Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-2287/2012. számú ügyekben

Előadó: dr. Herke Miklós
Az eljárás megindítása
A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa már több esetben1 vizsgálta a védett és ex lege védetett természeti területek, a Natura 2000 területek, a vízbázis védőterületek és nagyvízi meder, a tartós környezetkárosodás, továbbá a régészeti és műemléki védettség ingatlan-nyilvántartási feljegyzésével kapcsolatos kérdéseket.
A jelzett előzményekre tekintettel az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (4) bekezdése alapján hivatalból vizsgálatot indítottam a védett természeti területek, környezetvédelmi célú korlátozások és tilalmak ingatlan-nyilvántartási feljegyzésének aktuális állásának tisztázására.
Vizsgálatom megindításával egyidejűleg – az előzőekkel, illetve a korábbi állásfoglalások érvényesülésével kapcsolatban – a nemzetgazdasági, a közigazgatási és igazságügyi, valamint a vidékfejlesztési minisztert, továbbá a törvényi kötelezettségekre figyelemmel, az ingatlan-nyilvántartási feljegyzésekkel kapcsolatban három környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőséget (a továbbiakban: Felügyelőség).

Érintett alapvető jogok és alkotmányos értékek
–	a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)
–	az egészséges környezethez való jog (Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdés: „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”)
–	nemzet közös öröksége (Alaptörvény P) cikk: „A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.”)

Alkalmazott jogszabályok
–	a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.),
–	a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vgt.)
–	a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Tvt.),
–	az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény módosításáról, valamint a hiteles tulajdonilap-másolat igazgatási szolgáltatási díjáról szóló 1996. évi LXXXV. törvény (a továbbiakban: Díjtörvény) 
–	az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (a továbbiakban: Inytv.)

A megállapított tényállás
A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa 2010-ben lefolytatott vizsgálatában azt állapította meg, hogy a települési önkormányzatok védetté nyilvánítás tényének ingatlan-nyilvántartási feljegyzéséhez kapcsolódó díjfizetési kötelezettsége hátráltatja vagy akár meg is gátolhatja a védelemre érdemes területek védetté nyilvánítását. A JNO-420-11/2010. számon kiadott állásfoglalás szerint a Díjtörvény 2010. január 1-jén hatályba lépett módosítása az egészséges környezethez való jog sérelmét idézte elő, s ennek kapcsán a jogszabály módosítását kezdeményezte.
A probléma egyedi ügyön túlmutató jelentősége miatt az országgyűlési biztos hivatalból vizsgálta a Díjtörvény jelzett módosításának környezetvédelmi szempontból releváns hatásait. Ennek során azt állapította meg, hogy a jogszabályok – így a Vgt. 27. §-a, a Kvt. 52. §-a, a Tvt. 26. § (2) és 41/A. § (2) bekezdései2, illetve a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény 74. §-a – által előírt, a környezet védelmével kapcsolatos jogilag jelentős tények ingatlan-nyilvántartási feljegyzése nem tükrözi a tényleges állapotokat, részben a Díjtörvény előírásai miatt az érintett hatóságok a törvényi kötelezettségeiknek nem tesznek eleget. Ezért a 2010. év végén kiadott JNO-463-38/2010. számú állásfoglalásában javasolta a Nemzetgazdasági Minisztériumnak, hogy a környezet-, természet- és vízügyi ágazathoz tartozó jogi jellegek ingatlan-nyilvántartásban történő mielőbbi feltüntetése érdekében – a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium és a Vidékfejlesztési Minisztérium bevonásával – módosítsa a Díjtörvényt úgy, hogy az biztosítsa a természeti, környezeti és kulturális örökségvédelmi érdekek megfelelő védelmét, aminek egyik lehetséges módja a tárgyi díjmentesség kiterjesztése.
A korábbi vizsgálatok és a Díjtörvény 2011. november 15-i módosítása, valamint a Kúria Kfv.IV.37.420/2011/4. számú ítélete alapján az alábbi kérdésekkel kerestem meg az érintett minisztereket:
„A JNO-463-38/2010. számú állásfoglalásban a volt jövő nemzedékek biztosa jogalkotási javaslatot fogalmazott meg a Nemzetgazdasági Minisztériumnak – a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, valamint a Vidékfejlesztési Minisztérium bevonásával – az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény módosításáról, valamint a hiteles tulajdonilap-másolat igazgatási szolgáltatási díjáról szóló 1996. évi LXXXV. törvény (a továbbiakban: Díjtörvény) módosítására. A miniszteri válaszok szerint a felvetett probléma nem a Díjtörvényben, hanem csak egy új törvényben orvosolható. Erre figyelemmel bocsátották a volt jövő nemzedékek biztosa rendelkezésére az ingatlanügyi hatósági eljárások és adatszolgáltatások igazgatási szolgáltatási díjáról szóló törvény tervezetét. A tervezettel kapcsolatos fenntartásait a volt jövő nemzedékek biztosa a JNO-727-2/2011. számú válaszában jelezte a Vidékfejlesztési Minisztériumnak.
A tárcák által korábban hivatkozott szempontok ellenére, a Díjtörvény – 2011. november 15-én – mégis több ponton módosult. Az otthonvédelmi intézkedésekkel kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXLVII. törvény szerint a Díjtörvényben újabb, tárgyánál fogva olyan díjmentes eljárások jelentek meg3, mint amit a volt jövő nemzedékek biztosa – a feltárt visszásságok orvoslása kapcsán lehetséges megoldási módként – javasolt. Azok között a vizsgálattal érintett eljárások nem szerepelnek.
