Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-1783/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Litkey-Juhász Orsolya
Az eljárás megindítása
A Hivatalhoz forduló panaszos beadványában Poroszló Község Önkormányzatának területén települési hulladékszállítási közszolgáltatást végző Remondis Tisza Kft. (a továbbiakban: közszolgáltató) számlázási gyakorlatát sérelmezte. A panaszos vitatta az elmúlt öt évre vonatkozó fizetési felszólítások jogszerűségét, kifogása szerint azért halmozódhatott fel nagy összegű tartozása, mert a közszolgáltató nem a jogszabályokban foglaltak szerint intézkedett díjhátralékának behajtása iránt. 
Figyelemmel arra, hogy a beadvány alapján felmerült az Alaptörvényben nevesített jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog sérelmének a gyanúja, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdésében biztosított jogkörömben eljárva, vizsgálatot indítottam. Az Ajbt. 21. §-a alapján, a panaszban felvetettekkel kapcsolatban tájékoztatást kértem a poroszlói jegyzőtől valamint a közszolgáltató vezetőjétől. 

Érintett alapvető jogok
–	a jogállamiság elve és a jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)
–	a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog (Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.”)

Alkalmazott jogszabályok
•	A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.);
•	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.);
•	A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.);
•	Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.);
•	A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.);
•	Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.);
•	A települési hulladékkal kapcsolatos tevékenységek végzésének feltételeiről szóló 213/2001. (XI. 14.) Korm. rendelet;
•	A hulladékkezelési közszolgáltató kiválasztásáról és a közszolgáltatási szerződésről szóló 224/2004. (VII. 22.) Korm. rendelet,
•	A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 64/2008. (III. 28.) Korm. rendelet
•	Poroszló Község Önkormányzata Képviselő-testületének 20/2006. (VI.30) önkormányzati rendelete a települési hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatásról, valamint a közterületek tisztántartásáról (a továbbiakban: Ör.)
•	
•	A vizsgálat megállapításai
•	1. A hatáskör tekintetében 
•	Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
•	Az Ajbt. 18. § (2) bekezdése szerint közszolgáltatást végző szerv – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közreműködő szerv, a közüzemi szolgáltató, az egyetemes szolgáltató, az állami vagy európai uniós támogatás nyújtásában vagy közvetítésében közreműködő szervezet, a jogszabályban közszolgáltatásként megjelölt tevékenységet végző szervezet, valamint a jogszabályban előírt, kötelezően igénybeveendő szolgáltatást nyújtó szervezet. A közszolgáltatást végző szerv kizárólag e tevékenységével összefüggésben vizsgálható.
•	A konkrét vizsgálattal összefüggésben Poroszló Község Önkormányzata (a továbbiakban: önkormányzat), valamint a településen hulladékkezelési közszolgáltatást végző Remondis Tisza Kft. (a továbbiakban: közszolgáltató) az ombudsman által vizsgálható közszolgáltatást ellátó (annak megszervezésében felelős) szervnek, illetve közszolgáltatónak minősülnek.
•	
•	2. A megállapított tényállás
•	2.1 A Budapesten élő panaszos tulajdonában van egy poroszlói ház, melyet elmondása szerint 10 évvel ezelőtt üdülő céljára vásárolt meg, azt állítása szerint „öt éve egyáltalán nem használja”.
•	A panaszos a közszolgáltatótól 2011 júliusában a 2006. július 31-től 2011. június 30-ig terjedő időszakra vonatkozó fizetési felszólítást kapott fővárosi lakcímére, mely szerint a közszolgáltató felé 91. 332. Ft. összegű díjtartozása áll fenn. A panaszos szerint „nem volt tudomása díjfizetési kötelezettségéről, sem fennálló díjhátralékáról, mert a fenti felszólítást megelőzően a közszolgáltató minden fizetési felszólítást poroszlói címére küldött, ahonnan a tértivevényes levelek minden esetben visszaérkeztek a szolgáltatóhoz”. A panaszos meglátása szerint, ha a szolgáltató a hulladékgazdálkodásra vonatkozó jogszabályok szerint korábban kezdeményezte volna a díjhátralék adók módjára történő behajtását, „úgy már öt évvel ezelőtt kiderülhetett volna számára, hogy be kell jelentenie azt, hogy nem használja az ingatlant. Ebben az esetben nem halmozódott volna föl ilyen jelentős összegű tartozása.” A felhalmozódott díjhátralék a panaszos szerint tehát „jelentős mértékben a szolgáltató mulasztására vezethető vissza.”
•	A díjhátralék jogosságát a panaszos azért is vitatja, mert úgy véli számára soha nem nyújtott szolgáltatást a közszolgáltató, nem fogadja el, hogy olyan közszolgáltatásért kell fizetnie, amelynek ellenében soha nem nyújtottak számára szolgáltatást.
