Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-1750/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Szabó-Tasi Katalin
Az eljárás megindulása
Egy speciális nevelési igényű (SNI) gyermeket nevelő szülő fordult hozzám beadvánnyal a gyermeknek oktatást nyújtó intézmény, továbbá az utazási költségtérítést folyósító egészségbiztosítási szakigazgatási szerv eljárását, illetve mulasztását sérelmezve. A panasz szerint a gyermeket, aki betegsége miatt nem tud tömegközlekedési eszközt igénybe venni naponta két alkalommal utaztatja személygépkocsival az oktatási intézménybe 2004. óta. 2012-ben szerzett arról tudomást, hogy a naponta megtett négy út valamennyi költségének megtérítésére jogosult lett volna, de csak napi két út költségtérítésében részesült. Sérelmezte, hogy a szükséges nyilatkozat megtételére az oktatási intézmény nem hívta fel a figyelmét. 
A beadvány alapján a jogbiztonság követelményével, továbbá a gyermekeket megillető védelemhez és gondoskodáshoz való joggal összefüggő visszásság gyanúja miatt az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (1) bekezdése alapján az ügyben vizsgálatot indítottam. 
A vizsgálat során az Ajbt. 21. § (1) bekezdése alapján, a panaszt érintő szakmai véleményük és jogi álláspontjuk kifejtése érdekében tájékoztatást kértem
– a hódmezővásárhelyi Kozmutza Flóra Óvoda, Általános Iskola, Szakiskola, Diákotthon Gyermekotthon és Egységes Módszertani Gyógypedagógiai Intézet igazgatójától és 
– a Csongrád Megyei Kormányhivatal Egészségbiztosítási Pénztári Szakigazgatási Szervének igazgatójától.

Az érintett alapvető jogok és követelmények
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”]
– a gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga (Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdés: Minden gyermeknek joga van a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz.)

Jogszabályi háttér
– A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.)
– A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Vhr.) 
– A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kotv.) 

A megállapított tényállás 
1. Panaszos beadványában leírta, hogy gyermeke 2004. óta tanulója a hódmezővásárhelyi Kozmutza Flóra Óvoda, Általános Iskola, Alapfokú Művészeti Oktatási Intézmény, Szakiskola, Diákotthon, Gyermekotthon és Egységes Módszertani Gyógypedagógiai Intézetnek (a továbbiakban: iskola), ahová naponta két alkalommal, így összesen – az otthona és az iskola közötti utat – négyszer megtéve saját járművével szállítja, mivel a gyermek betegsége miatt nem tud részt venni a tömegközlekedésben. 
Panaszos a vizsgálat ideje alatt ismételt panasszal fordult hozzám, mely szerint 2012 februárjában is csak kifejezett kérésére, figyelmeztetésére tüntették fel a betétlapon, hogy kétszer teszi meg naponta a kísérő az utat, ha nem szólt volna, az iskolai ügyintéző automatikusan egy utat rögzített volna. 
2. Az iskola igazgatója elsősorban arról tájékoztatott, hogy panaszos állítása téves, mivel a gyermek 2004. szeptember 1-jétől 2006. szeptember 1-jéig a Szegvári Általános Iskola tanulója volt, a hódmezővásárhelyi iskolában a szegvári iskola magántanulójaként fejlesztő felkészítésben részesülhetett. Ebben az időszakban heti két alkalommal vett részt a gyermek fejlesztésen, és ezeken a napokon az édesanya az utat az iskola között kétszer tette meg, összesen tehát két éven keresztül heti két alkalommal, alkalmanként kétszer. 2006 szeptemberétől a gyermek az iskola beiratkozott – tehát ezen iskolánál tanulói jogviszonnyal rendelkező – tanulója volt, akit édesanyja napi rendszerességgel vitt iskolába. Az igazgató tájékoztatása szerint az iskolai oktatás ideje alatt „az anya az iskolában, vagy az autójában tartózkodva várta meg, hogy befejeződjön a tanítás”. Álláspontja szerint 2011-ig nem volt kötelessége az iskolának az OEP felé jelenteni, hogy a napi rendszerességgel bejáró tanulók naponta hány alkalommal teszik meg a lakóhely és az iskola közötti utat, az intézmény vezetőjének csupán azt kellett igazolnia, hogy a gyermek az iskolában megjelent, és hogy aznap hazavitték. 2011-óta változatlanul nincs jelentési kötelezettsége az iskola vezetőjének az OEP felé, de a sorozatos visszaélések miatt az OEP arra kérte az iskolát, hogy „igazolják a szülő által kitöltött nyilatkozatok valódiságát”. Álláspontja szerint a szülőnek kellett volna nyilatkoznia a megtett utakról, ezt a nyilatkozatot pedig nem az iskolában, hanem az OEP kifizetőhelyén kell megtenni. A szülőknek egyébként minden hónap első napján átadják az OEP Utazási Utalvány Betétlapja (U.T.K. 10/A r.sz.) elnevezésű nyomtatványt, amelynek átvételét a szülő aláírásával igazolja. Tájékoztatott arról is, hogy a szülő nem élt panasszal amiatt, hogy az utazási utalvány tévesen lett volna kiállítva, annak ellenére, hogy az OEP kérésére az utazási utalványokon feltüntették, hogy az utat naponta hányszor tették meg. 
