. A vizsgálata eredményéről, a megtett intézkedésekről vagy azok mellőzéséről pedig köteles a panaszost vagy a bejelentőt értesíteni.
Az Ajbt. 20. § (1) bekezdése értelmében az alapvető jogok biztosa a hozzá benyújtott beadvány alapján – a törvényben foglalt kivételekkel – vizsgálatot folytat, és az e törvényben meghatározott intézkedést alkalmazza. [20. § (2) Az alapvető jogok biztosa a beadványt elutasítja, ha a) az nem felel meg a 18. § (1) bekezdésében, (3) bekezdésében vagy (5)-(7) bekezdésében meghatározott feltételeknek, b) az nyilvánvalóan alaptalan, c) az ismételten előterjesztett, és érdemben új tényt, adatot nem tartalmaz, vagy d) a beadvány előterjesztője kérte, hogy kilétét ne fedjék fel, és anélkül a vizsgálat nem folytatható le. (3) Az alapvető jogok biztosa a beadványt elutasíthatja, ha a) azt névtelenül nyújtották be, vagy b) megítélése szerint a beadványban szereplő visszásság csekély jelentőségű.]
E felhatalmazással élve, az Ajbt. 21. § (1) bekezdés a) pontja alapján az eljárás elmulasztásával kapcsolatban adatokat és felvilágosítást kértem a polgármestertől. Az Ajbt. 21. §-ának (2) bekezdése értelmében a megkeresett szerv a megkeresésnek az alapvető jogok biztosa által megállapított határidőn belül, amely 15 napnál rövidebb nem lehet, köteles eleget tenni.
Megállapítom, hogy a polgármester, miután megkeresésemnek nem tett eleget, akadályozza az alapvető jogok biztosát alkotmányos jogkörének gyakorlásában és ezzel önmagában idéz elő a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alkotmányos joggal összefüggő visszásság megszüntetése és jövőbeni megelőzése érdekében, az Ajbt. 21. §-a alapján felkérem Budapest Főváros Kormányhivatalának vezetőjét, hogy a polgármester mulasztását vizsgálja ki és tegye hatáskörében eljárva tegye meg a szükséges felügyeleti intézkedéseket.

Budapest, 2012. szeptember 10.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.