•	2.2 A közszolgáltató válaszában kifejtette, hogy 2006. október 1-jétől kezdődően végzi hulladékszállításra irányuló tevékenységét Poroszló területén az önkormányzattal kötött közszolgáltatásra irányuló szerződés alapján. A szóban forgó poroszlói ingatlan a közszolgáltató nyilvántartása szerint állandóan lakott ingatlanként volt feltüntetve 2006. október 12-től 2011. augusztus15-ig, amikor is a panaszos jelezte a közszolgáltató felé az ingatlan üdülőingatlanként történő használatának nyilvántartásba vételére irányuló szándékát.
•	A közszolgáltató jelezte, hogy az ingatlanra vonatkozóan 2007. április 19-én l db 120 literes hulladékgyűjtő edényzetet vettek át. A hulladékgyűjtő edény átvételét a panaszos aláírásával igazolta, lakcímként és szolgáltatási címeként is a poroszlói ingatlanának címét adta meg. Az ingatlanra 2006. október 1-jétől készültek el a számlák negyedévente, állandóan lakott ingatlanra vonatkozóan 2011. II. negyedévéig. 
•	A közszolgáltató számos alkalommal küldött fizetési felszólítást a panaszos poroszlói ingatlanának címére:
•	a 2004. január 1. – 2009. június 9-ig szóló időszakra 2009. június 15-én kelt tértivevényes levél, mely levélszekrény hiánya miatt érkezett vissza a közszolgáltatóhoz,
•	a 2009. május 1-jétől – 2009. október 31-ig terjedő időszakra szóló 2009. november 9-én kelt levél,
•	a 2009. november 1-jétől 2009. december 31-ig terjedő időszakra szóló 2010. január 22-én kelt levél, 
•	a 2010. január 1-jétől – 2010. március 31-ig terjedő időszakra szóló 2010. április 21-én kelt levél,
•	a 2010. április 1-jétől 2010. június 30-ig terjedő időszakra szóló 2010. július 20-án kelt levél, 
•	a 2010. július 1-jétől – 2010. szeptember 30-ig terjedő időszakra szóló 2010. október 20-án kelt levél, 
•	a 2010. október 1-jétől – 2010. február 31-ig terjedő időszakra vonatkozó 2011. január 25-én kelt levél, 
•	a 2011. január 1-jétől 2011. március 31-ig terjedő időszakra vonatkozó 2011. április 18-én kelt levél, 
•	a 2006. július 31-től – 2011. június 30-ig terjedő időszakra vonatkozó 2011. július 20-án kelt 91. 332.Ft-ra vonatkozó levél.
A közszolgáltató tájékoztatott arról is, hogy az elkészült számlákból befizetésre került a 2008. július 1. – 2008. szeptember 30-ig terjedő időszakra vonatkozó, 4208 Ft összegű számla, melyet a panaszos poroszlói ingatlanának címére postáztak. Az ingatlan használatával kapcsolatosan bejelentés, e számla befizetését (2008 decembere) követően nem érkezett a közszolgáltatóhoz.
A közszolgáltató megkeresésemre közölte, hogy amennyiben az ingatlan használatát illetően (állandó lakóingatlan, időlegesen használt ingatlan) változás következik be, e tényt az ingatlantulajdonos, illetve a használó köteles bejelenteni a közszolgáltatónak. Az ingatlan használatával kapcsolatosan bejelentés a panaszos részéről csak 2011. augusztus 15-én érkezett névváltozással kapcsolatosan, továbbá a bejelentés tartalmazta, hogy az ingatlan üdülő, melyeknek megfelelően az ingatlant beállították üdülőnkénti számlázási ütemezésre.
A közszolgáltatóhoz 2011. július 12-én az önkormányzattól adatszolgáltatás érkezett, mely számos üdülőingatlan levelezési címét tartalmazta. Ez alapján a panaszos levelezési címét is fővárosi lakcímére javították, az adatszolgáltatást megelőzően a közszolgáltatónak –bejelentés hiányában – az ingatlantulajdonos fővárosi lakcíméről nem volt tudomása. 
A panaszos részére a közszolgáltató a 2011-es év III. negyedévre már nem készített számlát, mivel a 2011-es évre vonatkozó kötelezettségébe – mint üdülős – beleszámították a 2011. I. és a 2011. II. negyedévére elkészült számlákat, így 2011-ben csak 6 hónapnak megfelelő összegről szóló számlát postáztak. 

2.3 A poroszlói jegyző tájékoztatása szerint a közszolgáltatótól az alábbi időpontokban érkezett díjbehajtásra vonatkozó közszolgáltatói megkeresés:
– a 2006. október 1-jétől – 2009. március 31-ig terjedő időszakra 2010. január 27-én
– a 2009. április 1-jétől – 2010. március 31-ig terjedő időszakra 2010. augusztus 10-én
– a 2010. április 1-jétől – 2010. december 31-ig terjedő időszakra 2011. május16-án.
A közszolgáltató által behajtásra átadott tartozások 2011. július 12-én, illetékesség hiányában visszaérkeztek a poroszlói jegyzőtől. 