3. Megkeresésemre adott válaszában a Csongrád Megyei Kormányhivatal Egészségbiztosítási Pénztári Szakigazgatási Szerve (a továbbiakban: megyei szakigazgatási szerv) kifejtette, hogy az iskola által is használt, az „OEP Utazási Utalvány Betétlapja a … számú utazási utalványhoz Gyógypedagógiai nevelési-oktatási intézményben, a korai fejlesztést és gondozást, fejlesztő felkészítést nyújtó intézményben történt megjelenésről, rehabilitációs célú szakszolgálat által nyújtott szolgáltatás igénybe vételéről” szóló U.T.K. 10/a. r.sz elnevezésű nyomtatványt az OEP még az Ebtv. és annak végrehajtási rendelete hatályba lépése előtt bocsátotta ki. A nyomtatvány tartalmában 2011 áprilisáig változatlan maradt, és jelenleg is használatban van. A 2011. április 20-án hatályba lépett 13/2011. számú OEP Főigazgatói Szabályzat említi az U.T.K. 10/b. r.sz. elnevezésű nyomtatványt, amelyen már szerepel az a kérdés is, hogy a napi rendszerességgel utazó naponta hányszor teszi meg a kérdéses utat. Ez az új nyomtatvány az érintett megyei szakigazgatási szervhez 2011. év végén érkezett meg, de az igazgató arról számolt be, hogy az egyes oktatási intézményektől máig is a régebbi nyomtatványon, vagy annak fénymásolatain kapják meg az igazolásokat, elsősorban takarékossági okokból: a korábbi készletek kimerítése után térnek majd csak át az új nyomtatványok használatára. 
Tájékoztatott továbbá arról is, hogy a Vhr. 2001. január 1-jétől 2008. január 31-éig hatályos rendelkezése csak azt deklarálta, hogy a kísérő a felmerült utazási költségei (oda-és visszaút) megtérítésére jogosult, sem a Vhr-ben, sem magasabb szinten nem volt egyértelmű szabályozás annak tekintetében, hogy napi hány oda- és visszaút költsége téríthető meg. Álláspontja szerint a jogértelmezés azt is lehetővé tette, hogy a szülőnek, kísérőnek napi két utat térítsenek meg, ha azonban a nevelési-oktatási intézmény ezt (ti. az utak számát) nem tüntette fel a betétlapon, és ezzel kapcsolatban szülői nyilatkozat sem volt a kérelemhez csatolva, úgy minden esetben egy utat térítettek meg. A 2008. február elsején hatályba lépett módosított szabály már egyértelmű, hiszen kimondja, hogy a kísérő részére ugyanazon napra a kísért biztosított nélküli utazás esetén legfeljebb 2 út, egy oda- és egy visszaút számolható el akkor, ha az előírt dokumentumokkal az utazás szükségessége igazolt. Igazolás hiányában pedig nyilatkozatot kell tenni az utazás szükségességének indokáról. További kizáró ok lehet, azaz nem lehet az utazási költséget megtéríteni, ha a lakóhely és az oktatási intézmény közötti távolság meghaladja a 100 kilométert.