Az Ajbt. 21. § (1) bekezdésének a) pontja alapján kérem, hogy a Díjtörvény módosításával, illetve a törvénytervezettel kapcsolatos álláspontjáról tájékoztatni szíveskedjen. (…)”
A megkeresésemben jeleztem továbbá, hogy „2012. január 1-jén hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye, amely az egészséges környezethez való jog megerősítése mellett a 38. cikk (1) bekezdésében azt is rögzíti, hogy a nemzeti vagyon védelmének célja többek között a természeti erőforrások, így a biológiai sokféleség megóvása.
Az előzőekre figyelemmel kértem, válaszában térjen ki arra is, hogy amennyiben a jelzett, az egészséges környezethez való jog érvényesítéséhez kapcsolódó feljegyzésekre vonatkozó ingatlanügyi eljárásokat a jogalkotó nem kívánja tárgyi díjmentessé tenni, akkor milyen egyéb eszközökkel és költségvetési forrásokkal kívánják biztosítani azok vonatkozásában az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény előírásainak, illetve az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.), 15/1995. (III. 13.) és 964/B/1998. AB határozataiban foglaltak érvényesülését. A hivatkozott AB határozatok egyebek mellett a következőket tartalmazzák: „az ingatlan-nyilvántartás közhitelessége és nyilvánossága az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében deklarált tulajdonhoz való jog – közelebbről az ingatlantulajdonhoz való jog – egyik garanciális biztosítéka”, „a védetté nyilvánítás a közérdeket szolgálja és az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés e tény megismerhetőségét biztosítja”, illetve „a természeti értékek esetében a védelem szintjében nem fogadhatók el gazdasági indokok alapján olyan hullámzások, mint pl. a szociális jogok esetében”.”
A Vidékfejlesztési Minisztérium (a továbbiakban: VM) jogi és igazgatási ügyekért felelős helyettes államtitkára arról tájékoztatott4, hogy a Díjtörvény hivatkozott módosítását az Országgyűlés Gazdasági és Informatikai bizottsága bizottsági önálló indítványként nyújtotta be, arról a tárcának nem volt tudomása. Jelezte továbbá, hogy a fővárosi, és megyei kormányhivatalok költségvetését a költségvetési törvény „Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium” (a továbbiakban: KIM) fejezete tartalmazza, ezért bármely díjmentességgel kapcsolatos jogszabály felülvizsgálata a fejezetgazda, a KIM bevonásával lehetséges, illetve a költségvetési források biztosítása vonatkozásában a Nemzetgazdasági Minisztérium megkeresése szükséges.
A konkrét megoldási javaslatokkal kapcsolatos újabb megkeresésemre arról tájékoztatott5, hogy a tárca álláspontja szerint az egyes feladatok végrehajtásához szükséges költségvetési források biztosítása elsősorban nem jogalkotási feladat. Az ingatlan-nyilvántartási eljárások díjának megfizetése kapcsán az „állami szereplők” részéről felmerülő probléma lényege az, hogy a Díjtörvény 2010. január l-jén hatályba lépett módosítása – többek között – megszüntette a költségvetési szervek korábbi teljes személyes díjmentességét, ugyanakkor a közfeladataik ellátásával kapcsolatban felmerülő díjfizetési kötelezettség nem került betervezésre. A földhivatali eljárások megindításához szükséges források hiányában, számos esetben a jogszabályi előíráson alapuló jogok és tények ingatlan-nyilvántartási feltüntetése elmaradt. Arra is felhívta a figyelmet, hogy az elmaradások nem csak a díjmentesség megszüntetésével függnek össze, hiszen sok esetben több évtizedes elmaradásról van szó. Ebből adódóan – a tényleges jogi állapottal való egyezőség hiányában – mind az érintett ágazatokban jelentkező közfeladatok ellátása, mind pedig a közhiteles ingatlan-nyilvántartás naprakészsége veszélybe került.
Tájékoztatott továbbá arról, hogy a probléma megoldására a Díjtörvény felülvizsgálata kapcsán több javaslat is született. Az egyik alternatíva, a VM által javasolt ún. csökkentett díjtétel bevezetése lett volna, azonban a Közigazgatási Államtitkári Értekezlet döntése alapján a Díjtörvény módosításának tervezete nem került a Kormány elé. A másik alternatíva az eljárások meghatározott körére, legfeljebb 1-2 év időtartamra (,‚moratórium”) tárgyi díjmentesség biztosítása az utólagos rendezésre és a jogszerű állapot megteremtésére. A felmerülő igényekről azonban kizárólag az érintett tárcák, illetve az irányításuk alatt működő szervek rendelkeznek információval, ezért a VM kezdeményezte az elmaradt bejegyzésekkel és feljegyzésekkel kapcsolatos eljárási költségek először tárcán belüli, majd a későbbiekben valamennyi tárcára is kiterjedő felmérését.
Ismételt megkeresésemre a vidékfejlesztési miniszter arról tájékoztatott6, hogy megállapításaimmal egyetértve folyamatosan konzultálnak és egyeztetnek az érintett kormányzati szervekkel. A tárca a Díjtörvény felülvizsgálatára indult döntés-előkészítési folyamatban támogatta és támogatja, hogy a felügyelőségeknek meghatározott ingatlanügyi hatósági eljárásokban a tárgyi díjmentesség biztosítva legyen, ami nagyban elősegítené jogszabályokból eredő kötelező feladatok végrehajtását. Azt is jelezte, hogy a konkrét normaszöveg-javaslat kidolgozását megelőzően szükséges a Kormány szabályozási irányt meghatározó döntése. Ezzel kapcsolatban a problémakör komplex kezelésére van szükség, melynek keretében a jelenleg lényegében „önfinanszírozó” földhivatali szervezet-rendszer folyamatos működőképessége biztosításának, illetve a kormányhivatalok „költségvetési egyensúlya” fenntartásának a szempontjait is kénytelenek figyelembe venni. Az említett kormányzati döntésre valószínűleg a Magyary Program Egyszerűsítési Programjának elfogadásáról szóló 1304/2011. (IX. 2.) Korm. határozat végrehajtása kapcsán kerül majd sor.