A jegyző azzal érvelt, hogy, a Ket. 21. § (1) bekezdés a) pontja alapján, ha jogszabály másként nem rendelkezik, az azonos hatáskörű hatóságok közül az a hatóság jár el, amelynek illetékességi területén az ügyfél lakó-vagy tartózkodási helye, ennek hiányában szálláshelye (a továbbiakban együtt: lakcím) illetve székhelye, telephelye, fióktelepe (a továbbiakban együtt: székhely) van. A Ket. 47. § (1) bekezdése szerint a hatóság a székhelyén lakcímmel nem rendelkező személyt csak akkor idézheti a székhelyére, ha jogszabály írja elő. A jegyző érvelése szerint „a visszaküldött hátraléki kimutatásban szereplők Poroszló községben nem rendelkeznek állandó lakcímmel, így nem idézhetők a tartozás rendezése érdekében. A hátralék behajtását is eredményesebbé és gyorsabbá teszi, ha a tartozás a hátralékos állandó lakóhelye szerinti hivatalhoz kerül kimutatásra.” Álláspontja szerint „mivel az átadott listában sok olyan poroszlói ingatlannal rendelkező szerepelt, akiknek állandó lakcíme, tartózkodási helye nem Poroszló község közigazgatási területén található és életvitelszerűen nem tartózkodnak településünkön, ezért a Ket. hivatkozott rendelkezése alapján a szolgáltatónak, hogy a hátralékkal rendelkező ingatlan tulajdonosok esetében a díjbehajtásra vonatkozó megkereséseket a lakóhely szerinti önkormányzathoz kell megküldeni”.

3. Az érintett alapvető jogok és alapelvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság maga a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
3.1 Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság számos határozatában kimondta, hogy a jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, és ebből meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre. Ahogyan pedig arra az Alkotmánybíróság felhívta a figyelmet a 30/2012. (VI. 27.) AB határozatában, az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és az Alkotmány 2. § (1) bekezdése azonosan deklarálja az ún. jogállam klauzulát, tehát az eddig kialakított alkotmánybírósági gyakorlat relevánsnak tekinthető a vizsgálat során.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata többször megerősítette azt a tételt, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság alkotmányos követelményének egyik eleme az egységes jogértelmezésen alapuló jogalkalmazás. Nem lehet azonban világos, egyértelmű, és hatását tekintve kiszámítható a norma, ha nem biztosítja az egyértelmű eligazodást, alkalmazást. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Az Alkotmánybíróság szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.
3.2 Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján a tisztességes eljárás olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az alapvető jogok biztosának gyakorlata szerint a jogállamiság elvéből fakadó egyes követelményeknek – amennyiben azok az adott kontextusban értelmezhetők – a közszolgáltatást nyújtó intézmények tevékenysége során is érvényesülniük kell: a jogbiztonság követelménye és a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog biztosítása az ügyfelek, szerződéses partnerek számára a közszolgáltatást nyújtó szervektől is elvárható.

4. Az ügy érdeme tekintetében
4.1. A közszolgáltatás kötelező igénybevétele
A panaszos tulajdonosa egy poroszlói háznak, melyet elmondása szerint üdülő céljára vásárolt, azt – állítása szerint – jelenleg nem használja. A tényállási részben leírt díjhátralék jogosságát a panaszos vitatja, mert úgy véli, számára soha nem nyújtott szolgáltatást a közszolgáltató.
Az Ötv. 8. § (1) bekezdése alapján a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen a köztisztaság és településtisztaság biztosítása. A települési szilárd hulladékkezelési közszolgáltatás megszervezése és fenntartása a települési önkormányzatok kötelezően ellátandó feladata. 
A közszolgáltatás igénybevétele az adott településen élő, és hulladékot termelő természetes személyek számára kötelező. Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: tulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni. [Hgt. 20-21. §]
A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 64/2008. (III. 28.) Korm. rendelet (Korm. rendelet) 6. §-a kimondja, hogy a települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett. Nem tagadhatja meg a közszolgáltatási díj megfizetését az, aki a települési hulladékkal kapcsolatos kötelezettségeit nem teljesíti, feltéve, hogy részére a közszolgáltató a közszolgáltatást felajánlja, illetve a közszolgáltatás teljesítésére rendelkezésre áll.
A jogszabályok egyértelmű célja, hogy azokon a településeken, ahol biztosított a hulladék elszállítása, a tulajdonosok kötelezően igénybe vegyék a közszolgáltatást. [Lásd AJB-1187/2010. számú jelentés.] A jogalkotó a jogszabályi előírások megalkotásával a településtisztaság intézményes garanciáit hozta létre, amelyek a települési tisztaság általános állapotának javítását segítik elő.
A Hgt. 25. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan kell meghatározni, külön jogszabályban meghatározottak szerint figyelembe véve a következőket: a) a közszolgáltatás jellege, b) a kezelt hulladék mennyisége és minősége, c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordítások, ezen belül a szállítás, begyűjtés, a hasznosítás és az ártalmatlanítás költségei, d) a közszolgáltatás fejleszthető fenntartásához szükséges költségek, ennek keretében különösen a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségei, ártalmatlanítás esetében a kezelő létesítmény bezárásának költségei, lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és a harminc évig történő monitorozás költségei.
