Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-2436/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Horváth Luca Kornélia
Az eljárás megindulása 
A panaszos beadványában a szomszédságában zajló tároló, raktározó tevékenységet, valamint az azzal összefüggésben keletkezett megnövekedett gépkocsiforgalmat kifogásolta. A panasz szerint a telep kora reggeltől estig folyamatosan üzemel, amelynek következtében elviselhetetlen a zaj- és a porszennyezés. A panaszos sérelmezte, hogy Gödöllő Város Önkormányzatának (a továbbiakban: gödöllői önkormányzat) címzett levelére választ nem kapott, Csömör Nagyközség Önkormányzatához (a továbbiakban: csömöri önkormányzat) küldött panaszai nyomán pedig érdemi intézkedés nem született, a kifogásolt körülmények továbbra is fennállnak. 
Figyelemmel arra, hogy a beadvánnyal összefüggésben felmerült az Alaptörvényben nevesített jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog, továbbá az egészséges környezethez való jog sérelmének gyanúja, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam.
A panasszal kapcsolatban a csömöri és a gödöllői jegyzőt kerestem meg és kértem tájékoztatást, az ügyben keletkezett dokumentumok rendelkezésemre bocsátását.

Érintett alapvető jogok és alkotmányos értékek
·	Jogállamiság, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”) 
·	Tisztességes eljáráshoz való jog (Alaptörvény XXIV. Cikk: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.”) 
·	Jogorvoslathoz való jog (Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdés: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási szervek döntése ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”) 
·	Egészséges környezethez való jog (Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdés: „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”)
·	A Nemzet közös öröksége (Alaptörvény P) cikk: „A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.”)

Alkalmazott jogszabályok
·	a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény
·	a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény
·	az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény
·	a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló 2004. évi CVII. törvény
·	a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény
·	Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény
·	a környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet
·	a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM rendelet
·	a zajkibocsátási határérték megállapításának, valamint a zaj- és rezgéskibocsátás ellenőrzésének módjáról szóló 93/2007. (XII. 18.) KvVM rendelet
·	a telepengedély, illetve a telep létesítésének bejelentése alapján gyakorolható egyes termelő és egyes szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről és a bejelentés szabályairól szóló 358/2008. (XII. 31.) Korm. rendelet
·	Csömör Nagyközség Önkormányzata képviselő testületének helyi építési szabályzatáról szóló 12/2002. (IX. 19.) rendelete

A megállapított tényállás
A panaszban kifogásolt telep Csömörön, az önkormányzat tulajdonában lévő területen helyezkedik el, amelyet közúti gépjárművek tárolására bérleti szerződés útján több vállalkozó használ.
A panaszos első alkalommal – a korábbiakban rögzített körülményeket kifogásolva – 2011. július 4-én fordult a csömöri önkormányzat polgármesteréhez, aki a 2011. július 20-án megküldött válaszában – tekintettel arra, hogy a probléma több mint egy éve fennáll – felhívta a panaszos figyelmét a bíróság előtt indítható birtokvédelmi eljárás lehetőségére. Egyúttal javasolta a panaszosnak, hogy saját költségén végeztessen zajméréseket. Egyedüli intézkedésként a polgármester felhívta a helyi vállalkozók figyelmét arra, hogy tevékenységüket nappali időszakban oly módon végezzék, hogy az a lakókörnyezetet ne zavarja.
A válaszban foglaltakat sérelmezve, az érdemi intézkedés hiányát kifogásolva a panaszos ismételten az önkormányzathoz fordult, s az előző panaszhoz hasonlóan vitatta a telepengedélyezés rendjét szabályozó jogszabályi rendelkezések hatályosulását. A polgármester előző válaszlevelét azzal egészítette ki, hogy a környéken zajméréssel egybekötött „helyszíni bejárást” terveznek a közeljövőben. 