A közigazgatási és igazságügyi miniszter megkeresésemre szintén arról tájékoztatott7, hogy a Díjtörvényhez a T/483 1. számon tárgysorozatba vett törvényjavaslatot az Országgyűlés Gazdasági és Informatikai bizottsága nyújtotta be. Jelezte továbbá, hogy a korábbi kormányzati álláspont kapcsán hivatkozott új törvény tervezetének kidolgozása megkezdődött, azonban annak átdolgozása és részletes hatásvizsgálat készítése szükséges. Kiemelte azt is, hogy korábbi álláspontját fenntartja, (…) a hatályos szabályozási rendszer (…) jelenleg tartalmazza azokat a jogintézményeket, amelyek az Alaptörvényben is biztosított egészséges környezethez való jog biztosítására alkalmasak, ugyanakkor egyetért azzal, (…) hogy a jelen jogszabályi környezet mellett a környezetvédelem elért szintje csökkenhet, erre tekintettel mindenképpen megoldást kell találni a helyzetre. Hangsúlyozta továbbá, hogy egyetértés van abban is, (…) a helyzet megoldása elsősorban nem jogi, hanem költségvetési szempontoktól függ, mivel a megoldáshoz abban a kérdésben kell megállapodásra jutni, hogy a bejegyzés mindenképpen felmerülő költségeit melyik szerv köteles viselni. Azt is jelezte, hogy továbbra is kiemelt figyelmet fordít az egészséges környezethez való jog elért védelmi szintjének a fenntartásához, illetve a növeléséhez szükséges garanciális szabályok megtartására és megalkotására. A problémára megoldást kíván találni, ezért a megoldás érdekében jelen válaszával egyidejűleg megkereste az érintett feleket, és egyeztetést kezdeményezett a korábban felmerült megoldási javaslatokról folytatandó további párbeszéd és az álláspontok közelítése érdekében.
A nemzetgazdasági miniszter válaszában8 tájékoztatott, hogy álláspontja szerint a Díjtörvény a VM gondozásában áll és annak előkészítése is a tárca feladata, mivel az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet 106. § (d) pontja szerint a vidékfejlesztési miniszter az ingatlan-nyilvántartásért, a térképészetért és a földügyért való felelőssége körében gondoskodik a térinformatikai rendszerek kialakításáról, és működteti a földügyi információs rendszert. Jelezte, hogy a VM részéről több megoldási alternatíva is felmerült, azonban végleges döntés nem született, mert a fizetési moratórium, illetve a tárgyi díjmentesség esetleges bevezetése a kormányhivataloknál jelentős többletforrást igényelhet, azonban a tárcák nem rendelkeznek pontos információval az érintett ügyszámról, így ennek költségvonzatáról sem, ezért a Vidékfejlesztési Minisztérium jelenleg felmérést végez valamennyi érintett tárcánál. Végül rögzítette, hogy amennyiben a VM és a KIM előkészíti a Díjtörvény módosítását, és amennyiben nem kívánják díjmentessé tenni az egészséges környezethez való jog érvényesítéséhez kapcsolódó feljegyzésekre vonatkozó ingatlanügyi eljárásokat, akkor az érintett tárcákkal közösen felmérik, hogy milyen egyéb eszközzel és költségvetési forrásokkal biztosítható az ingatlan-nyilvántartás közhitelessége. 
A megkeresett három – az Alsó-Tisza-vidéki, az Észak-magyarországi és a Nyugat-dunántúli – felügyelőség vezetőjétől azt kértem, tájékoztassanak a fenti, az egészséges környezethez való jog érvényesítéséhez kapcsolódó, a szóban forgó feljegyzésekkel összefüggő aktuális helyzetről, a felügyelőség lehetőségeiről, különös tekintettel a Kúria ítéletére. Kértem, válaszukban arra is térjenek ki, hogy az illetékességi területükön, tényenként megközelítőleg hány ingatlan vonatkozásában nem történt meg a feljegyzés, illetve azok nyilvántartásban való átvezetése – változatlan feltételek mellett – mikorra prognosztizálható, illetve e tényeket az ingatlan-nyilvántartás mikortól tanúsítja közhitelesen.
A 2012. március 22-én megkeresett felügyelőségek közül csak a Nyugat-dunántúli Felügyelőségtől kaptam választ, amely arról tájékoztatott, hogy a megkeresést az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőségre (továbbiakban: OKTVF) továbbította. 
A 2012. június 12-én kelt újabb megkeresésemre már mindhárom felügyelőség reagált. Az Alsó-Tisza-vidéki és az Észak-magyarországi Felügyelőség arról tájékoztatott, hogy megkereséseimre az OKTVF fog válaszolni.