A Hgt. 25. § (3) bekezdése alapján az üdülőingatlannal, valamint az időlegesen használt ingatlannal rendelkező tulajdonosok esetében a közszolgáltatás díját az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányosan, a település és az ingatlan jellegére tekintettel, az (1) bekezdés szerint kell meghatározni.
A Korm. rendelet 9. § (1)-(2) bekezdése kimondja, hogy üdülőingatlanok, illetőleg időlegesen használt ingatlanok (a továbbiakban együtt: időlegesen használt ingatlan) esetében hónapokban vagy negyedévekben meghatározott mértékű használati szezont kell megállapítani, az időlegesen használt ingatlan esetében a fizetendő közszolgáltatási díj megállapításánál a díjfizetési időszak helyett a használati szezon időtartamát kell alapul venni.
A Hgt. 27. § (1) bekezdése szerint a közszolgáltató feladata a környezetvédelmi előírások megtartása mellett – az önkormányzati rendeletben előírt módon – a települési hulladék ingatlantulajdonosoktól történő begyűjtése, elszállítása a települési hulladékkezelő telepre, illetőleg a települési hulladék kezelése, kezelő létesítmény üzemeltetése, a szolgáltatás folyamatosságának biztosítása. A közszolgáltatás ellátásának részletes tartalmát a helyi önkormányzat képviselő testülete rendeletben állapítja meg. Helyi norma állapítja meg – többek között – a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit, létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének – jogszabályban nem rendezett – módját és feltételeit, továbbá az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj megfizetésének rendjét [Hgt. 23. §]. Az ingatlantulajdonos és a közszolgáltató közötti jogviszony minden elemét jogszabály rögzíti.
A közszolgáltató és az ingatlantulajdonos között létrejövő szerződéses jogviszonyra alkalmazni kell a Ptk. rendelkezéseit is: a felek kölcsönös együttműködését, az általában elvárható magatartás követelményét. A Ptk. 4. §-a szerint a polgári jogok gyakorlása és a kötelezettségek teljesítése során a felek a jóhiszeműség és tisztesség követelményének megfelelően, kölcsönösen együttműködve kötelesek eljárni, polgári jogi viszonyokban úgy kell eljárni, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható.
Poroszló Község Önkormányzat képviselő-testületének a települési hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatásról, valamint a közterületek tisztántartásáról szóló 20/2006. (VI.30.) számú önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 5. § (1) bekezdése szerint: „Az ingatlantulajdonos köteles a Szolgáltató által nyújtott közszolgáltatást igénybe venni, valamint a közszolgáltatással összefüggő személyes adatokat (közszolgáltatást igénybevevő neve, lakcíme, születési helye és ideje, anyja neve) a Szolgáltató rendelkezésére bocsátani.” (Hgt. 23. § g) pont). 
A közszolgáltató válaszában kiemelte, hogy a panaszos poroszlói ingatlanára 2007. április 19-én l db 120 literes hulladékgyűjtő edényt vett át. Az átvételt a panaszos saját kezű aláírásával igazolta, lakcímként és szolgáltatási címeként is poroszlói ingatlanának címét adta meg. A szolgáltatás díját ennek ismeretében számlázta részére a közszolgáltató. A közszolgáltató nyilvántartása szerint az ingatlan állandóan lakott ingatlanként volt feltüntetve 2006. október 12-től 2011. augusztus 15-ig, amikor is a panaszos jelezte a közszolgáltató felé az ingatlan üdülőingatlanként történő használatának nyilvántartásba vételére irányuló szándékát. Továbbá a panaszos a poroszlói címére megküldött számlákból a 2008. július 1-jétől – 2008. szeptember 30-ig terjedő időszakra vonatkozót befizette, ami azt támasztja alá, hogy a panaszos tudott díjfizetési kötelezettségéről, valamint arról is, hogy a hulladékszállítást a közszolgáltató végzi a település területén. 
Összességében a vonatkozó jogszabályok szerint a díjfizetési kötelezettség alól nem mentesülhet az, aki a kötelező közszolgáltatást nem veszi igénybe, azokon a településeken, ahol biztosított a hulladék elszállítása, a tulajdonosoknak (állandó és időlegesen használt ingatlanok esetében is) kötelezően meg kell fizetniük a közszolgáltatás díját, amennyiben a közszolgáltató a közszolgáltatást felajánlja, illetve annak teljesítésére rendelkezésre áll.
A konkrét esetben a közszolgáltató számlázásával összefüggésben alapvető joggal összefüggő visszásságra utaló körülmény nem merült fel, mivel a panaszosnak az ingatlan használatára vonatkozó 2011. augusztus 15-én tett bejelentéséig a nyilvántartásában szerepelő személyes adatok, illetve használat típusának (állandóan lakott ingatlan) megfelelően állította ki a számlákat.

