Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-2286/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Gyűrű Attila
Az eljárás megindulása
Hivatalból vizsgálatot indítottam a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 58. § (2) bekezdése b) pontjának gyakorlatban való érvényesülése tárgyában. A hivatkozott jogszabály az illetékes környezetvédelmi hatóság által, a települési önkormányzat területén jogerősen kiszabott környezetvédelmi bírság összege meghatározott részének a települési önkormányzat részére történő átengedésével kapcsolatos szabályokat tartalmaz. 
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat, a 2012. január 1-jén hatályba lépett, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat.
Vizsgálat lefolytatásának és jogszabály módosítására irányuló javaslat megtételének lehetőségét az Ajbt. 2. § (2) bekezdése, a hivatalból való vizsgálat lehetőségét pedig a 20. § (1) bekezdése biztosítja számomra.

Érintett alapvető jogok és alkotmányos értékek
–	a jogállamiság elve és a jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)
–	a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog (Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.”)

Alkalmazott jogszabályok
– A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (továbbiakban: Kvt.)

A megállapított tényállás
Hivatalból indított vizsgálatom alapját az AJB-841/2012. számú ügy képezte, melyben a beadványozó a Dél-dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség eljárását sérelmezte. A Felügyelőség 3024-20/2010. számú határozatában Kozármisleny Város Önkormányzatával szemben szabott ki hulladékgazdálkodási bírságot, 7710-2/2010. számú határozatával pedig egy gazdasági társaságot sújtott hulladékgazdálkodási bírsággal a hulladékokkal kapcsolatos kötelezettségek megszegése miatt. Az önkormányzattal szemben kiszabott bírság összegének 30 százalékát a Felügyelőség – a hatályos jogszabályi követelményeknek megfelelően – a jogosult önkormányzatnak utalta át.  Az ügyben – véleményének kifejtése érdekében – megkerestem a feladatkörében érintett minisztert. A vidékfejlesztési miniszter válaszában kifejtette a hatályos szabályozás indokait.

A vizsgálat megállapításai
1. A jogállamiság elve, a jogbiztonság követelménye és a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog tekintetében:
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata többször megerősítette azt a tételt, miszerint: „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.” (9/1992 (I. 30.) AB határozat)
A jogállamiság elvéből adódó alapvető követelmény, hogy „a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.” (56/1991.(XI.8.) AB határozat)
Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. „A tisztességes eljárás olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni.” (6/1998. (III.11.) AB határozat és 14/2004. (V.7.) AB határozat)
Megkeresésemben két kérdést fogalmaztam meg a miniszternek. Egyrészt véleményének kifejtését kértem azzal kapcsolatban, hogy nem jelent-e visszásságot a szabályozás a tekintetben, hogy a jogszabály a kiszabott bírság megosztásának kötelezettségét írja elő attól függően, hogy a jogsértő magatartást az illetékes önkormányzat saját területén vagy más önkormányzat területén tanúsítja-e. A bírság alanyaival kapcsolatban pedig elmondható, hogy eleve csökkentett összegű bírságot kell fizetnie a területileg illetékes önkormányzatnak, mint más természetes vagy jogi személynek, esetleg jogi személynek nem minősülő egyéb szervezetnek ugyanazon a területen elkövetett jogsértés miatt. Ezen eltérés indoka – a miniszter álláspontja szerint –, hogy a Kvt. hivatkozott rendelkezése szerint az illetékes környezetvédelmi hatóság által a települési önkormányzat területén jogerősen kiszabott környezetvédelmi bírság összegének 30 százaléka a települési önkormányzatot illeti meg, a bírságot tehát meg kell osztani.
Véleményének kifejtésére kértem a minisztert azzal kapcsolatban is, hogy nem tartja-e visszásnak a jogszabály azon rendelkezését, miszerint a veszélyhelyzet kihirdetését megalapozó eseménnyel összefüggésben jogerősen kiszabott környezetvédelmi bírság kivételt képez a bírság összegének megosztása alól.
A Kvt. 58. § (1) bekezdése szerint környezetvédelmi feladatai (46. §) megoldásának elősegítése érdekében a települési önkormányzat – Budapesten a fővárosi önkormányzat is – önkormányzati rendelettel önkormányzati környezetvédelmi alapot hozhat létre.
(2) A települési önkormányzati környezetvédelmi alap bevételei:
a) a települési önkormányzat által jogerősen kiszabott környezetvédelmi bírság teljes összege,
b) az illetékes környezetvédelmi hatóság által a települési önkormányzat területén jogerősen kiszabott környezetvédelmi bírságok összegének harminc százaléka a veszélyhelyzet kihirdetését megalapozó eseménnyel összefüggésben jogerősen kiszabott környezetvédelmi bírságok kivételével,
c) a környezetterhelési díjak és az igénybevételi járulékok külön törvényben meghatározott része,
d) a települési önkormányzat bevételeinek környezetvédelmi célokra elkülönített összege,
e) egyéb bevételek.
(3) Ha a települési önkormányzat nem hoz létre önkormányzati környezetvédelmi alapot, a (2) bekezdés c) pontjában foglalt bevétel nem illeti meg.
(4) Az önkormányzati környezetvédelmi alapot környezetvédelmi célokra kell felhasználni.
A miniszter válaszában előadta, hogy a Kvt. 58. § (2) bekezdésének rendelkezései kizárólag a jogellenes magatartás miatt kiszabott bírságbevételek címzettjét kívánták megjelölni. Véleménye szerint ezen esetcsoport nem tekinthető jellemzőnek, továbbá az önkormányzat nem lehet érdekelt abban, hogy vele szemben csupán 70 százalékos bírságot szabjon ki a környezetvédelmi hatóság. A szabályozás vizsgálatát azonban a tekintetben megalapozottnak találta, hogy a veszélyhelyzet esetköre mellett kivételként szabályozza a jogalkotó az önkormányzat által való elkövetést is.
Ami a veszélyhelyzet kihirdetését megalapozó eseménnyel összefüggésben jogerősen kiszabott környezetvédelmi bírság központi bevételnek minősülését illeti, a miniszter előadta, hogy a bírságbevételek, hasonlóan az adó- és illetékbevételekhez, Magyarország költségvetésével állnak összefüggésben, azaz a törvényhozó jogosult eldönteni, hogy a bevételeket hova kívánja csoportosítani.
A miniszteri állásponttal ellentétben – véleményem szerint – a hatályos szabályozás ellentétes az Alaptörvényben deklarált jogállamiság elvével és a tisztességes hatósági eljáráshoz való joggal. Ezt az okozza, hogy ha az önkormányzat követi el a bírság kiszabásának alapjául szolgáló jogellenes cselekményt, a Kvt. szerint a bírság összegét meg kell osztani a központi költségvetés és az önkormányzati költségvetés között. Az alapvető joggal összefüggő visszásság megállapítását az is megalapozza, hogy attól függően alkalmaz eltérő összegű szankciót a törvény, hogy az ország területének mely részén követik el a jogsértő magatartást. Álláspontom szerint indokolatlan az önkormányzatoknak a bírság összege megfizetésével kapcsolatban ilyen módon „kedvezményt" biztosítani.

Intézkedésem
A feltárt alapvető jogokkal összefüggő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében – az Ajbt. 2. § (2) bekezdése alapján – kérem a vidékfejlesztési minisztert, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 58. § (2) bekezdése rendelkezésének, az általam bemutatott szempontoknak megfelelő módosítására. 

Budapest, 2012. április 24.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.