A Nyugat-dunántúli Felügyelőség a 2012. július 17-én kelt válaszához csatolta a nekem címzett – de az OKTVF-nek elküldött – május 15-éi tájékoztatásának egy eredeti példányát. Eszerint a nagyvízi meder és a tartós környezeti károsítás vonatkozásában nincs elmaradás, az alapvetően a védett természeti területek tekintetében áll fenn. Hozzávetőlegesen 20.274 földrészlet vonatkozásában szükséges a jogi jelleget érintő ingatlan-nyilvántartási hatósági eljárás kezdeményezése, amelynek jelenlegi díjtételek melletti kalkulált költsége: 133.808.400 Ft.
Ezt követően az Alsó-Tisza-vidéki Felügyelőség egy újabb, 2012. július 30-án kelt tájékoztatásában megadta a kért válaszokat és jelezte, hogy tartós környezeti kár ingatlan-nyilvántartási feljegyzése folyamatos, az minden esetben megtörténik. A Natura 2000 területek vonatkozásában mintegy 9000, az ex lege védett természeti területeknél – figyelemmel, hogy a 2012. január 13-i Vidékfejlesztési Értesítőben megjelent a vidékfejlesztési miniszter közleménye az ex lege lápi és szikes tavi védettséggel érintett területekről – 7853 lehatárolandó ingatlan vár bejegyzésre. A nagyvízi mederben történő elhelyezkedés tényére vonatkozó eljárások 10.608 helyrajzi számot, a vízbázis védőterületek mintegy 1000 ingatlant érintenek.
Az OKTVF-től, illetve rajta keresztül az Észak-magyarországi Felügyelőségtől érdemi választ kérdéseimre – jelentésem kiadásáig – nem kaptam.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Feladat- és hatáskörömet, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat. 
Az Ajbt. 28. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa az általa lefolytatott vizsgálatról jelentést készít, amely tartalmazza a feltárt tényeket és az ezeken alapuló megállapításokat és következtetéseket.

II. Az érintett alapvető jogok tekintetében
Az Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdése szerint Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, illetve a XX. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez, továbbá a (2) bekezdés kimondja, hogy ezt a jogot Magyarország – többek között – a környezet védelmének biztosításával valósítja meg.
Az Alkotmánybíróság az egészséges környezethez való jog értelmezését, a jelentősége folytán alaphatározatként értékelhető 28/1994. (V. 20.) AB határozatában, valamint az arra épülő későbbi határozataiban végezte el. A testület e döntésében részletesen elemezve az egészséges környezethez való jogot megállapította, hogy az elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. Az állam kötelességeinek magukban kell foglalniuk az élet természeti alapjainak védelmét és ki kell terjedniük a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére9.
Az Alkotmánybíróság nyomatékosan megállapította, hogy az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. Ez az állami fellépés olyan korlátját jelenti, amely megakadályozza, hogy a már elért objektív védelmi szint, illetve hatékonyság csökkenjen, az addig elért környezetállapot romoljon. Következésképpen nem engedhető meg, hogy a környezetvédelemhez való jog érvényesülése társadalmi, gazdasági folyamatok, körülmények függvényében mennyiségileg vagy minőségileg változzon.
Figyelemmel arra, hogy a környezet nem kimeríthetetlen, illetve az abban okozott károk véges javakat pusztítanak, továbbá az ember sok esetben visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg – az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint – az egészséges környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzés elvén alapuló jogintézmények alkalmazásának elsőbbsége van. Az Alkotmánybíróság rámutatott tehát arra, hogy a környezethez való jog érvényesítése a védelem elért szintjének fenntartásán belül azt is megkívánja, hogy az állam a preventív védelmi szabályoktól ne lépjen vissza a szankciókkal biztosított védelem felé.
Ahogy az a fentiekből következik, az Alkotmánybíróság határozataiban az egészséges környezethez való jogot elsősorban intézményvédelmi kötelezettségként értelmezte. 
Az egészséges környezethez való jog rendkívül szoros kapcsolatban áll a jogállamisággal, jogbiztonsággal. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. 
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata többször megerősítette azt a tételt, miszerint: „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.” (9/1992 (I. 30.) AB határozat)
A jogállamiság elvéből adódó alapvető követelmény, hogy „a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.” (56/1991.(XI.8.) AB határozat)

III. Az ügy érdemében
Vizsgálatom célja annak tisztázása volt, hogy a hatályos törvényi előírások alapján a védett természeti területek, illetve a környezetvédelmi célú korlátozások és tilalmak ingatlan-nyilvántartási feljegyzésekor az illetékes hatóságok eleget tesznek-e törvényi kötelezettségeiknek, illetve folytatódik-e a korábbi évek negatív tendenciája és továbbra is elmaradnak a feljegyzések.
Mind a Kvt., mind a Tvt. hatályba lépése – vagyis 1995. december 19-e, illetve 1997. január 1-je – óta előírja a tartós környezetkárosodás, illetve a védetté, fokozottan védetté nyilvánítás tényének, továbbá a barlangok ingatlan-nyilvántartásban való feltüntetését. A vízbázis védőterületek, illetve a nagyvízi mederben való elhelyezkedés tényének ingatlan-nyilvántartási feljegyeztetését a Vgt. 2004. január 7-e, illetve 2004. július 15-e óta rendeli el.
Az e tárgyban korábban folytatott ombudsmani vizsgálat10 megállapításai is rögzítették, hogy a védettség törvényi feljegyzésének/törlésének kötelezettsége a környezetvédelem egyik alaptörekvésének és alapelvének, a megelőzési kötelezettségének az érvényesítését szolgálja. A jogi jellegek11 ingatlan-nyilvántartásba történő feljegyeztetése nem konstitutív, hanem deklaratív hatályú jogi aktus12, így a védettséget nem az ingatlan-nyilvántartási feljegyeztetés keletkezteti.