4.2. A hulladékgazdálkodási díjhátralék behajtásával kapcsolatos problémák
A panaszosnak a Hivatalhoz fordulása idején 91. 332. Ft összegű tartozása állt fenn a közszolgáltató felé a 2006 decemberétől 2011 júniusáig terjedő időszakra, a felhalmozódott díjhátralék a panaszos szerint „jelentős mértékben a szolgáltató mulasztására vezethető vissza.” A panaszos meglátása szerint, ha a szolgáltató a hulladékgazdálkodásra vonatkozó jogszabályok szerint korábban kezdeményezte volna a díjhátralék adók módjára történő behajtását, „úgy nem halmozódott volna föl ilyen jelentős összegű tartozása”.
Kérdésként merül fel, hogy a díjhátralék érvényesítésével kapcsolatban milyen körülmények vezettek annak elhúzódásához, a díjak behajtása, illetve annak mechanizmusa során a konkrét ügyben milyen nehézségek, problémakörök tapasztalhatók a közszolgáltatói, illetve a jegyzői eljárásban.

4.2.1. A fizetési felszólítás kiküldése
A Hgt. 26. § (2) bekezdése szerint „A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére”.
Amint az a tényállási részben szerepel, a konkrét esetben a 2004. január 01. – 2009. június 09-i, 5 éves időszakra (!) szóló fizetési felszólítást – tértivevényes levélként – 2009. június 15-én postázták a panaszosnak, mely levélszekrény hiánya miatt érkezett vissza a közszolgáltatóhoz. A közszolgáltató 2009 júniusa és 2011 áprilisa között további fizetési felszólításokat küldött tértivevényes küldeményként a panaszos poroszlói ingatlanának címére, melyek különböző – „elköltözött, utánküldést nem kér”, illetve „levélszekrény hiánya” – jelzéssel érkeztek vissza hozzá.
A sérelmezett 91.332. Ft összegű felszólítás előtt (2011. második félévéig) minden felszólítás a panaszos poroszlói címére érkezett. Amint arról a tényállási részben szó esett, a panaszos poroszlói ingatlanával összefüggésben 2007. április 19-én lakcímként és szolgáltatási címeként is poroszlói ingatlanának címét adta meg a közszolgáltatónak.
A Hgt. 23. § g) pontja értelmében a közszolgáltatással összefüggő személyes adatok (közszolgáltatást igénybe vevő neve, lakcíme, születési helye és ideje, anyja neve) kezelésére vonatkozó rendelkezéseket a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg. 
Az Ör. 5. § (1) bekezdése szerint „az ingatlantulajdonos köteles a Szolgáltató által nyújtott közszolgáltatást igénybe venni, valamint a közszolgáltatással összefüggő személyes adatokat (közszolgáltatást igénybevevő neve, lakcíme, születési helye és ideje, anyja neve) a Szolgáltató rendelkezésére bocsátani”. 
Az Ör. hivatkozott előírása alapján a közszolgáltatással összefüggő adatok, így a lakcímének közlése az ingatlantulajdonost, vagyis a panaszost terheli. A közszolgáltató a fizetési felszólításokat Poroszlóra küldte – tekintettel arra, hogy ez a cím állt rendelkezésére – de azok visszaérkeztek hozzá.
A hulladékkezelési közszolgáltató kiválasztásáról és a közszolgáltatási szerződésről szóló 224/2004. (VII. 22.) Korm. rendelet 12. § (2) bekezdése szerint „A közszolgáltatási szerződésben az önkormányzat kötelességeként kell meghatározni a) a közszolgáltatás hatékony és folyamatos ellátásához a közszolgáltató számára szükséges információk szolgáltatását, a Hgt. 23. §-ának g) pontjára tekintette, így különösen a közszolgáltatással összefüggő személyes adatokét”. A közszolgáltató feladatának minden szakaszban történő önkormányzati segítése következik a Hgt. 21. §-ából, vagyis a közszolgáltatást kötő önkormányzatnak a tartozás kötelezettjére vonatkozó személyes adatok további tisztázásában történő segítségnyújtás is feladata, ha ez bármilyen okból szükségessé válik. 
A visszaérkezett fizetési felszólításokból a közszolgáltató érzékelte, hogy azokat a panaszos nem veszi át poroszlói címén, de nem kért segítséget az önkormányzattól, holott arra lehetősége lett volna. Mindössze 2011. július 7-én érkezett a közszolgáltatóhoz az önkormányzattól adatszolgáltatás, mely tartalmazta a poroszlói üdülőingatlanok levelezési címét. A fizetési felszólítás „igazolt megtörténte” ugyanakkor álláspontom szerint kiemelt jelentőséggel bír a 4.2.2. pontban leírtak alapján. 

4.2.2. A fizetési felszólítás megtörténtének igazolása
A Hgt. 26. § (2) és (3) bekezdése szerint „A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére”, illetve „A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató – a felszólítás megtörténtének igazolása mellett – a díjhátralék adók módjára történő behajtását a települési önkormányzat jegyzőjénél kezdeményezi.”