A panaszos a csömöri önkormányzattal egyidejűleg 2011 júliusában a gödöllői önkormányzathoz is fordult. Az önkormányzat jegyzője a panasz kapcsán megvizsgálta a település helyi építési szabályzatát és szabályozási tervét, illetve, hogy az adott területen korábban folyt-e olyan tevékenység, amely telepengedély- vagy bejelentés-köteles lett volna. A jegyző megállapította, hogy a telepengedély, illetve a telep létesítésének bejelentése alapján gyakorolható egyes termelő és egyes szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről és a bejelentés szabályairól szóló 358/2008. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Tr.) 2009. március 31-i hatályba lépése előtt engedélyezés, utána pedig bejelentés és telepengedélyezés nem történt. A beadvány kapcsán a jegyző a csömöri önkormányzatot arra kérte, hogy a panasz kivizsgálását követően a panaszosnak küldött tájékoztatást részére is küldje meg.
A gödöllői jegyző 2011 decemberében a panaszügytől függetlenül hivatalból eljárást indított, amelynek keretében a csömöri önkormányzat jegyzőjét helyszíni ellenőrzés tartására kérte fel annak megállapítása céljából, hogy a telepen milyen tevékenységet végeznek, azok tekintetében szükséges-e engedély vagy bejelentés. A csömöri jegyző 2012. február 22-én megküldött tájékoztatása szerint a helyszíni ellenőrzést megtartották. A területen engedély, illetve bejelentés nélküli tevékenységet nem végeznek.
A gödöllői önkormányzat jegyzője szerint, mivel a panaszos elsősorban a csömöri önkormányzattól vár megoldást, jelzés értékűnek tekintette a Tr-re való hivatkozását. Figyelemmel továbbá arra, hogy a jegyző szerint a Tr. rendelkezései alapján nem orvosolhatók a keletkezett sérelmek, a panaszost nem tájékoztatta a megtett intézkedéseiről.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. A 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint közigazgatási szerv, helyi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat, kötelező tagság alapján működő köztestület, a Magyar Honvédség, rendvédelmi szerv, közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében, nyomozó hatóság vagy az ügyészség nyomozást végző szerve, közjegyző törvényszéki végrehajtó, önálló bírósági végrehajtó vagy közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Jelen ügyben megállapítható, hogy a két önkormányzat jegyzője az Ajbt. 18. § (1) bekezdés b) pontja alapján hatóságnak minősül, tehát az ügy vizsgálatára hatásköröm kiterjed.

II. Az érintett alapvető jogok tekintetében
Az Alaptörvény XXI. cikkében deklarált egészséges környezethez való jog értelmezését az Alkotmánybíróság a jelentősége folytán alaphatározatként értékelhető 28/1994. (V. 20.) AB határozatában, valamint az arra épülő későbbi határozataiban végezte el. A testület e döntésében részletesen elemezve az egészséges környezethez való jogot megállapította, hogy az elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. Az állam kötelességeinek magukban kell foglalniuk az élet természeti alapjainak védelmét és ki kell terjedniük a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére. [996/G/1990. AB]
Az Alkotmánybíróság nyomatékosan megállapította, hogy az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. Ez az állami fellépés olyan korlátját jelenti, amely megakadályozza, hogy a már elért objektív védelmi szint, illetve hatékonyság csökkenjen, az addig elért környezetállapot romoljon. Következésképpen nem engedhető meg, hogy a környezetvédelemhez való jog érvényesülése társadalmi, gazdasági folyamatok, körülmények függvényében mennyiségileg vagy minőségileg változzon.
Tekintettel arra, hogy az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló hatósági rendszer kialakítása és működtetése állami feladat, a kötelezettségek címzettjei nemcsak a jogalkotó szervek, hanem azokon keresztül maga a jogalkalmazó is. Amennyiben a hatóságok elmulasztják a környezetvédelmi előírások következetes és megfelelő érvényesítését, azok kiüresedését okozzák és egyidejűleg az egészséges környezethez való jog sérelmét idézik elő.
Rámutatott a testület arra is, hogy a jogalkotónak mindazokat a garanciákat is nyújtania kell, amelyeket az Alkotmány egyébként az alanyi jogok tekintetében biztosít. [ABH 1994, 139-140.] Hangsúlyozom tehát, hogy az egyéni jogvédelem biztosítása érdekében az egészséges környezethez való jog alanyi jogon érvényesíthető elemei között szerepelnek az ügyféli jogok, az eljárási garanciák kikényszeríthetősége, s így pl. az Alaptörvény által önálló alapjogként is deklarált tisztességes eljáráshoz vagy a jogorvoslathoz való jog is.