A 15/1995. (III. 13.) AB határozat szerint „Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az ingatlan-nyilvántartás adatai közérdekű adatok, az ingatlan-nyilvántartás közhitelű nyilvántartás. Az ingatlan-nyilvántartás – mint a nemzeti ingatlanvagyon leltára – egyebek között csak akkor tudja betölteni rendeltetését, ha az a közhitelesség és a nyilvánosság elve alapján működik. Az ingatlan-nyilvántartás közhitelessége és nyilvánossága az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében deklarált tulajdonhoz való jog – közelebbről az ingatlantulajdonhoz való jog – egyik garanciális biztosítéka. Mivel az ingatlan-nyilvántartás az ingatlanra vonatkozó jogok és tények nyilvántartására, sőt gyakran a jogok létrehozására is szolgál, az ingatlanforgalom alapvető garanciája a nyilvántartás nyilvánossága. Egyedül ennek alapján biztosítható a vélelem, hogy ingatlanra vonatkozó jogok, tények és egyéb adatok a jogszerzők – és bárki – előtt ismertek, vagyis, hogy senki nem hivatkozhat jogszerűen arra, hogy valamely adatról, amely az ingatlan-nyilvántartásban szerepel, nem volt tudomása.”
A 964/B/1998. AB határozatban a testület kimondta, hogy „A védetté nyilvánítás a közérdeket szolgálja és az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés e tény megismerhetőségét biztosítja”, továbbá „Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem alkotmányellenes a Ttv. 26. § (2) bekezdésének az a rendelkezése, amely szerint a védetté nyilvánítás tényét az ingatlan- nyilvántartásba be kell jegyezni. Éppen a védetté nyilvánítás ingatlan-nyilvántartási bejegyzése – amely a törvény rendelkezésén alapul – teszi mindenki előtt közhitelűen megismerhetővé a Nemzeti Park területéhez tartozó ingatlan adatait, ezáltal érvényesíthetők a védettséghez kapcsolódó jogok és kötelezettségek.”
Az Alkotmánybíróság a 28/1994.(V. 20.) határozatában az állam környezetvédelmi feladatai kapcsán külön is hangsúlyozta, hogy az eszközei megválasztásakor az államnak elsősorban olyan jogintézményeket kell alkalmaznia, amelyek a megelőzést – s nem az utólagos szankcionálást – szolgálják, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot.
A hivatkozott AB határozatokból is kitűnik, hogy az ingatlan-nyilvántartásba feljegyzett és bárki által megismerhető ilyen tárgyú jogi jellegek az ingatlan-nyilvántartás közhitelességének a részét képezik, vagyis a jogbiztonságot szolgálják, másrészt ezen túlmenően, segítik és biztosítják a védettség alatt álló terület károsításának, a Natura 2000 védettség alatt álló élőhelyek és fajok veszélyeztetésének, a nagyvízi mederben, vagy védőterületen történő építkezések és más jogszerűtlen cselekmények megelőzését.
A már hivatkozott korábbi ombudsmani vizsgálat13 megállapításai szerint: „(…) a jogbiztonság, az ingatlanforgalom biztonsága, a nyilvánosság követelményéből, és az állam környezetvédelmi szerepfelfogásából – amely az állam környezetvédelmi kötelezettségeit helyezi előtérbe – egyértelműen következik annak igénye, hogy a jogi jelleg feljegyzések és törlések késedelem nélkül, minél előbb történjenek meg. Hiszen egyértelműen közérdek, hogy a környezet (természet) állapotára, jellegére vonatkozó, az állampolgárok széles körét érintő körülményekről, tényekről, esetleges korlátozásokról, tilalmakról vagy éppen ezek megszűnéséről az állampolgárok informálódhassanak az ingatlan-nyilvántartásból mint közhiteles nyilvántartásból.”
A VM válasza alapján megállapítható, hogy a vizsgált körben, a hiányzó ingatlan-nyilvántartási feljegyzéssel érintett ingatlanok számának, nagyságának központi számbavétele nem történt meg, annak felmérése a jogi szabályozás leendő módosításának megalapozása érdekében, jelenleg folyik.
A megkeresett felügyelőségektől kapott tájékoztatás szerint a vizsgált tények közül egyedül a tartós környezeti kár ingatlan-nyilvántartási feltüntetése tekinthető naprakésznek. A többi tény – vagyis az ex lege védett természeti területek, a Natura 2000 területek, illetve részben a nagyvízi mederben történő elhelyezkedés – feltüntetése kapcsán azonban jelentős, a választ adó két felügyelőség vonatkozásában is több tízezres, míg a vízbázis védőterületek tekintetében ezres nagyságú elmaradás tapasztalható.
Mindezek alapján a problémával érintett ingatlanok száma továbbra sem tekinthető elhanyagolhatónak (országosan akár százezres nagyságrendet is elérheti), ami – miként a VM is jelzi – már az ingatlan-nyilvántartás közhitelességét, vagyis a jogbiztonságot, illetve ennek révén a védettséghez kapcsolódó jogok és kötelezettségek, az egészséges környezethez való jog érvényesíthetőségét teszi kétségessé.
Megállapítom tehát, hogy a védett természeti területek és a vízügyi tárgyú környezetvédelmi korlátozások kapcsán nem fejeződött be a törvényekben előírt tények ingatlan-nyilvántartási feljegyzése, az ingatlan-nyilvántartási feljegyzések területén alapvető és érdemi előrelépés nem történt.
Az Alkotmánybíróság a 28/1994.(V. 20.) AB határozatban azt is kiemelte, hogy a környezetvédelemhez való jog érvényesülésében nem engedhető meg gazdasági vagy társadalmi körülményektől függő minőségi hullámzás.