A Hgt. fenti rendelkezései alapján a közszolgáltatónak igazolnia kell azt, hogy a fizetésre történő felszólítás megtörtént, miközben a jogszabály nem tartalmaz részletes szabályokat arra nézve, hogy a fizetési felszólításnak miként kell megtörténnie, illetve igazolásához milyen bizonyítási forma szükséges, holott annak megtörténtéhez a közszolgáltatónak fontos érdeke kapcsolódik, illetve az ingatlantulajdonosok szempontjából is hasonló jelentőséggel bír. A kérdés – fizetési felszólítás átvételének hiányában jogszerűen van-e helye a behajtás iránti kérelem előterjesztésének vagy sem – a gyakorlatban, illetve a konkrét esetben is jelentőséggel bír, különösen, hogy üdülőterületeken nehézséget jelent(het) a felszólítás kézbesítése. 
Kérdésként merül fel az is, hogy a felszólítás megtörténtének igazolásához milyen forma szükséges: a felszólítás adós általi igazolt átvétele (küldemény kézbesítése a címzettnek), avagy annak igazolása, hogy a felszólítás kiküldése történt meg (könyvelt küldeményeknek a közszolgáltatóhoz történő visszaérkezésének időpontja). Kérdés tehát, hogy a fizetési felszólítások adós általi átvételét kell-e igazolnia a közszolgáltatónak (a felszólítások átvételét igazoló tértivevények meglétét), avagy enélkül is megkeresheti az elsőfokú adóhatóságot a behajtás érdekében? Kérdés továbbá, hogy milyen forma garantálhatja a folyamatos közszolgáltatás biztonságát, hogy ne álljon le a behajtási eljárás a fizetési felszólítás kiküldése átvételének elmaradása esetén.

4.2.3. Adók módjára történő behajtás kezdeményezése a települési önkormányzat jegyzőjénél
A Hgt. 26. § (3) bekezdése szerint „A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató – a felszólítás megtörténtének igazolása mellett – a díjhátralék adók módjára történő behajtását a települési önkormányzat jegyzőjénél kezdeményezi”.
A fizetési felszólítás(ok) eredménytelenségét követően a díjhátralék adók módjára történő behajtását a közszolgáltató a jegyzőnél 2010. január 27-én, 2010. augusztus 10-én, illetve 2011. május 16-án kezdeményezte, holott a fizetési felszólításokat 2009. júniusától küldte a panaszos részére.
Az Art. 161. § (1) bekezdésének 2011. december 31-ig hatályos szövege szerint: „Az adók módjára behajtandó köztartozásnak minősülő fizetési kötelezettséget megállapító, nyilvántartó szerv, illetőleg a köztartozás jogosultja negyedévenként, a negyedévet követő hó 15. napjáig keresi meg az adóhatóságot behajtás végett, ha a köztartozás összege meghaladja az 5000 forintot;(…). Amennyiben a hátralék későbbi megfizetése veszélyeztetett, az adóhatóság soron kívül is megkereshető. (…) 
Az Art. jelenleg hatályos 161. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy: „Az adók módjára behajtandó köztartozásnak minősülő fizetési kötelezettséget megállapító, nyilvántartó szerv, illetőleg a köztartozás jogosultja a fizetési határidő lejártát követő 15 nap elteltével megkeresi az adóhatóságot behajtás végett, ha a köztartozás összege meghaladja a 10.000 forintot, (…). Amennyiben a hátralék későbbi megfizetése veszélyeztetett, az adóhatóság soron kívül is megkereshető. (…) 
Az Art. 161. § (2) bekezdése szerint „A megkeresésben fel kell tüntetni a behajtást kérő és a fizetésre kötelezett azonosításához szükséges adatokat, a tartozás jogcímét, a fizetési kötelezettséget elrendelő határozat (végzés) számát, jogerőre emelkedésének időpontját, a teljesítési határidőt, a tartozás összegét és esetleges járulékait, valamint annak a jogszabálynak a pontos megjelölését, amely az adók módjára való behajtást lehetővé teszi. Ha a behajtást kérőt törvény valamely végrehajtási cselekmény foganatosítására kötelezi, annak megtörténtét a megkeresésben igazolni kell.”
Az Art. 161. § (2) bekezdése részletesen rendelkezik arról, hogy a megkeresésében milyen adatokat kell feltüntetni, így – egyebek mellett – a fizetési kötelezettséget elrendelő határozat (végzés) számát, jogerőre emelkedésének időpontját, illetve igazolni kell a behajtás kérő által foganatosított cselekmény megtörténtét. A 161. § (1) bekezdésének módosítása előtt az 5000 forintot meghaladó köztartozás behajtására irányuló megkeresésre az Art. szerint negyedévente, a negyedévet követő hó 15. napjáig volt mód. A Hgt. alapján a közszolgáltatónak a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően – a felszólítás megtörténtének igazolása mellett – kellett kezdeményeznie a díjhátralék behajtását a jegyzőnél. Az Árt. módosítása a megkeresés benyújtására vonatkozó korábbi határidőt törölte, ugyanakkor a behajtás alapjául szolgáló köztartozás összegét megnövelte.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a közszolgáltató első alkalommal – a Hgt.-ben előírt határidőknél jóval később – 2009. június 15-én szólította fel a panaszost a fennálló hátralékkal kapcsolatban, míg a díjhátralék behajtásának a kezdeményezésére is csak 2010. január 27-én került sor.