Az egészséges környezethez való jog alanyi oldalán álló alapjogok rendkívül szoros kapcsolatban állnak a jogállamisággal, jogbiztonsággal. Az Alkotmánybíróság több határozatában elvi éllel szögezte le, hogy a jogállam legfontosabb eleme a jogbiztonság. [75/1995. (XII. 21.) AB hat., 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 65.] A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy nemcsak a jog egésze, de annak egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság azonban nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, hanem az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Alapvetőek tehát a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák betartása nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. [2/1995. (XII. 15.) AB határozat]
Az Alkotmány a tisztességes eljáráshoz való jogot explicite nem nevesítette, ugyanakkor az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az a független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a jogbiztonság elvéből levezethető eljárási garanciák egymásra vonatkoztatásával tartalmilag levezetett olyan alkotmányos alapjogot jelent, amely komplex követelményrendszert testesít meg, magában foglalva valamennyi, a jogállamiság értékrendjének megfelelő eljárási alapelvet és normát. A tisztességes eljárás teljesülését tehát csak az eljárás egészének vizsgálata során ítélhetjük meg. [19/2009. AB; 11/2007. AB; 1/2008. AB; 605/D/2006. AB; 14/2004. AB; 14/2002. AB; 15/2002. AB; 35/2002. AB; 6/1998. AB] A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény azonban már expressis verbis tartalmazza a tisztességes eljáráshoz való jogot, rögzítve, hogy a közhatalmú szervek, hatóságok az ügyeket részrehajlás nélkül, tisztességes módon, ésszerű határidőn belül intézzék, döntéseiket pedig a törvényben meghatározottak szerint indokolják.
A jogorvoslathoz való joggal összefüggésben hangsúlyozni kívánom, hogy az olyan az Alaptörvény szövegéből egyértelműen levezethető alapjog, amelynek gyakorlása feltételhez kötött és ezek együttes fennállása esetén mindenkit megillet. A jog immanens tartalma az érdemi bírósági, közigazgatási vagy más hatósági döntések tekintetében a másik szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége (5/1992. (I. 30.) AB).

III. Az ügy érdeme tekintetében
1. A csömöri polgármester eljárása
A tényállásban bemutatottak szerint a panaszos 2011. július 4-én a csömöri önkormányzatnak címzett beadványában elsősorban a fokozott zaj- és porszennyezést kifogásolta. A polgármester válaszában a bíróság előtt indítható birtokvédelmi eljárás lehetőségéről adott tájékoztatást.
Az eljárás időpontjában hatályos a közigazgatási hatásági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 22. § (1) és (2) bekezdése szerint a hatóság a joghatóságát – ezzel összefüggésben az alkalmazandó jogot –, valamint hatáskörét és illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Hatáskör vagy illetékesség hiányában a hatóság a kérelmet és az ügyben keletkezett iratokat – az ügyfél egyidejű értesítése mellett – haladéktalanul, de legkésőbb a kérelem megérkezésétől, folyamatban levő ügyben a hatáskör és illetékesség hiányának megállapításától számított nyolc napon belül átteszi a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz.
A Tr. hatálya annak 1. és 2. mellékletében felsorolt termelő és szolgáltató tevékenységekre terjed ki, melyek közül az 1. mellékletben meghatározottak bejelentés alapján, az utóbbiak telepengedély birtokában folytathatók. A Tr. szerint a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvényben meghatározott kistérség székhelye szerinti települési, Budapesten a kerületi önkormányzat jegyzője (a továbbiakban: kistérségi jegyző). Az 1. mellékletben szerepel, hogy az arra irányuló szándék bejelentését követően kezdhetők meg a „21. egyéb szárazföldi személyszállítás vagy közúti áruszállítás, költöztetés alágazatba tartozó tevékenységek közül azon tevékenységek, amelyek esetében a tevékenységhez igénybe vett gépjárműv(ek)et külön jogszabály szerint telephelyen kell tárolni”, illetve a „68. raktározás, tárolás (kivéve mezőgazdasági termények, mezőgazdasági vegyi termékek, műtrágya, nitrogénvegyület raktározása, tárolása)”.