Ebből következően az egészséges környezethez való jog érvényesítését, illetve az ennek szerves részét jelentő, a törvényi kötelezettségeket érvényre juttató állami szervek feladatellátását sem lehet a gazdasági és társadalmi körülményektől függő hullámzásnak kitenni. Vagyis az államnak – többek között – érvényre kell juttatnia a természeti védettséghez, a vízbázis védelemhez kapcsolódó törvényi követelményeket14, mivel a természeti károk jelentős része visszafordíthatatlan, továbbá az Alaptörvényben a nemzet közös örökségének részeként rögzített természeti erőforrások végesek.
A korábbi ombudsmani vizsgálat15 rámutatott: „Az, hogy (…) a környezetvédelmi jogszabályokban található jogintézmények esetében – alapvetően gazdasági okok miatt – a korábban jól működő ingatlan-nyilvántartási feljegyzési folyamat lelassult, olykor megállt, a gyakorlatban a védelmi szint szigorának csökkenését, gazdasági körülményekre visszavezethető hullámzását és kellő súlyú alkotmányos indok nélküli visszalépést jelentette és jelenti ma is, amelyet jogi szempontból visszásnak tartunk.” 
Az előzőek alapján az Alaptörvényben rögzített egészséges környezethez való jog érvényesítéséhez nem elegendő csak jogi és intézményi feltételek megteremtése, hanem – annak megfelelő ellátásához – elengedhetetlen a finanszírozási oldal biztosítása is. Amennyiben a feladatok finanszírozása nem, vagy nem kellően biztosított és ez korlátozza, akadályozza a jogalkotó által előírtak teljesülését, az végső soron ezen alapvető jog érvényesülését akadályozhatja.
A megkeresésemre adott miniszteri válaszok alapján megállapítható, hogy a helyzetet és a problémát ismerik, elismerik annak komplex kormányzati megközelítésének a szükségességét, és tettek is a megoldás irányába mutató lépéseket. Ugyanakkor arra alapvetően nem (alap)jogi problémaként, hanem forrásoldali, pontosabban költségvetési kérdésként tekintenek. Egyedül a közigazgatási és igazságügyi miniszter jelezte – felismerve a tényfeljegyzések elmaradásának alapjogi vetületeit16 – hogy a probléma mielőbbi megoldása érdekében haladéktalan intézkedések szükségesek.
A vidékfejlesztési miniszter válasza szerint a probléma megoldása során összkormányzati oldalról a földhivatali szervezet-rendszer folyamatos működőképességének, a kormányhivatalok „költségvetési egyensúlyának” fenntartására is figyelemmel kell lenni. Ugyanakkor a VM korábbi válaszából az is kitűnik, hogy e probléma nem csak a díjmentesség megszüntetésével függ össze, hanem a több évtizedes elmaradással is. Vagyis, a jelenlegi helyzet a hosszabb ideje fennálló folyamat nem megfelelő kezelésének, a finanszírozási hiány kumulálódásának a következménye. 
Az előzőek alapján nyilvánvaló, hogy a környezetvédelmi feladatellátás finanszírozása komplex probléma, amelynek csak egyik megjelenési formája a Díjtörvény 2010. január 1-jétől hatályos szabályozása nyomán kialakult helyzet (ti. a módosítás nyomán a 30. § (1) bekezdés egyrészt úgy változott, hogy a teljes személyes illetékmentességben részesülő körből kikerültek a költségvetési szervek; másrészről pedig a 32/A.§ (1) bekezdése alapján az elsőfokú ingatlanügyi eljárásért ingatlanonként 6600 Ft összegű díjat kell fizetni). Erre is figyelemmel jelzem, hogy állampolgári panaszok alapján vizsgálatot17 folytatok a védett természeti területek védettségi szintjének helyreállításáról szóló 1995. évi XCIII. törvény hatálya alá tartozó részarány-földtulajdonosok földterületeinek kisajátításával kapcsolatban, illetve a hivatalból indított a „Válság vesztesei – a paragrafusok fogságában” címet viselő projektem keretében külön is foglakozom a környezetvédelmi intézményrendszer finanszírozásának problémáival.
A probléma aktualitását és rendezetlenségét jelzi az is, hogy a Kúriának a Kfv.IV.37.420/2011/4. számú ítéletben18 állást kellett foglalnia és ki kellett mondania, hogy „a Magyar Állam valamely szerve nem tekinthető a magyar államnak”, illetve „a kérelmet benyújtó és a jogosulttá váló személye nem különül el, lévén, hogy a tény feljegyzésével jogosultság nem keletkezik.” Ez ugyan lezárta a perben érintett jogalkalmazó szervek közötti vitát, megszüntetve azt a felügyelőségi hivatkozást, miszerint a kérdéses feljegyzésekre valójában a Magyar Állam érdekében kerül sor, azonban megfelelő költségvetési források nélkül nem lesz érdemi előrelépés a feljegyzések átvezetésében.
A Díjtörvény szabályozásában azonban jelentős fordulatot jelent, hogy az otthonvédelmi intézkedésekkel kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXLVII. törvény – 2011. november 15-ei hatállyal – újabb, a tárgyánál fogva olyan díjmentes eljárásokat19 illesztett be, amilyeneket a korábbi biztosi vizsgálat összefoglalója a visszásság lehetséges orvoslásaként javaslatként tartalmazott. Az új, tárgyánál fogva díjmentes eljárások bevezetésével megtört a korábbi jogalkotói hivatkozás rendszere, vagyis nincs már olyan jogelvi indok, ami akadályozhatná a VM által képviseltek20 érvényesítését. E körben indifferensnek tartom azt, hogy a Díjtörvény fenti előírása országgyűlési bizottsági indítványként került a jogi szabályozásba, mivel ezekhez viszonyítva a vizsgált környezetvédelmi kötelezettségek teljesítése – figyelemmel az Alaptörvényi szempontokra is – legalább olyan, ha nem fontosabb állami feladatellátást jelentenek.