4.2.4. A jegyző adóhatósági eljárása, illetékessége
A hulladékkezelési közszolgáltatási díjat az önkormányzat jegyzője, mint első fokú adóhatóság hajtja be a bírósági végrehajtás szabályai szerint.
A Hgt. 26. § (4) bekezdése szerint „A települési önkormányzat jegyzője – a kezdeményezés kézhezvételétől számított nyolc napon belül – a külön jogszabályban meghatározottak szerint intézkedik a díjhátralék, késedelmi kamat és a felmerült költségek behajtása érdekében. A behajtott díjhátralékot, késedelmi kamatot, valamint a közszolgáltatónak az ezzel kapcsolatban felmerült és behajtott költségeit a települési önkormányzat jegyzője nyolc napon belül átutalja a közszolgáltatónak.”
A poroszlói jegyzőnek 2010. január 27-én, 2010. augusztus 10-én, valamint 2011. május 16-án került behajtatásra átadásra a díjhátralékkal rendelkezők listája, ugyanakkor a közszolgáltatói megkeresés 2011. július 12-én illetékesség hiányában visszaérkezett a közszolgáltatóhoz, a jegyző álláspontja szerint ugyanis a nem poroszlói illetékességű ingatlantulajdonosok esetében nem rendelkezik hatáskörrel. (lásd 2.3)
Az Art. 146. § (2) bekezdése szerint az adók módjára behajtandó köztartozás jogosultjának megkeresése alapján a) magánszemély esetében a belföldi lakóhely, szokásos tartózkodási hely vagy szokásos fellelhetőségi helye, ennek hiányában utolsó ismert belföldi lakóhelye szerint illetékes önkormányzati adóhatóság, b) jogi személy és egyéb szervezet esetében az illetékes állami adóhatóság jár el, kivéve, ha törvény a köztartozás beszedését más szerv hatáskörébe utalja.
Ez az előírás az adók módjára történő behajtásra hatáskörrel rendelkező szervekre irányadó általános előírásokat határozza meg, ugyanakkor e szabályok nem érvényesülnek akkor, ha törvény a köztartozás beszedését más szerv hatáskörébe utalja, vagyis ha törvény speciális szabályként a behajtásra más hatóságot jelöl ki.
Hangsúlyoznom kell, hogy a Hgt. 26. § (3) bekezdése a díjhátralék adók módjára történő behajtását a települési önkormányzat jegyzőjének a hatáskörébe utalja. Ez alapján az Art. szerinti eljárásra annak a településnek a jegyzője jogosult (illetve köteles), ahol a hátralékos ingatlantulajdonos a hulladékkezelési közszolgáltatást igénybe veszi, illetve igénybe venni köteles. Az Art. és Ket. általános hatásköri szabályait – a jegyző álláspontjától eltérően – jelen esetben nem kell alkalmazni.

4.2.5. Összegzés
1. A közszolgáltatás anyagi hátterét – elsődlegesen – az ingatlantulajdonosok részéről megfizetendő hulladékkezelési díj képzi, a közszolgáltató oldaláról fontos érdek fűződik ahhoz, hogy a díjakhoz hozzájusson. A díj meg nem fizetése esetén a Hgt. 26. § (1) bekezdése szerint az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék és az azzal összefüggésben megállapított késedelmi kamat, valamint a behajtás egyéb költségei adók módjára behajtható köztartozásnak minősülnek. Az elmaradt díj a Hgt. értelmében tehát adók módjára behajtandó köztartozás, annak érvényesítése közjogi eszközökkel történhet.
Az Alkotmánybíróság környezeti és közegészségügyi közérdekre tekintettel alkotmányosnak minősítette a díjak adók módjára történő behajthatóvá nyilvánítását. A Hgt.-hez fűzött kommentár ennek jelentőségével összefüggésben utal arra, hogy a közszolgáltatót kell megvédeni a nem fizető ingatlantulajdonostól a közszolgáltatót terhelő folyamatos szolgáltatásnyújtási kötelezettség miatt. [Lásd a Complex Jogtár Hgt. 26. §-ához kapcsolódó szövegét: „Annak érdekében, hogy helyrebillenjen az az egyoldalú kötelezettségi helyzet, ami abból fakad, hogy az önkormányzatok, illetőleg a közszolgáltató folyamatos teljesítésre kötelezett, a jelenlegi helyzet szerint azonban az ingatlantulajdonos díjfizetésének végrehajtatása hosszadalmas, indokolttá vált a közszolgáltatást igénybe vevő ingatlantulajdonos ugyanilyen szintű kötelezése is. Hiszen akkor sem állhat le a közszolgáltatás működtetése, amennyiben az ingatlantulajdonos díjfizetési kötelezettségének nem tesz eleget, azonban díjfizetés nélkül a közszolgáltatást működtető személy költségei nincsenek biztosítva. Ezen egyensúly megteremtése érdekében teszi lehetővé a törvény az esedékességkor meg nem fizetett díj adók módjára való behajtásának a lehetőségét. (26. §)”] A törvény kizárólagosan kijelöli az elmaradt díj érvényesítési módját. Ennek megfelelően a díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére, a felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató – a felszólítás megtörténtének igazolása mellett – a díjhátralék adók módjára történő behajtását a települési önkormányzat jegyzőjénél kezdeményezi.
