Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-1891/2012 ügyben

Előadó: dr. Magicz András

A vizsgálat előzményei és jelen eljárás megindulása
Az elmúlt években két országgyűlési biztosi vizsgálat folyt a svájci pénzintézetekben nyitott, a II. világháborút követően pénzmozgást nem mutató alvószámlák ügyében, amelyek több alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot is feltártak. Az e vizsgálatok eredményeként megfogalmazott javaslatokat a Kormány formálisan elfogadta, azonban nem történtek meg azok az érdemi intézkedések, amely biztosították volna, hogy a számlatulajdonosok, illetve örököseik hozzájuthassanak az egykori svájci betétek összegéhez. 
A korábbi ombudsmani vizsgálatokat kezdeményező panaszos követelésének érvényesítése érdekében peres eljárást is indított, ám kereseti kérelmét a bíróság jogerősen elutasította. A panaszos az Alaptörvény hatálybalépését követően az alapvető jogok biztosa intézkedését kérte a fennálló jogvita megnyugtató lezárása érdekében. 
Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) rendelkezései kizárják annak lehetőségét, hogy az ombudsman olyan ügyben indítson vizsgálatot, amelyben bírósági eljárás indult. A panaszos ügyében lezárult per azonban nem zárja ki az alapvető jogok biztosa eljárásának lehetőségét, mert a bíróság csak egyetlen örökös esetében mondta ki azt, hogy nem követelheti az egykori bankszámla ellenértékét a magyar államtól. Más örökösökre a jogerős ítélet nincs kihatással, így akár a korábbi perben megjelölt, akár új jogcímen továbbra is megpróbálhatják érvényesíteni követelésüket a bíróság előtt. A svájci alvószámlák ügye tehát nem tekinthető ítélt dologként lezártnak. 
Miután a korábbi ombudsmani vizsgálatok során feltárt visszásság továbbra is fennáll, az Ajbt. 18. § (4) bekezdése alapján hivatalból utóvizsgálatot rendeltem el ebben az ügyben.

Érintett alapvető jogok
–	a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”
–	tulajdonhoz való jog (Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.”
–	a nemzetközi jog általánosan elismert szabályainak kötelező érvényesítése (Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdés: „Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait.”)

Az ügy jogszabályi háttere
– a nemzetközi szokásjog és a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződés kihirdetéséről rendelkező 1987. évi 12. törvényerejű rendelet