Álláspontja szerint jogszabály soha nem írta elő a megállapító szerv részére, hogy a napi négy út megtételét igazoló dokumentumot vagy nyilatkozatot szerezzen be. Ismerve azonban a tartósan beteg, illetve súlyosan fogyatékos gyermekeket nevelő családok nehéz helyzetét, illetve, hogy a jogszabály nem kellő ismerete miatt ne szenvedjenek hátrányt, úgy vélték, hogy segítenek a szülőnek a jogszabály nyújtotta lehetőség érvényesítésére. A szakigazgatási szerv illetve jogelődje az illetékességi területükön működő valamennyi nevelési-oktatási intézmény igazgatóját tájékoztatta e lehetőségről. (2011. szeptember 13.) 
A Vhr. 11. (6) bekezdése értelmében az utazási utalvány kiállítására Kotv. 34. § c) pontja szerinti tevékenységet végző szakértő rehabilitációs bizottság vezetője jogosult, a szolgáltatás igénybe vételét pedig a szolgáltatást nyújtó intézmény vezetője az erre rendszeresített nyomtatványon igazolja. A hivatal az intézmények vezetőinek küldött tájékoztatóiban felhívta a figyelmet az érdemi elbírálást segítő adatok közlésére is. 
A konkrét panaszügyben az iskola 2004. óta igazolta a gyermek megjelenéseit, a személygépkocsi igénybe vételét és a kísérő szükségességét, de a költségtérítés betétlapján egyszer sem szerepelt, hogy a kísérő négyszer teszi meg az utat. Az iskola 2011. október 24-én visszamenőleg igazolta, hogy 2011. április elsejétől 2011. szeptember 30-áig a kísérő naponta kétszer teszi meg az oda-vissza utat. Erre az időszakra a különbözetet kiutalták panaszosnak. A megyei egészségbiztosítási szakigazgatási szerv álláspontja szerint az iskola ezt megtehette volna 2011-et megelőzően is, illetve, értesíthette volna a szülőt a nyilatkozatminta másolatának rendelkezésre bocsátásával.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint hatóság, ezen belül közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár, azaz visszásságot okoz. Az eljárás előfeltétele a beadványt tevő személy részéről a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségek – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – kimerítése, de az eljárásnak akkor is helye van, ha a jogorvoslati lehetőséget a panaszos számára nem biztosítottak.
Az Ajbt. 18. § (2) bekezdésének a) pontja meghatározza a közszolgáltatást végző szerv fogalmát, eszerint ennek minősül – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – minden az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közreműködő szerv. Az Ajbt. 18. § (2) bekezdésével összhangban az ombudsmani gyakorlat egyértelműen a közszolgáltatást végző szervek fogalomkörébe tartozónak tekinti a közoktatási intézményeket, továbbá az egészségügyi szakigazgatási szerveket, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében – értelemszerűen kiterjed.

II. Az alapvető jogok tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követtem a fenti gyakorlatot. Az Alkotmánybíróság pedig a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”, így eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése alapján Magyarország – továbbra is – független, demokratikus jogállam Az Alkotmánybíróság korábbi töretlen gyakorlata alapján ennek a jogállami minőségnek nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság által gyakran hivatkozott tétel, hogy a jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.
A gyermekek védelmének alkotmányos alapja az Alaptörvény XVI. cikke. Az Alaptörvényi felsorolás – ahogyan azt már korábbi jelentéseimben, a korábbi Alkotmányban foglaltakat alapul véve megállapítottam1 – egyben „rangsornak” is tekinthető: a gyermeknek elsődlegesen a családtól kell a szükséges védelmet és gondoskodást megkapnia, ezt azonban kiegészíti, meghatározott esetben pedig pótolja, helyettesíti az állami intézményvédelmi kötelezettség.
Az elsődleges családi védelem elősegítése, más szempontból a gyermeknek a családban történő nevelkedéséhez való joga olyan jogosultság, amely egyaránt fakad a vonatkozó nemzetközi dokumentumok rendelkezéseiből2, valamint ezt diktálja a gyermekvédelem alaptézise, a gyermek mindenek felett álló érdekének érvényre juttatása is. Elsődlegesen ugyanis a családban nevelkedés biztosítja a gyermekek személyiségének kibontakoztatását, a testi, szellemi, érzelmi és erkölcsi fejlődését, egészségét felnevelkedését és jólétét. Az állam ennek alapján a megfelelő jogalkotási és jogalkalmazási eszközök igénybevételével segítenie kell a családokat (ezen értve főként a szülőket, adott esetben más közeli hozzátartozókat is) feladatuk teljesítése érdekében.