A környezeti zaj- és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Zr.) hatálya kiterjed minden olyan tevékenységre vagy létesítményre, amely környezeti zajt vagy rezgést okoz vagy okozhat. A Zr-ben kijelölt hatóság szintén a kistérségi jegyző.
Tekintettel arra, hogy a jelen ügyben fennálló zajterhelés és a telep jogszerűségének megítélése kapcsán a Tr. és a Zr. alapján nem a csömöri polgármester rendelkezik hatáskörrel, a 2011. július 4-én érkezett panaszt a polgármesternek a tényállás tisztázása és további vizsgálat érdekében – a panaszos egyidejű tájékoztatása mellett – a Ket. rendelkezései szerint át kellett volna tennie a kistérségi, vagyis a gödöllői jegyzőhöz. A csömöri polgármester mulasztása a tisztességes eljáráshoz, valamint az egészséges környezethez való joggal összefüggésben visszásságot okozott.

2. Csömör Nagyközség Önkormányzat helyi építési szabályzatról szóló 12/2002. (IX. 19.) rendeletének (a továbbiakban: HÉSZ) vizsgálata
A HÉSZ zaj és rezgés elleni védelemmel összefüggő rendelkezéseinek vizsgálatával kapcsolatban az alábbiakat állapítottam meg.
A HÉSZ 53/B. § (1) bekezdése szerint a település közigazgatási területén megengedett zajterhelési határérték: nappal: 60 dB, éjjel: 50 dB. 
A helyi önkormányzatok rendeletalkotását többek között az Alaptörvény 32. cikke és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) határozza meg. Ezek szerint a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében – törvény keretei között – törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot. Az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes. 
A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.) 46. § (1) bekezdés c) pontja a helyi önkormányzatok környezetvédelmi feladatai között külön nevesíti, hogy a települési önkormányzatok a környezet védelme érdekében önkormányzati rendeletet bocsátanak ki, illetve határozatot hoznak. A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat-hatásköréről szóló 1991. évi XX. törvény 85. § (1) bekezdés e) pontja szerint a zaj- és rezgésvédelemről szóló helyi szabályok megalkotása a települési önkormányzatok hatáskörébe tartozik. A Kvt. 48. § (1) bekezdése felhatalmazza a települési önkormányzatok képviselő testületeit arra, hogy törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott módon és mértékben illetékességi területükön más jogszabályban foglaltaknál kizárólag nagyobb mértékben korlátozó környezetvédelmi előírásokat állapíthatnak meg.
A Kvt. 89. § (3) bekezdése ugyanakkor azt rögzíti, hogy határértéket miniszter – az érdekelt miniszterekkel együttesen kiadott – rendeletben vagy a rendeletben meghatározott esetben a környezetvédelmi hatóság jogosult megállapítani.
Az Alkotmánybíróság a fentiekkel kapcsolatban 103/2008. (VII. 11.) AB határozatában a következőket állapította meg. „Az Alkotmánybíróság már foglalkozott az általános (miniszter rendeletben) meghatározott határértékek és az önkormányzati zajvédelmi rendeletalkotás viszonyával. Az Alkotmánybíróság elismerte, a helyi önkormányzatok rendeletalkotási hatásköre kiterjed a törvényhozó és Kormány rendeletében megállapított szabályozáshoz képest nagyobb mértékben korlátozó előírások meghatározására (937/B/2000. AB határozat, ABH 2004, 1893, 1900.) illetékességi területének a helyi specialitások figyelembevételével kijelölt egy részén. [34/2008. (IV. 3.) AB határozat, ABK 2008. április] A települési önkormányzat képviselő-testülete azonban önálló, új határértékeket nem állapíthat meg, mivel erre a Kt. felhatalmazása alapján csak miniszter rendeletben, vagy egyedi ügyekben a környezetvédelmi hatóság jogosult.”