A megállapított tényállás
A II. világháború időszakában elhelyezett svájci betétek egy része azért került alvószámlára, mert tulajdonosaik – számos esetben állami üldözés következtében – meghaltak, illetve nekik nem felróható okból nem tudták érvényesíteni követelésüket. 
A Svájci Államszövetség Tartományi Gyűlése 1962. december 20-án hozott szövetségi határozatával egy tőkealapot hozott létre, amelybe minden olyan Svájcban fellelhető, örökös nélküli vagyont bevontak, amelynek utolsó ismert külföldi állampolgár vagy hontalan tulajdonosáról 1945. május 9-ét követően nem volt megbízható információ és feltételezhetően faji, vallási vagy politikai üldözés áldozata lett. 
1973. március 26-án a Magyar Népköztársaság és a Svájci Államszövetség megállapodást kötött az 1950. július 19-i megállapodásban nem rendezett magyarországi svájci érdekek kielégítéséről. E megállapodás bizalmas jegyzőkönyve értelmében Svájc a Magyarországgal szembeni 1.8 millió svájci frank összegű követelésébe különböző jogcímeken 400.000 svájci frankot beszámított, és ebből 325.000 svájci frankot „örökös nélküli vagyonként” nevesítettek. 
A Svájci Külügyminisztérium 1997-ben a bizalmas jegyzőkönyvben örökös nélküliként feltüntetett vagyon 37 egykori számlatulajdonosának nevét tartalmazó listát adott át a Magyar Külügyminisztériumnak. A lista önmagában nem volt alkalmas az érintettek azonosításra, ezért a Pénzügyminisztérium megbízta a Kincstári Vagyoni Igazgatóságot (a továbbiakban: KVI) az igényjogosultak felkutatásával. A KVI egy ügyvédi irodával kötött megállapodást, amely a sajtóban a jogosultak jelentkezését kérő felhívást tett közzé, regisztrálta az igénylőket és egy szakvéleményt készített, amelyben polgári jogi szempontból értékelte az örökösök igényének érvényesíthetőségét. 
Ezt követően az egykori alvószámlákon lévő összeg ügyében az érintett minisztériumok éveken át tartó egyeztetést folytattak, ám az nem vezetett eredményre, mert nem sikerült meghatározniuk az eljárás kereteit és a jogos igények elfogadására vonatkozó döntés kritériumait.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese 2005. október 14-én kelt, az OBH 3129/2005. számon kiadott jelentésében a tulajdonhoz való alkotmányos alapjog sérelmét állapította meg amiatt, hogy 1997-től kezdődően elmaradt a tulajdoni igények elbírálási feltételeinek meghatározása és az érdemi döntés. A visszásság orvoslása érdekében azt javasolta a miniszterelnöknek, hogy gondoskodjon a svájci alvószámlák ügye rendezéséhez szükséges jogszabályok megalkotásáról, valamint hívja fel a pénzügyminisztert és az igazságügy-minisztert azon döntések meghozatalára, amelyek mielőbb érdemben megoldják a feltárt problémát. 
A jelentésére a Kormány képviseletében a Miniszterelnöki Hivatal helyettes államtitkára 2005. december 21-én kelt levelében válaszolt. Tájékoztatása szerint megkezdték egy kormány-előterjesztés kidolgozását, amely felhatalmazza a pénzügyminisztert, hogy teljesítse a magyar-svájci vagyonjogi megállapodással összefüggő alvószámlákon lévő összeg tulajdonosainak bírósági letét útján való kifizetését. Az akkori elképzelés szerint a svájci frank – a jogosultak neveinek ismertté válásakor érvényben volt – hivatalos deviza középárfolyamon forintra átváltott összegét, valamint 1997-re visszamenőleg annak jegybanki alapkamatát kívánták bírósági letétbe helyezni. 2006-ban erről előterjesztést készült, ám azt a Kormány nem fogadta el.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa az OBH 2975/2007. számú ügyben ismételten rámutatott arra, hogy az államnak alkotmányos kötelezettsége az alvószámlák még élő tulajdonosainak, illetve örököseiknek felkutatása, és azon bizonyítékok meghatározása, amelyeket elfogad az előterjesztett igények jogalapjának igazolására. Felhívta a figyelmet arra is, hogy az igényt előterjesztő személyeket megfelelő időben és megfelelő módon tájékoztatni szükséges követelésük érvényesítésének módjáról.
A jelentésre a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter 2008. május 20-án kelt levelében azt tájékoztatást adta, hogy a Kormány átgondolt álláspontja szerint az 1973-ban létrejött megállapodás nem terjed ki a magyar állampolgárok esetleges igényeire, így Magyarországnak nincs fizetési kötelezettsége az egykori számlatulajdonosokkal, illetve örököseikkel szemben. A Pénzügyminisztérium ettől függetlenül eleget tett az alapvető jogok biztosa javaslatának, és az igényt benyújtóknak küldött tájékoztató levélben nemcsak azt szögezte le, hogy a magyar állam nem ismeri el a nyugvószámlák alapján fennálló fizetési kötelezettségét, hanem az esetleges követelések polgári peres úton való érvényesítésének lehetőségére is felhívta a figyelmet. 
Az egyik számlatulajdonos örököse által indított perben eljáró bíróság az alperes által képviselt kormányzati álláspontot fogadta el. Az örökös a perveszteséget követően mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól, ám indítványát – részben hatáskör hiányában, részben mert nem tartalmazta a kérelem alapjául szolgáló okokat – érdemi vizsgálat nélkül visszautasították. Az örökös újabb indítványt terjesztett elő, ám az Alaptörvény hatályba lépését követően az alkotmánybírósági eljárás megszűnt.

Megállapításaim
I. Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. 
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdés a) pontja szerint a közigazgatási szervek az alapvető jogok biztosa által vizsgálható hatóságnak minősülnek. Az egykori alvószámlák ügyében szükséges intézkedések kidolgozása és azok végrehajtása a Kormány, illetve a hatáskörrel rendelkező minisztériumok feladata, így ezen hatóságok eljárását az Ajbt. rendelkezése alapján jogosult vagyok vizsgálni. 
Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése értelmében az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat, amely természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat. Ebben az ügyben a követelések ki nem fizetése 37 egykori számlatulajdonos pontosan meg nem határozható, nagyobb számú örökösének alapvető jogát sérti, ezért eljárásomat hivatalból indítottam meg.

II. Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Álláspontom szerint az ombudsman akkor jár el helyesen, ha következetesen, zsinórmértékként támaszkodik az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint az egyes alapjogi tesztekre.
Az Alkotmánybíróság két évtizedes alkotmányossági gyakorlata eredményeinek felhasználását és alkalmazását az is indokolja, hogy az ezekben lefektetett megállapítások pontosan megfelelnek az európai alapjogi sztenderdeknek. 
Az alvószámlák ügyében folytatott korábbi országgyűlési biztosi vizsgálatok a tulajdonhoz való alapjog sérelmét tárták fel. E megállapítást az utóvizsgálati jelentésemben is fenntartom. 
Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése értelmében Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdése alapján Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait. 
Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai az Alkotmány rendelkezéséből következően külön transzformáció nélkül is a magyar jog részei. A belső joggá tételt ebben az általánosságban – vagyis a szabályok felsorolása, illetve meghatározása nélkül – maga az Alkotmány hajtja végre. [Lásd: 53/1993. (X. 13.) AB határozat]
A nemzetközi jog alapvető szabályai között kitüntetett szerepe van a pacta sunt servanda elvének, amely az Alkotmánybíróság értelmezése szerint szoros összefüggésben áll a jogállamisággal. A jogállamiság alkotmányos elve ugyanis magába foglalja egyrészt a jogalanyok belső jognak való alávetettségét, másrészt a magyar állam által vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeknek való megfelelést. A nemzetközi kötelezettségvállalás végrehajtása, (adott esetben a szükséges jogalkotási feladat teljesítése) a jogállamiságot, ezen belül a nemzetközi jogi kötelezettségek jóhiszemű teljesítését magába foglaló, valamint a nemzetközi jog és belső jog összhangját megkövetelő alkotmányos kötelezettség. [Lásd: 7/2005. (III. 31.) AB határozat]