III. Az ügy érdeme tekintetében
1. Panaszos, miután a megyei szakigazgatási szerv 2011. szeptember 13-án kelt tájékoztatóját kézhez vette, és tudomást szerzett a napi négy utazás megtérítésének lehetőségéről, majd az iskolához, és a megyei szakigazgatási szervhez is fordult panasszal, ,a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőségeket kimerítette. 
A hatályos Ebtv. 22. § (4) bekezdése szerin a fogyatékos gyermek korai fejlesztését és gondozását, fejlesztő felkészítését nyújtó intézmény igénybevételével kapcsolatban felmerült utazási költségekhez támogatás jár. A Vhr. 11.§ (7) bekezdése szerint az Ebtv. 22. §-ának alkalmazásában a fogyatékos gyermekek ellátását biztosító gyógypedagógiai intézmény a fogyatékos gyermekek korai fejlesztését és gondozását nyújtó intézménnyel azonos elbírálás alá esik. Továbbá a Vhr. 11. § (6) bekezdése értelmében korai fejlesztést és gondozást, a fejlesztő felkészítést nyújtó intézmény igénybevételével kapcsolatban felmerült utazási költség megtérítéséhez utazási utalvány kiállítására Kotv. 34. §-ának c) pontja szerinti tevékenységet végző Szakértői és Rehabilitációs Bizottság vezetője jogosult. Az említett szolgáltatások igénybevételét a szolgáltatást nyújtó intézmény vezetője, az erre a célra rendszeresített nyomtatványon igazolja. A Kotv. hivatkozott 34. § c) pontja szerinti tevékenység a szülő és a pedagógus nevelő munkáját és a nevelési-oktatási intézmény feladatainak ellátását segítő pedagógiai szakszolgálatnak a tanulási képességet vizsgáló szakértői és rehabilitációs tevékenysége, továbbá az országos szakértői és rehabilitációs tevékenysége. Összefoglalva tehát, a pedagógiai szakszolgálat szakértő és rehabilitációs bizottságának vezetője állítja ki az utazási igazolványt, a kiállításhoz szükséges igazolást pedig az oktatási intézmény vezetője, ez az igazolás a már hivatkozott U.T.K. 10/a, illetve U.T.K. 10/b számú betétlap. Az U.T.K. 10/a számú nyomtatványt még a Vhr. hatályba lépése előtt bocsátották ki, az U.T.K. 10/b. számút pedig 2011. április 20-át követően. Ez, a később kibocsátott nyomtatvány már kifejezetten tartalmazza azon nyilatkozat megtételének lehetőségét, amely szerint a kísérő szülő naponta több alkalommal teszi meg az utat a lakhelye és a gyermeket oktató intézet között (nem helyközi közlekedéssel). Ilyen, vagy ehhez hasonló tartalmú rubrika az U.T.K. 10/a jelű nyomtatványon nem szerepel. 
A Vhr. most hatályos 11. § (12) bekezdése értelmében „Nem tömegközlekedési eszközzel történő utazás esetén legfeljebb 1 kísérő jogosult az (5) bekezdésben foglaltak szerint a kísérettel kapcsolatban felmerült utazási költség megtérítésére. A kísérőt hazautazása, illetve a kísért biztosítottért történő visszautazása során utazási költségtérítésként kilométerenként 18 forint illeti meg, amennyiben a kísért biztosított egészségi állapota, illetve elhúzódó kezelése miatt rövid időn belül nem tud lakóhelyére távozni. A kísérő részére - a kísért biztosított nélküli utazás esetén - ugyanazon napra legfeljebb 2 út (1 oda-1 vissza) számolható el akkor, ha a kísérő az egészségbiztosítási szakigazgatási szervnek a kísért biztosított ellátásának igénybevételére vonatkozó, rendelkezésére álló hivatalos dokumentummal igazolja az utazás szükségességének indokát. Ezen igazolás hiányában nyilatkozatot kell tennie a többszöri utazás szükségességének indokáról. Igazolás vagy nyilatkozat nélkül, valamint valótlan tények közlése esetén térítés nem állapítható meg. A kísérő részére akkor sem állapítható meg ugyanazon napra vonatkozóan 2 útra költségtérítés, ha az egészségügyi szolgáltató vagy a (6), illetve (7) bekezdésben meghatározott szolgáltatást nyújtó intézmény és biztosított lakóhelye közötti távolság a 100 kilométert meghaladja. Ez a szabály 2008. február 1-jétől hatályos. 