Tekintettel arra, hogy a HÉSZ a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM rendelettel ellentétes módon a zajforrások típusától, illetve az adott védendő terület övezeti besorolásától függő differenciálás nélkül tartalmilag új határértékeket állapított meg, az a vonatkozó jogszabályi követelményeknek és az Alkotmánybíróság bemutatott gyakorlatának nem felel meg.
Megállapítom, hogy a HÉSZ határértéket megállapító rendelkezése magasabb szintű jogszabályba ütközik, amelynek következtében sérül a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye.

3. A gödöllői jegyző eljárása
a) A Tr. alapján
A tényállás szerint a panaszos a csömöri teleppel kapcsolatos kifogásaival a gödöllői jegyzőhöz is fordult. A beadvány tekintetében azonban a jegyző tájékoztatást nem adott, érdemi, a probléma orvoslását szolgáló intézkedést nem hozott. Egyedül a HÉSZ-t, valamint a telepengedélyekről és bejelentésekről vezetett nyilvántartásokban vizsgálta meg, hogy az érintett csömöri telepen végeznek-e telepengedély-, illetve bejelentés-köteles tevékenységet. Miután a gödöllői jegyző meggyőződött arról, hogy a nyilvántartásokban a telep nem szerepel, az ügyet intézkedés kezdeményezése nélkül lezárta. 
A későbbiek folyamán 2011 decemberében hivatalból eljárást indított és a tényállás tisztázása kapcsán felkérte a csömöri jegyzőt, hogy tartson hatósági ellenőrzést a telepen. Tekintettel arra, hogy helyszíni ellenőrzés során a csömöri jegyző megállapította, hogy a telepen sem engedély-, sem pedig bejelentés-köteles tevékenység nem folyik, a gödöllői jegyző az eljárást megszüntette.
Az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény (a továbbiakban: Panasztörvény) 141-143. §-ai rendelkeznek a panaszok, illetve a közérdekű bejelentések elintézésének módjáról.
A Panasztörvény 141. § (2) bekezdése szerint a panasz olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más – így különösen bírósági, államigazgatási – eljárás hatálya alá. A (3) bekezdés szerint a közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja.
A Panasztörvény további rendelkezései a követendő eljárási rendet írják elő a hatóságok számára. Ezek szerint az érintett szervnek egy sajátos eljárást, kivizsgálást kell lefolytatni, és annak eredményeként meg kell tennie a szükséges intézkedéseket a sérelem orvoslása érdekében. A 142. § (1) bekezdése szerint a panaszt és a közérdekű bejelentést a beérkezéstől számított harminc napon belül kell elbírálni. Ugyanezen paragrafus (4) bekezdése rögzíti, hogy az eljárásra jogosult szerv a vizsgálat befejezésekor a megtett intézkedésről vagy annak mellőzéséről – az indokok megjelölésével – köteles a panaszost, illetőleg bejelentőt írásban vagy elektronikus úton haladéktalanul értesíteni.
A 143. § (1) bekezdése szerint a panasz, illetőleg a közérdekű bejelentés alapján – ha alaposnak bizonyul – gondoskodni kell a jogszerű, illetőleg a közérdeknek megfelelő állapot helyreállításáról vagy az egyébként szükséges intézkedések megtételéről; a feltárt hibák okainak megszüntetéséről; az okozott sérelem orvoslásáról, továbbá indokolt esetben a felelősségre vonás kezdeményezéséről.
A fentiek szerint tehát a Panasztörvényt akkor kell alkalmazni, ha az egyéni jog- vagy érdeksérelem kivizsgálására államigazgatási (közigazgatási) vagy bírósági eljárásban nem kerülhet sor, illetve olyan körülmény következik be, amelynek orvoslása, megszüntetése egy közösség vagy akár az egész társadalom érdekét szolgálja. A törvény által használt kifejezések, fogalmak arra utalnak, hogy a panasz jogintézményét a jogalkotó nem a jogszabálysértések orvoslása, illetve az azokkal szembeni fellépés érdekében alkotta meg. 