III. Az 1973. évi magyar-svájci megállapodás idején Magyarország még nem hirdette ki a szerződések jogáról szóló 1969. évi Bécsi Egyezményt, ám annak előírásai az alvószámlák tulajdonosainak nevét tartalmazó listák 1997. évi átadásakor már a belső jog részérvé váltak az 1987. évi 12. törvényerejű rendelet alapján. 
Figyelemmel arra, hogy a Bécsi Egyezmény a nemzetközi szerződésekre vonatkozó szokásjogot foglalja egységbe, rendelkezéseit – a nemzetközi jog általánosan elismert szabályaiként – irányadónak tekintem álláspontom kialakítása során. 
A Bécsi Egyezmény 3. Cikke szerint az a tény, hogy az egyezmény hatálya nem terjed ki a nem írásos formában kötött nemzetközi megállapodásokra, nem érinti az ilyen megállapodások jogi erejét, illetve az egyezményben foglalt minden olyan szabálynak ezekre történő alkalmazását, amelyeknek a nemzetközi jog alapján az egyezménytől függetlenül alávethetők. 
A Bécsi Egyezmény 26. Cikke tartalmazza a pacta sunt servanda elvét, amelynek megfelelően minden hatályos szerződés kötelezi a részes feleket és a szerződést jóhiszeműen kell végrehajtaniuk. 
A Bécsi Egyezmény 31. Cikke kimondja azt is, hogy a szerződés értelmezése céljából a szerződésnek a bevezető részt és a mellékleteit is magában foglaló szövegén túl a szövegösszefüggésbe tartozónak kell tekinteni bármely okmányt, amelyet egy vagy több részes fél készített a szerződés megkötésével kapcsolatban és amelyet a többi részes fél a szerződésre vonatkozó okmánynak ismer el. A szövegösszefüggés mellett figyelembe kell venni a részes felek között a szerződés értelmezésére vagy rendelkezéseinek alkalmazására vonatkozóan létrejött bármely utólagos megállapodást is. 
Megállapítható, hogy az elmúlt évtizedekben a Magyarország álláspontja jelentősen változott az egykori svájci alvószámlák ügyében. A Kormány mindeközben nem vette kellő súllyal figyelembe, hogy a számlatulajdonosok, illetve örököseik követelését egy kétoldalú megállapodás alapján kell rendezni, ezért ebben a kérdésben nem kizárólag a magyar állam értelmezése az irányadó, hanem a másik fél, Svájc szerződési akaratát is tisztázni kell. 
Az 1973. évi megállapodás alapján a Svájci Államszövetség saját követeléseiből 325.000 frankot kifejezetten az 1962. évi szövetségi határozat alapján svájci tőkealapba került összegre hivatkozással engedett el. Annak következtében, hogy a szerződő felek az egykori svájci alvószámlákon lévő összeg erejéig beszámítással éltek, Magyarország vagyoni előnyhöz jutott. Tény, hogy a megállapodás nem szólt a magyar államot az egykori számlatulajdonosokkal szemben terhelő fizetési kötelezettségről. Ennek azonban egyértelműen az az oka, hogy a megállapodás megkötésekor ezt a vagyont a felek kölcsönösen örökös nélkülinek tekintették, vagyis a jogosulti igények kielégítésének kérdése fel sem merülhetett. 
Ez a megállapodás azonban megítélésem szerint más jogi megítélés alá került azzal, hogy 1997-ben Magyarország diplomácia úton átvette a Svájci Államszövetségtől az egykori számlatulajdonosok nevét tartalmazó listákat. A rendelkezésemre álló adatok szerint ugyanis a listák átadásra-átvételére kifejezetten azért került sor a két állam között, hogy Magyarország kifizethesse az egykori alvószámlákon lévő összeget azon jogosultaknak, akik korábban nem tudták érvényesíteni követelésüket. Ezt támasztja alá a svájci Nemzeti Tanács 1997. december 19-i ülésének jegyzőkönyve is, amely szerint a gazdátlan vagyonok kelet-európai jogosultjaival kapcsolatban feltett képviselői kérdésre a Szövetségi Tanács azt a választ adta: a magyar hatóságok a magyarországi jogosultak listájának átadásakor szóban kijelentették, hogy a jogosultakat felkutatják és az őket megillető vagyont kifizetik. 
A magyar állam több alkalommal is kinyilvánította, hogy ezt az összeget át kívánja adni az egykori számlatulajdonosoknak, illetve örököseinek, és ennek előkészítésére intézkedéseket is tett. A tényleges teljesítésre azonban – a másik szerződő féllel való egyeztetés nélkül – nem került sor. 
Álláspontom szerint az egykori számlatulajdonosok nevét tartalmazó lista átadása-átvétele, valamint az ahhoz kötődő szóbeli megállapodás – a felek kölcsönös akarata esetén – a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai szerint írásba foglalt okmány hiányában is megalapozhatta Magyarország fizetési kötelezettségét a jogosultak felé a 1973. évi megállapodásban meghatározott 325.000 svájci frank erejéig. 
Abban az esetben pedig, ha a Kormány a belső jog egységének fenntartása végett nem látott jogi lehetőséget az egykori svájci számlákon lévő összeg magyar állampolgár magánszemélyeknek való kifizetésére, úgy a jóhiszemű eljárás követelménye alapján egyeztetést kellett volna kezdeményeznie a Svájci Államszövetséggel a 325.000 svájci frank és annak kamatai felhasználásának módjáról. 
A fentiek alapján megállapítom, hogy a Kormány megsértette az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdésében foglaltakat azzal, hogy nem a nemzetközi jog egyik alapelvének minősülő – a Bécsi Egyezményben is rögzített – pacta sunt servanda elvét maradéktalanul tiszteletben tartva járt el a Svájci Államszövetséggel kötött vagyonjogi megállapodást végrehajtása során.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 32. §-a alapján felkérem a Kormányt, hogy 
1. ismételten tekintse át, hogy Magyarország milyen intézkedésekkel tudja a jóhiszemű eljárás követelményének megfelelően biztosítani az egykori svájci alvószámlákon lévő 325.000 svájci frank ügyének rendezését; 
2. abban az esetben, ha továbbra is vitatja Magyarország fizetési kötelezettségét az egykori számlatulajdonosok, illetve jogutódjaik (örököseik) vonatkozásában, úgy diplomáciai úton kezdjen egyeztetést a Svájci Államszövetséggel a svájci érdekek kielégítéséről szóló 1973. évi megállapodásban meghatározott 325.000 frank és annak törvényes kamatai jogi sorsáról. 

Budapest, 2012. június 15.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.