A nem tömegközlekedési eszközzel közlekedő kísérő költségei megtérítése 2007. január elsejét megelőzően a Vhr. 11. § (4) bekezdése szerint, 2007.január 1-jétől május 31-éig a Vhr 12. § (5) bekezdése szerint volt lehetséges. Ebben az időszakban „azt a biztosítottat, aki a beutalásra jogosult orvos döntése alapján betegsége, egészségi állapota miatt tömegközlekedési eszközön utazni nem tud, - melynek tényét és indokát a beutalásra jogosult orvos az utazási utalványon feltünteti - utazási költségtérítésként az adott viszonylatban közlekedő olcsóbb díjtételű menetrend szerinti közlekedési eszköz jegyének az (1) bekezdéssel megállapított ára – ideértve a kísérő jegyének árát is – illeti meg. Az utazási költség megtérítésére a (9) bekezdésben foglaltak az irányadók azzal, hogy az utazási utalványhoz a menetjegyet nem kell csatolni.”
A 2007. június 1-jétől június 30-ig a Vhr. 11. § (12) bekezdés alapján a „nem tömegközlekedési eszközzel történő utazás esetén legfeljebb egy kísérő jogosult az (5) bekezdésben foglaltak szerint a kísérettel kapcsolatban felmerült utazási költségei (oda- és visszaút) megtérítésére.” Az ezt követően hatályos szabályok szerint (2007. július 1-jétől 2008. január 31-éig) azt a biztosítottat, aki a beutalásra jogosult orvos döntése alapján betegsége, egészségi állapota miatt tömegközlekedési eszközön utazni nem képes – melynek tényét és indokát a beutalásra jogosult orvos az utazási utalványon feltünteti –, utazási költségtérítésként kilométerenként 21 forint illette meg. Az útvonal hosszának meghatározásánál az adott viszonylatban legrövidebb távon közlekedő tömegközlekedési eszköz útvonalát kell figyelembe venni. Az utazási költség megtérítésére a (10) bekezdésben foglaltak az irányadók azzal, hogy az utazási utalványhoz a menetjegyet nem kell csatolni. (Vhr. 11. § (5) ). A Vhr. 11. § (12) bekezdése alapján pedig „nem tömegközlekedési eszközzel történő utazás esetén a kísérő nem jogosult az (5) bekezdésben foglaltak szerint a kísérettel kapcsolatban felmerült utazási költségei (oda- és visszaút) megtérítésére.” 
Összefoglalva, a Vhr. hatályba lépésétől 2006. december 31-ig a 11/A. § alapján a kísérő jogosult volt a kísérettel kapcsolatban felmerült utazási költségeinek mintegy kompenzációjára, mivel jogosult volt utazási költségtérítésként az adott viszonylatban közlekedő olcsóbb díjtételű menetrend szerinti közlekedési eszköz jegyének az (1) bekezdéssel megállapított ára szerinti összegre. Ez a szabály egyrészt nem rendelkezett arról egyértelműen, hogy napi hány út számolható el. 2007. január 1-jétől 2007. május 31-ig a Vhr 11. § (11) bekezdése szerint a kísérő az (1)-(10) bekezdésben foglaltak szerint jogosult a kísérettel kapcsolatban felmerült utazási költségei (oda- és visszaút) – a helyi közlekedési eszköz igénybevételéhez kapcsolódó költségek kivételével – megtérítésére, amennyiben az egészségügyi szolgáltatás beutalás szerinti igénybevételének helyén az orvos, kijelölt személy a megjelenését igazolja. Szintén nem szólt a jogszabály az utak számáról sem, ez a jogalkalmazó értelmezésére volt bízva. 2007. június 1-jétől 30-ig meg lehetett téríteni a kísérő útiköltségét, majd 2007. július 1-je és a 2008. január 31-e között kifejezett rendelkezés volt arról, hogy a kísérő utazási költsége megtérítésére nem jogosult (Vhr. 11. § (12) bekezdés 2008. január 31-én hatályos rendelkezése). 2008. február elsejétől a kísérő a fent már ismertetett, jelenleg is hatályos szabályok szerint jogosult útiköltség térítésre.