A közszolgáltató tevékenysége kiemelkedő közérdekkel bír. A magasabb szintű jogszabályban – a konkrét esetben a Hgt.-ben – meghatározott, a díjak behajtására vonatkozó szabályok az esedékességkor meg nem fizetett díj érvényesésével kapcsolatban követendő eljárási metódusra vonatkozóan kógens rendelkezéseket tartalmaznak. A közszolgáltatás körében végzett tevékenység gyakorlásának – ezen belül a közszolgáltató részéről a díjfizetési felszólítás határidőben történő kiküldésének, a díjhátralék behajtásának a jegyzőnél történő kezdeményezésének, valamint a jegyző intézkedésének a díjhátralék és költségek behajtása során – alapfeltétele, hogy meg kell felelnie a magasabb szintű jogszabályoknak.
Megállapítom, hogy a jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott a jegyző, mert az egyértelmű jogi szabályozás mellett sem ismerte fel illetékességét az adók módjára történő behajtás lefolytatására, továbbá az eljárás során nem tartotta be a törvényben előírt határidőket sem.
2. A konkrét esetben a közszolgáltató és a jegyző eljárása nem felelt meg a vonatkozó előírásoknak, így az nem vezetett eredményre az elmaradt díj érvényesítésével kapcsolatban, az a szolgáltatás szereplőinek jogos érdekeit sérti. A közszolgáltató nem jutott hozzá kintlévőségéhez, az ingatlantulajdonosnál (a panaszosnál) pedig nagy összegű felgyülemlett díjhátralék keletkezett. Amennyiben a díjbehajtás a Hgt.-ben rögzítettek szerint folyik, az eljárás során a kifogásolt összegű díjhátralék nem halmozódhatott volna fel.
Álláspontom szerint ez az általános probléma két dologra vezethető vissza. Egyrészt arra, hogy a Hgt. nem tartalmaz egyértelmű rendelkezéseket arról, hogy a közszolgáltató fizetési felszólításainak megtörténtét milyen formában kell igazolnia (mikor adhatja át jogszerűen követelését behajtásra a jegyzőnek). Másrészt a Hgt. nem fűz jogkövetkezményt sem a közszolgáltató fizetési felszólításának 30 napon túli, sem a behajtás átadásának 90 napon túli, sem a jegyző adóigazgatási eljárásának késedelmes (8 napon túli) megindításához. A szabályozás nem oly módon fogalmazza meg a 30 és 90 napos határidőket, hogy azokat a bekövetkezésük esetén azonnal alkalmazni kelljen. 
A díjhátralékok felhalmozódása ugyanakkor a folyamatos közszolgáltatás ellátását veszélyezteti, hiszen a közszolgáltató megfelelő működése e kieső bevételek hiányában veszélybe kerülhet, de mindenképpen nehézségbe ütközik, aminek következménye a szolgáltatás színvonalában is tükröződhet, illetve nem kívánatos közegészségügyi, környezetvédelmi következményei is lehetnek, ami végső soron már az egészséghez, az egészséges környezethez való jog sérelmét is okozhatja.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a Hgt. jelenleg nem tartalmazza a szükséges, a díjbehajtási eljárás eredményességét és az ügyfelek számára a kiszámíthatóságot elősegítő garanciális szabályokat, amelyek révén elkerülhetővé válhatna a tartozások felgyülemlése. Mindez a jogállamiság elvének és a jogbiztonság követelményének, valamint az érintettek tisztességes eljáráshoz való jogának közvetlen veszélyével jár.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt, alapvető jogokkal összefüggő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében:
1.	az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján felkérem a hulladékkezelési közszolgáltatást végző Remondis Tisza Kft. vezetőjét, hogy intézkedjen a hulladékgazdálkodásra vonatkozó jogszabályoknak megfelelő közszolgáltatói feladatellátás érdekében a Hgt.-ben meghatározott díjbehajtási metódus (határidők) követésére;
2.	az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján felkérem Poroszló Község Önkormányzatának jegyzőjét, hogy illetékességét ismerje fel a hulladékkezelési díjhátralék érvényesítése kapcsán, valamint eljárása során tartsa be a Hgt.-ben meghatározott határidőket; 
3.	az Ajbt. 37. §-a alapján javaslom a vidékfejlesztési miniszternek, hogy tekintse át a jogalkalmazói gyakorlatban a hulladékszállítási díj behajtási eljárása során felmerülő jogszabályi, illetve jogértelmezési nehézségeket, és szükséges szerint az új hulladékgazdálkodási törvény megfelelő kiegészítésével a díjbehajtás metódusának garanciális elemeit építse be a keretszabályok közé.

Budapest, 2012. július 10.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.