Összességében a jogalkotó sem a jogi szabályozással, sem a költségvetési fedezet biztosításával nem tudta előmozdítani a környezetvédelmi hatósági szervek vizsgált törvényi kötelezettségeinek a teljesítését, az továbbra is megoldatlan.
Az előzőek alapján megállapítom, hogy a kérdéses ingatlan-nyilvántartási feljegyzéseket elősegítő (jogi)szabályozás, illetve az állami feladatellátás feltételeinek a biztosítása területén előrelépés nem történt. A vizsgált környezetvédelmi jogintézményekkel kapcsolatos mulasztások továbbra is visszásságot okoznak az egészséges környezethez való jog érvényesítésével kapcsolatban, az ingatlan-nyilvántartási bejegyzések elmaradása pedig – az idő múlására is figyelemmel – a jogbiztonság tekintetében idéz elő visszásságot.
Vizsgálataim kapcsán az idei évben már több jelentésemben21 rögzítettem, hogy az Alaptörvény 30. cikkelye és az Ajbt. egyértelműen és kétséget kizáró módon határozzák meg feladataim ellátásához biztosított vizsgálati lehetőségeimet és módszereimet, továbbá kizárólag ezeknek az eljárási szabályoknak az érvényesülése biztosít(hat)ja feladat- és hatásköröm ellátását, az alapvető jogok védelmét. Azt is jeleztem, hogy amennyiben a megkeresett szerv az Ajbt. alapján kiadott megkeresésemre határidőben nem válaszol22, akadályoz mindebben, továbbá lehetetlenné válik, vagy jelentősen megnehezül az adott üggyel összefüggő körülmények feltárása és az annak eredményétől függő intézkedések kezdeményezése.
A jelen vizsgálat során megkeresett felügyelőségek válaszadási kötelezettsége az Ajbt. előírásain alapul, amelyet egyik hatóság sem teljesített. Ismételt megkeresésemre is a „szolgálati út betartására” hivatkoztak, illetve azt közölték, hogy az OKTVF útján válaszolnak.
Hangsúlyosan hívom fel a figyelmet arra, nincs olyan jogszabályi előírás, amely az általuk hivatkozott szolgálati utat, vagy az OKTVF-en keresztüli válaszadást írná elő Ezen kívül megkereséseimben az OKTVF, mint felettes hatóság vizsgálatát nem kértem. Első megkereséseim kézbesítése óta közel négy hónap telt el míg a feltett kérdésekre a felügyelőségek válaszoltak, ám az Észak-magyarországi Felügyelőség válasza teljes egészében elmaradt.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a vizsgálatom szempontjából releváns kérdéseket tartalmazó megkereséseim határidőn túli teljesítése, illetve annak elmaradása sérti vizsgálati jogosultságom teljesítését, továbbá akadályoz alkotmányos jogköröm gyakorlásában, és önmagában idéz elő a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő sérelmet.

Intézkedéseim
A jelentésben feltárt alapvető jogokkal összefüggő visszásságok megszüntetése érdekében
1.	Az Ajbt. 37. §-a alapján felkérem a közigazgatási és igazságügyi minisztert, hogy a nemzetgazdasági és a vidékfejlesztési miniszterek bevonásával – a jelentésemben foglaltakat figyelembe véve – kezdeményezze a környezetvédelmi hatósági szervek ingatlan-nyilvántartási feladatellátásával kapcsolatos törvényi kötelezettségek feltételeinek jogszabályi rögzítését.
2.	Az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján felkérem a vidékfejlesztési minisztert, gondoskodjon arról, hogy a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőségek, illetve az irányítása alá tartozó egyéb szervek – az Ajbt. előírásainak megfelelően – határidőben és törvényi kötelezettségeik maradéktalan betartásával, közvetlenül válaszoljanak az alapvető jogok biztosának a megkereséseire.

Budapest, 2012. szeptember 10.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Lásd a JNO-420-11/2010. és a JNO-463-38/2010, továbbá a JNO-702-59/2010. számú állásfoglalásokat.
2 Kvt. 52. § szerint: „(1) Jogerős hatósági vagy bírósági határozattal megállapított tartós környezetkárosodás tényét, mértékét és jellegét az ingatlan-nyilvántartásban fel kell tüntetni. (2) A bejegyzést a környezetvédelmi hatóság kezdeményezi, illetve azt - felelősség bírósági megállapítása esetén - a bíróság hivatalból rendeli el.” Vgtv. 27. § szerint: „(…) a 21. § szerinti vízkárelhárítási célú tározóban, a 25. § (3) bekezdése szerinti védőterületen, a nagyvízi mederben, illetve a parti sávban való elhelyezkedés tényét, mint jogi jelleget a vízügyi hatóságnak az érintett ingatlanra vonatkozó jogerős határozata alapján az ingatlan-nyilvántartásba fel kell jegyezni.” Tvt. 26. § (2) bekezdés: „Terület védetté, fokozottan védetté nyilvánításának tényét az ingatlan-nyilvántartásba fel kell jegyezni, védettség feloldását követően a védettség tényét pedig törölni kell. A feljegyzést, illetve annak törlését a természetvédelmi hatóság hivatalból kezdeményezi. Tvt. 41/A. § (2) bekezdés: „Az (1) bekezdésben meghatározott kijelölés tényét [Natura 2000 területek] az ingatlan-nyilvántartásba fel kell jegyezni, a kijelölés feloldását követően a feljegyzést törölni kell. A feljegyzést, illetve annak törlését a természetvédelmi hatóság hivatalból kezdeményezi.” De ilyen előírást tartalmaz a Tvt. 49. § (1) bekezdés is: „A barlangokat és a 48. § (5) bekezdése szerinti védőövezetet az ingatlan-nyilvántartásban, külön jogszabályokban meghatározottak szerint - a természetvédelmi hatóság kezdeményezése alapján - fel kell tüntetni.”