Panaszos a jogszabályi háttér változásai szerint, legkorábban 2008. február elsejétől lett volna jogosult a napi két oda-vissza út megtérítésére, egyszer a biztosított (gyermek) utazásának, egyszer pedig a gyermek nélküli haza illetve visszaút költségének megtérítésére, amennyiben ezt jelezte volna a megyei szakigazgatási szerv felé3.
A megyei szakigazgatási szerv tájékoztatása szerint a 2008. február 1-jei módosítást követően is a korábbi, U.T.K. 10/a számú nyomtatványt használják, amely nem tartalmaz felületet arra, hogy az igénylő a napi kétszeri útiköltség iránti kérelmét benyújtsa. A 2011. április 20-ától hatályos, 13/2011. számú OEP Főigazgatói Szabályzat rendelkezik az U.T.K. 10/b. számú nyomtatvány használatba helyezéséről, a IX/5.1 és IX/5.3. pontokban. Az 5.1. pont értelmében amennyiben a gyermek bentlakásos intézményben tanul az U.T.K. 10/b nyomtatványon azt az időpontot kell feltüntetni, amikor az intézménybe utazott, illetve a hazautazásának pontos dátumát. Az 5.3 pont arról rendelkezik, hogy a sajátos nevelési igényű gyermek részére igényelt utazási költségtérítési igény esetén nem kell csatolni a menetjegyet. A részükre járó költségtérítést az oktatási intézmény által az U.T.K. 10/b nyomtatványon igazolt megjelenés alapján kell megállapítani. Nézetem szerint ez egyértelmű rendelkezés a tekintetben, hogy az utasítás hatályba lépését követően csak az U.T.K. 10/b nyomtatványon lehetett volna a kérelmeket elfogadni. 
A megyei szakigazgatási szerv fentebb részletezett tájékoztatása szerint e nyomtatványokat csak 2011 novemberében kapták meg. Ez önmagában ellentétes a jogbiztonság követelményével, és a tisztességes eljárással összefüggésben visszásságot okoz. Az utasítást kiadó, és az új nyomtatvány használatát elrendelő szervnek a hatályba lépés előtt intézkednie kellett volna a hivatkozott nyomtatvány előállításáról, a szakigazgatási szervekhez juttatásról, és kellő időt kellett volna biztosítania arra is, hogy az érintett szakigazgatási szervek felkészüljenek az új nyomtatvány alkalmazására, az ügyfelekhez való eljuttatásra, és a változásokkal kapcsolatos tájékoztatás kompetens nyújtására. 
Álláspontom szerint továbbá, a 2008. február 1-je és a szabályzatban foglaltak hatályba lépése közötti időszakban a kérelmezők nem voltak olyan helyzetben, hogy a jogszabály adta lehetőségekkel teljes körűen éljenek. Ennek oka az, hogy amennyiben blanketta nyomtatványt töltött ki a kérelmező egy költségtérítés igénylésénél, joggal feltételezte, hogy a nyomtatványon valamennyi olyan kérdés fel van tüntetve, amelyre válaszolva minden, a költségtérítés megállapítása szempontjából releváns és fontos adatot a döntéshozó rendelkezésére bocsát, és hogy nem kell további nyilatkozatokat tennie. Alapvető jogelv, hogy a jog nem tudása nem mentesít a hátrányos következmények alól, s ez a jogelv a jelenleg vizsgált esetre is igaz, tekintettel arra, hogy az ügyfélnek jogszabály adta lehetősége volt a költségtérítést igényelni, és ezt azért nem tette meg, mert nem ismerte pontosan a jogszabályt. Mindemellett, az egyes juttatások, költségtérítések igénylésére szolgáló űrlapok, blanketták létjogosultságának indoka, elsősorban az, hogy a nagyszámú, hasonló jellegű kérelmeket könnyen kezelhetően, és olyan módon nyújtsák be az ügyfelek, hogy azokon valamennyi, az elbírálásnál releváns adat szerepeljen. Ebben az értelemben már magának a blankettának, és az ahhoz tartozó kitöltési útmutatónak is van egyfajta tájékoztatást nyújtó szerepe, funkciója. Másrészt, az ügyfél alappal feltételezheti, hogy amennyiben űrlapot tölt ki egy költség igénylésénél, az űrlapon a döntéshozó valamennyi, a döntést és az összeget befolyásoló körülményre rákérdez. 
Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy a jogbiztonsághoz való jog és a tisztességes eljárás elvével összefüggő visszásságot okoz, ha az igazgatási szerv a költségtérítés szabályainak változását követően is olyan űrlapot alkalmaz, amely nem tartalmaz valamennyi olyan adattal összefüggésben kérdést, illetve nyilatkozati lehetőséget, amelyek befolyásolják a költségtérítés összegét. A jogbiztonság szempontjából visszás továbbá, hogy az OEP főigazgatói Szabályzata 2011. április 20-án rendelkezett először az új űrlap használatáról, holott az utazások számára vonatkozó kérdést már a 2008. február elsejei hatályba lépése után valamennyi, gépkocsival gyermeket szállító igénylő esetében indokolt és szükséges lett volna feltenni. 
A Vhr. 11. § (13) bekezdése alapján az ügyfél csak hat hónapra visszamenően érvényesíthette az utazási költség iránti igényét, amely kérelmének egyébként a megyei EP eleget is tett. 
A megyei szakigazgatási szerv 2011-ben az iskolákon keresztül megkísérelte a szülőket tájékoztatni erről a lehetőségről, továbbá egy maga által szerkesztett Nyilatkozat elnevezésű dokumentumot is küldött valamennyi oktatási intézménynek. Az érintett megyei szakigazgatási szerv korábban is küldött tájékoztatókat, de a rendelkezésemre bocsátott iratok közül csak a 2011-es Nyilatkozaton szerepel kérdés a naponta megtett utak számával kapcsolatban. Az érintett szerv erőfeszítései figyelemre méltóak, azonban álláspontom szerint nem érik el az alkotmányosság jogállami szintjét. Természetesen az ügyfél szempontjából előrelépés, ha kap valamilyen tájékoztatást a nyilatkozat megtételének lehetőségéről, de az, hogy az OEP egy megyei szakigazgatási szerve tájékoztatást küld valamennyi, az illetékességi területén érintett iskolának, és kéri a nyomtatvány kiosztását, még nem elegendő garancia arra, hogy a tájékoztatást és a nyilatkozatot valamennyi szülő megkapja. Ebben az esetben csupán személyes (végső soron az iskolai ügyintézőt jelentő) garancia van arra, hogy az érintett szülő megkapja a kellő tájékoztatást a nyilatkozattétel lehetőségéről. A sikeres végrehajtás tehát több lépcsős: egyrészt hogy a szakigazgatási szerv létrehozza, megküldje a releváns intézményeknek, majd hogy az iskola továbbítsa az információt és a papír alapú nyilatkozatot a szülőnek. A személyes garancia azonban fontos, de nem elégséges a jogállamiság elvének való megfeleléshez, továbbá ez a megoldás – még ha az adott igazgatási területen átmenetileg orvosolhatta is volna a problémát – egyenlőtlenséghez, az esélyegyenlőség és a tisztességes eljárás sérelméhez vezethet, akár egy településen belül is.
A rendelkezésre álló intézményi garanciának (a létező, valamennyi adatot tartalmazó U.T.K. 10/b. számú űrlap kiküldése és kizárólagos használata) kell alkotmányos módon betöltenie szerepét, ezért megállapítom, hogy ha az érintett intézmények nem az erre rendszeresített, és a hatályos jogszabályoknak megfelelő tartalmú űrlapot használják a költségtérítési igények elbírálásául szolgáló adatok beszerzésére, a jogállamiság elvével ellentétes, és a jogbiztonsággal összefüggésben visszásságot okoz. 