Az olyan beadványok, amelyek a telepek jogsértő működését kifogásolják, illetve az üzemelés során jelentkező fokozott környezeti terhelést sérelmezik, alapvetően nem eshetnek a Panasztörvény hatálya alá, mert az általuk kifogásolt körülmények jellemzően jogszabálysértésekre utalhatnak és azok megítélése, illetve orvoslása államigazgatási, így az építési, telepengedélyezési, környezetvédelmi hatóságok hatáskörbe tartozik. Amennyiben a beérkező panaszokban a beadványozók a közigazgatási jogszabályok hatályosulását vitatják, azok tényleges kivizsgálása kizárólag a közigazgatási jog – vagyis nem a Panasztörvény – szerint történhet. A Panasztörvény alapján a hatóság egyedül azt köteles vizsgálni, hogy a panaszban kifogásolt körülmények fennállnak-e.
Elsősorban a Ket. (2) bekezdés a) pontjára kell utalnom, amely meghatározza a közigazgatási ügy fogalmát. Eszerint közigazgatási hatósági ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez. A Ket. 12. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási hatóság eljárása során a törvény hatálya alá tartozó ügyekben a törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
Az előzőekből következően tehát az ilyen jellegű panaszok tényleges elbírálására szolgáló jogintézmény a Ket. szerinti hatósági ellenőrzés. A Ket. 88. § (1) és (2) bekezdése szerint a hatóság – a hatáskörének keretei között – ellenőrzi a jogszabályban foglalt rendelkezések betartását, valamint a végrehajtható döntésben foglaltak teljesítését. Az ellenőrzés keretében a hatóság az ügyféltől jogszabályban, személyes adatok tekintetében törvényben meghatározott adatok szolgáltatását, iratok bemutatását, illetve egyéb tájékoztatást kérhet, vagy helyszíni ellenőrzést tarthat. Jogszabály időszakos vagy folyamatos adatszolgáltatási kötelezettséget és folyamatos helyszíni ellenőrzést is elrendelhet.
A hatósági ellenőrzés során tapasztalt jogsértések (jogszabályokban, illetve hatósági előírásokban foglalt rendelkezések megsértése) esetére az eljárási rendet, illetve a szükséges intézkedéseket a Ket. 94. §-a tartalmazza.
Az előzőek azért is fontosak, mert a Panasztörvény alapján hozott hatósági intézkedések vagy azok mellőzése tekintetében nem áll rendelkezésre jogorvoslati lehetőség, amelyből következően egy téves jogalapon lefolytatott eljárás során sérül a jogorvoslathoz való jog.
A jelen ügy azért is különösen aggályos, mert a beadvány alapján, illetve a hónapokkal később hivatalból megindított eljárások lezárásaként a gödöllői jegyző a panaszosnak tájékoztatást nem nyújtott. Szinén visszás a jegyző azon megállapítása, hogy „[a panaszos] panasza alapján alapvetően Csömör Nagyközség Önkormányzatától, mint a terület tulajdonosától és mint Önkormányzattól várja problémájának megoldását. Mindezeket figyelembe véve, panaszában a Korm. rendeletre hivatkozást ezért jelzésként értékeltük. Ugyanakkor a Korm. rendelet alapján a panasz nem volt orvosolható, ezért nem küldtünk erről külön tájékoztatást a panaszos részére.”
Megállapítom, hogy a gödöllői jegyző eljárása a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.

b) A Zr. alapján
A gödöllői jegyző megkeresésemre adott válaszában hangsúlyozta, hogy „Zajhatárérték megállapítására eljárás az erre vonatkozó kérelemre folytatható le. Ilyen kérelem nem érkezett hozzánk, ezért eljárás lefolytatása sem történt.”
A Zr. általános szabályként 3. § (1) bekezdésében megfogalmazza, hogy tilos védendő környezetben veszélyes mértékű környezeti zajt vagy rezgést okozni. A Zr. fogalom-meghatározásai között szerepel a veszélyes mértékű zaj fogalma is, amelyet a Zr. a termelő-szolgáltató tevékenységek során keletkező zaj gyűjtőfogalma, így az üzemi zajforrások kapcsán a 2. § ja) pontjában határoz meg. A veszélyes mértékű zaj tehát az olyan környezeti zaj, amely meghaladja a külön jogszabályban megállapított zajszennyezettség (a továbbiakban: zajterhelés), illetőleg zajkibocsátás megengedett határértékét.