3 32/C. § (1) bekezdés lc) pont
4 FF/556/1/2012.
5 FF/556/6/2012.
6 KmfF/319/2/2012.
7 XX-AJFO/751/5/2012.
8 NGM/7278/9/2012.
9 996/G/1990. AB határozat
10 Lásd a (http://www.jno.hu/hu/af/463-2010_Dijtorveny_modositasa.pdf) JNO-463-38/2010. számú állásfoglalást
11 Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény végrehajtásáról szóló 109/1999. (XII. 29.) FVM rendelet 39/A. § (1) bekezdése szerint: „Az ingatlan jogi jellegeként feljegyezhető a társasház, szövetkezeti ház, bányatelek, műemlék, műemléki terület (műemléki jelentőségű terület, történeti táj, műemléki környezet), tanya, helyi vagy országos jelentőségű védett természeti terület, törvény erejénél fogva védett forrás, láp, barlang, víznyelő, szikes tó, kunhalom, földvár, természeti terület, Natura 2000 terület, ökológiai folyosó, régészeti lelőhely, kiemelten vagy fokozottan védett régészeti lelőhely, (…) az Országos Erdőállomány Adattárban erdőként nyilvántartott terület is, továbbá olyan egyéb, a tulajdonjog közérdekű korlátozásával járó tény, amelynek ingatlan-nyilvántartási feljegyzését törvény elrendeli. (…).”
12 Inytv. 3 § (4) bekezdés: „E törvényben meghatározott egyes jogilag jelentős tények, illetőleg hatósági határozat vagy jogszabály erejénél fogva keletkező jogok bejegyzésének elmaradása - ha e törvény eltérően nem rendelkezik - a hozzájuk fűződő joghatást nem érinti.”
13 JNO-463-38/2010.
14 Lásd az AJB-831/2012. jelentésemet a gödöllői egyetem hálózati vízellátásáról és az ivóvízbázisok védelméről
15 JNO-463-38/2010.
16 „Korábbi álláspontommal egyezően továbbra is egyetértek abban, hogy bár a hatályos szabályozási rendszer egyes területek ex lege védelmével, a védetté nyilvánítás intézményével az ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyzési kötelezettség útján jelenleg tartalmazza azokat a jogintézményeket, amelyek az Alaptörvényben is biztosított egészséges környezethez való jog biztosítására alkalmasak, ugyanakkor egyetértek azzal, hogy a jelen jogszabályi környezet mellett a környezetvédelem elért szintje csökkenhet, erre tekintettel mindenképpen megoldást kell találni a helyzetre. (…) A megoldás érdekében jelen válaszommal egyidejűleg megkeresem az érintett feleket, és egyeztetést kezdeményezek a korábban felmerült megoldási javaslatokról folytatandó további párbeszéd és az álláspontok közelítése érdekében.”
17 AJB-3363/2012. és AJB-5353/2012. ügyszámon.
18 Az Észak-magyarországi Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség és a Heves Megyei Kormányhivatal Földhivatala között folyó közigazgatási perben
19 32/C. § szerint „(1) Tárgyánál fogva díjmentes: l) a lakóingatlanon alapított zálogjog fedezetével kötött, deviza alapú kölcsönszerződésből származó követelés törvényben rögzített árfolyamon történő végtörlesztése során megszűnt jelzálogjog, végrehajtási jog, továbbá az elidegenítési és terhelési tilalom törlésére irányuló eljárás, valamint a hitelszerződésből eredő kötelezettségeinek eleget tenni nem tudó természetes személyek lakhatásának biztosításáról szóló törvény alapján la) a Magyar Állam javára történő lakásvásárlással megszűnt jelzálogjog, végrehajtási jog, továbbá az elidegenítési és terhelési tilalom törlésére irányuló eljárás, lb) a visszavásárlási jog bejegyzésére irányuló eljárás, lc) a Nemzeti Eszközkezelő Zrt. javára történő vagyonkezelői jog bejegyzésére irányuló eljárás.”
20 „Az Illetéktörvény és a Díjtörvény felülvizsgálatára indult döntés-előkészítési folyamatban támogattuk és támogatjuk, hogy a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőségek tekintetében és meghatározott ingatlanügyi hatósági eljárásokban a tárgyi díjmentesség biztosítva legyen, mivel ez nagyban elősegítené jogszabályokból eredő kötelező feladataik végrehajtását.”
21 AJB-32/2012, AJB-699/2012., AJB-781/2012. és AJB-1254/2012. számú ügyek.
22 Az Ajbt. 21. § (2) bekezdése szerint „Az alapvető jogok biztosának az (1) bekezdés a) és b) pontjában meghatározott megkeresésének az alapvető jogok biztosa által megállapított határidőn belül eleget kell tenni. A határidő nem lehet rövidebb tizenöt napnál.”