2. A hatályos szabályok áttekintése során fontos megállapítani, hogy a jogalkotó biztosítja a döntéshozó számára a szülő által felhozott indokok mérlegelésének jogát. A jogszabály a következő módon fogalmaz: „A kísérő részére – a kísért biztosított nélküli utazás esetén – ugyanazon napra legfeljebb 2 út (1 oda-1 vissza) számolható el akkor, ha a kísérő az egészségbiztosítási szakigazgatási szervnek a kísért biztosított ellátásának igénybevételére vonatkozó, rendelkezésére álló hivatalos dokumentummal igazolja az utazás szükségességének indokát. Ezen igazolás hiányában nyilatkozatot kell tennie a többszöri utazás szükségességének indokáról. Igazolás vagy nyilatkozat nélkül, valamint valótlan tények közlése esetén térítés nem állapítható meg.” (Vhr. 11. § (12) bekezdés 2. és 3. mondat). A rendelkezés nem konkretizálja, hogy milyen szerv által kibocsátott, mely dokumentum fogadható el igazolásként, és ezzel kapcsolatos szóbeli kérdésemre a megkeresett szakigazgatási szerv munkatársa sem tudott választ adni. Továbbá, a kísérő ennek hiányában nyilatkozhat az utazás szükségességének indokairól, de e nyilatkozat tartalmi követelményeiről a jogszabály nem rendelkezik. Lényegében a szülő bármilyen indokot felhozhat, és a döntéshozó mérlegelési jogkörébe tartozik annak eldöntése, hogy azt elfogadja vagy sem. Álláspontom szerint ez a megoldás az ügyfelet kiszolgáltatottá teszi, és hátrányosan hat a jogalkalmazási gyakorlat egységességére, azaz a jogbiztonság sérelme veszélyét hordozza.
3. A gyermek védelemhez és gondoskodásához való joga kapcsán hangsúlyozni kívánom, hogy bár a jelentésemben vizsgált kérdéskör elsősorban a kísérő személy jogi helyzetével kapcsolatos, nem hagyható figyelmen kívül a kedvezményezetti kör közvetett alanya: a gyermek. Ebből következően a nem pontos normaszöveg, vagy eltérő értelmezési lehetőség és alkalmazás a gyakorlatban azt eredményezi, hogy a gyermeket kísérő személy a jogalkotó által megcélzottnál kevesebb összegű térítésben részesül, így végső soron a gyermeket nevelő család, és közvetve az érintett gyermek anyagi helyzetére van (negatív) hatással. Mindez pedig indokolja, hogy a jogalkotó az egyes részletszabályok pontos kidolgozását is tekintse kodifikációs kötelességének.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt alapvető joggal összefüggő visszásság jövőbeni megelőzése érdekében, az Ajbt 37. §–a alapján felkérem az emberi erőforrások miniszterét, hogy kezdeményezze a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII.1. ) Korm. rendeletnek a jelentésemben feltárt jelenséget orvosló módosítását. 
Az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján felkérem továbbá az Országos Egészségbiztosítási Pénztár főigazgatóját, 
– intézkedjen, hogy valamennyi szakigazgatási szerv a hatályos formanyomtatványt használja az egyes utazási költségtérítési kérelmek esetén;
– a rendelkezésére álló eszközökkel hívja fel a szakigazgatási szervek figyelmét a feltárt problémára, és annak jövőbeli elkerülése fontosságára.

Budapest, 2012. június 6.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 OBH 2057/2008, OBH 2223/2008, AJB 3432/2009.
2 A Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény 18. cikke szerint biztosítani kell „annak az elvnek az elismertetését, amely szerint a szülőknek közös a felelősségük a gyermek neveléséért és fejlődésének biztosításáért. A felelősség a gyermek neveléséért és fejlődésének biztosításáért elsősorban a szülőkre, illetőleg, adott esetben a gyermek törvényes képviselőire hárul. Ezeket cselekedeteikben mindenekelőtt a gyermek mindenek felett álló érdekének kell vezetnie. Az Egyezményben említett jogok biztosítása és előmozdítása érdekében a részes államok megfelelő segítséget nyújtanak a szülőknek és a gyermek törvényes képviselőinek a gyermek nevelésével kapcsolatban reájuk háruló felelősség gyakorlásához, és gondoskodnak gyermekjóléti intézmények, létesítmények és szolgálatok létrehozásáról.”. 
3 2001. január elseje és 2007. május 31-e közötti időszakban jogalkalmazói jogértelmezés alapján lehetett jogosult napi kétszeri út megtérítésére, 2007. július 1-je és 2008. január 31-e között pedig nem volt jogosult utazási költsége megtérítésére. Természetesen, ebben az időszakban a gyermek után megtörtént az utazási költség megtérítése.