Az ipari tevékenységek során keletkező zaj kapcsán veszélyes mértékűnek, s így jogszabályi úton tiltott magatartásnak kell tekinteni tehát minden olyan zajt, amely meghaladja a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM rendelet 1. számú mellékletében meghatározott határértékeket, vagy a Zr. 10. § (1) bekezdésében szereplő üzemi zajforrások tekintetében jogszabályi kötelezettségként megállapítandó zajkibocsátási határértéket.
A Zr. 10. § (1) és (2) bekezdései szerint a környezeti zajt előidéző üzemi vagy szabadidős zajforrásra vonatkozóan a tevékenység megkezdése előtt az üzemeltető – a (3) bekezdésben foglalt kivétellel – köteles a környezetvédelmi hatóságtól zajkibocsátási határérték megállapítását kérni, és a határérték betartásának feltételeit megteremteni. Ha az üzemeltető e kötelezettségét elmulasztja, a környezetvédelmi hatóság – megfelelő határidő tűzése mellett – felhívja annak teljesítésére.
A Zr. 11. § (3) bekezdésében szabályozza azt az esetet, amikor a környezetvédelmi hatóság hivatalból köteles megállapítani a zajkibocsátási határértékeket. Eszerint ha a környezetvédelmi hatóság olyan tények birtokába jut, amelyek a kibocsátási határérték megállapítását teszik szükségessé, akkor hivatalból indult eljárás keretében megállapítja a azokat, és az üzemeltetőt az eljárás lefolytatásához szükséges adatok szolgáltatására kötelezi.
A megállapított zajkibocsátási határértékeket meghaladó üzemeltetés jogkövetkezményeit – zajbírság és intézkedési terv – a Zr. a 26. § (1) bekezdésében, valamint a 17. és 18. §-okban határozza meg. Figyelemmel arra, hogy a Zr. szankciórendszere tehát elsődlegesen nem a zajterhelési, hanem kibocsátási határértékekhez igazodik, s azokhoz kapcsolódóan rendelkezik a jogsértő magatartásokhoz fűződő szankciókról, a zajkibocsátási határérték megállapításának különös jelentősége van.
Az előzőekben bemutatott rendelkezések ismeretében tehát nem fogadható el a gödöllői jegyző tájékoztatása, miszerint kérelem hiányában nem állapította meg a zajkibocsátási határértéket. Azt az üzemi zajforrásra vonatkozóan a panasz érkezését követően hivatalból indított eljárás keretében kellett volna megtennie. 
Mulasztása az egészséges környezethez való joggal, valamint a jogállamiság elvével összefüggésben visszásságot okozott.

Intézkedéseim
A jelentésben feltárt alapvető jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása érdekében az Ajbt. 31. § (1) bekezdése alapján
1.	felhívom a gödöllői jegyzőt és a csömöri polgármestert, hogy a telepek működését kifogásoló, jogszabály vagy egyedi határozat megsértésére utaló beadványokat – hatáskörük keretei között – a Ket. előírásainak megfelelően, a garanciális rendelkezések maradéktalan betartásával, a jelentésemben foglaltak figyelembevételével intézzék;
2.	felkérem a gödöllői jegyzőt, hogy hivatalból indított eljárás keretében állapítsa meg a jelen ügyben érintett üzemi zajforrás tekintetében a zajkibocsátási határértékeket és a megállapítástól számított egy hónapon belül ellenőrizze azok teljesülését. Amennyiben túllépést tapasztal, alkalmazza a Zr. szerinti szankciókat;
3.	felkérem a Pest Megyei Kormányhivatal vezetőjét, hogy – törvényességi ellenőrzés keretében – vizsgálja meg Csömör Nagyközség Önkormányzata képviselő-testülete helyi építési szabályzatáról szóló 12/2002. (IX. 19.) rendeletének a zaj és rezgés elleni védelemmel összefüggő előírásait és tegye meg a hatáskörébe tartozó intézkedéseket.

Budapest, 2012. július 26.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.