Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-1722/2012. számú ügyben
(Kapcsolódó ügyek: AJB-3084/2012., AJB-3913/2012.)

Előadó: dr. Tóth Lívia
Az eljárás megindítása
Az elmúlt időszakban több panasz érkezett hivatalomhoz a nemzetközi ügyekben eljáró nyugdíjbiztosítási igazgatási szervek elhúzódó ügyintézését sérelmezve.
Tekintettel arra, hogy a panaszok nyomán felmerült az igénylők alapvető joga sérelmének gyanúja, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (1) bekezdése alapján az egyes ügyekben vizsgálatot rendeltem el.
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. A jogszabály 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A vizsgálattal érintett Központi Nyugdíjnyilvántartó és Informatikai Igazgatóság (a továbbiakban: KNYI), a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság (a továbbiakban: NYUFIG), valamint a szakmai irányításukat ellátó Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság (a továbbiakban: ONYF) az Ajbt. 18. § (1) bekezdésének a) pontja alapján közigazgatási szerveknek tekintendők, így tevékenységük vizsgálatára kiterjed a vizsgálati hatásköröm.

Jogszabályi háttér
·	Magyarország Alaptörvénye
·	Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.)
·	A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
·	A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (Tny.)
·	A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény végrehajtásáról 168/1997. (X. 6.) Korm. rendelet (Tny. vhr.)

Az érintett alapvető jogok
·	a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”]
·	a tisztességes eljáráshoz való jog [Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.”]

Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése alapján Magyarország független, demokratikus jogállam Az Alkotmánybíróság korábbi töretlen gyakorlata alapján ennek a jogállami minőségnek nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság által gyakran hivatkozott tétel, hogy a jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.
Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet arra, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van. Továbbra is irányadó alkotmánybírósági tézis, hogy a jogállamiság elvéből folyó egyik legfontosabb alapkövetelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást. 
A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság határozatában utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. [Vö. 6/1998 (III.11) AB határozat, 14/2004. (V.7.) AB határozat]
A 2012. január 1-én hatályba lépett Alaptörvény alkotmánybírósági értelmezésével kapcsolatban a testület megállapította, hogy „[…] Az Alkotmánybíróságnak azokra az alapértékekre, emberi jogokra és szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak. Az előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadók az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is. Ez azonban nem jelenti az előző Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtettek vizsgálódás nélküli, mechanikus átvételét, hanem az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak összevetését és gondos mérlegelést kíván. Ha az összevetésnek az az eredménye, hogy az alkotmányjogi szabályozás változatlan vagy jelentős mértékben hasonló, az átvételnek nincs akadálya. Másrészt az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”. [Vö. 22/2012. (V. 11.) AB határozat]

A megállapított tényállások
AJB-1722/2012. ügy
A panaszos 2011. július 25-én meghatalmazott útján terjesztett elő kérelmet szolgálati idő elismerése tárgyában a KNYI-n. 2011. december 1-jén panasszal fordult az ONYF Jogorvoslati Főosztályához azt sérelmezve, hogy az eltelt közel 5 hónap alatt nem kapott választ a beadványára, nem tudja, hogy milyen stádiumban áll az ügye. Miután panaszlevelére sem érkezett válasz, hivatalomhoz fordult segítségért. Az ügyben tájékoztatást kértem a KNYI igazgatójától, aki felülvizsgálta az ügyet és arról tájékoztatott, hogy a beadványozó panaszlevele nyomán az ONYF Nyugdíjjogi és Hatósági Ügyek Főosztálya az igénylő ügyiratát felkérte és a hatósághoz intézett panaszát kivizsgálta. Ennek során megállapította, hogy az megalapozott, a szolgálati idő elismerési ügyben, az iktatást követően egészen az ügyirat felkéréséig (2012. február) nem történt intézkedés. Erre tekintettel – felelősségre vonás mellett – kérte a hiányzó intézkedések megtételét, melyek meg is történtek. A panaszos részére a szolgálati idő elismerése tárgyában hozott határozatot 2012. március 29-én postázták. A felügyeleti szerv által is megerősítetten elhúzódó eljárás ellenére a kiadott határozaton az szerepel, hogy az ügyintézési idő két munkanap volt, a döntést az igazgatóság az ügyintézési határidőn belül meghozta.

AJB-3084/2012. ügy
A beadványozó azzal a panasszal fordult hivatalomhoz, hogy 2011 áprilisa óta ellátatlan. Elmondása szerint 2012. január 2-án vette át a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal (NRSZH) szakértői bizottságának állásfoglalását, mely szerint egészségkárosodásának mértéke 50%, III. csoportos rokkantsági nyugdíjra jogosult, beadványa megtételének időpontjáig azonban semmilyen ellátást nem kapott. 
Megkeresésemre az ONYF főigazgatója arról tájékoztatott, hogy a panaszos 2011. március 18-án terjesztett elő rokkantsági nyugdíj iránti kérelmet a KNYI-n, mely igényét a 2011. május 9-én kelt határozattal elutasították, mert az NRSZH első fokú szakhatósági állásfoglalása szerint össz-szervezeti egészségkárosodása 45%-os mértékű volt. A panaszos a döntést 2011. június 10-én megfellebbezte, a másodfokú orvosi bizottság elé idézés azonban csak 2011. november 30-án történt meg, ugyanis a KNYI késedelmesen továbbította a fellebbezést a másodfokú hatósághoz. Az újabb szakértői vizsgálat az igénylő össz-szervezeti egészségkárosodásának mértékét 50%-ban állapította meg, 2011. május 16-tól vált jogosulttá rokkantsági nyugdíjra. Az ellátatlanság megszüntetése érdekében az ONYF Jogorvoslati Főosztálya 2012. február 27-én kelt végzésében előleget állapított meg a panaszos részére, majd az ügy másodfokon – az elbíráláshoz szükséges összes adat megérkezését követően – a 2012. március 12-én kelt rokkantsági nyugdíjat megállapító határozattal zárult. Tekintettel az ellátórendszer időközben bekövetkező változására, a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXCI. törvény hatálybalépésére, a panaszos ellátása rehabilitációs ellátássá fordult át, jelenleg is ebben az ellátásban részesül.
Az ONYF főigazgatója arról is tájékoztatott, hogy az ügyintézési hiba megállapítását követően az ügyben eljáró hatóság vezetője belső vizsgálatot rendelt el, amelynek megállapításai alapján a mulasztó munkatársakat figyelmeztetésben részesítették. A főigazgató utalt arra is, hogy a hatékonyabb ügyintézés, a feltárt hibalehetőségek elkerülése érdekében a vizsgálattal érintett szakterületet átszervezik.

AJB-3913/2012. ügy
A panaszos elmondása szerint felesége 2009. október 19-én nyújtotta be rokkantsági nyugellátás iránti kérelmét, majd ezt követően több esetben írásban is érdeklődött a KNYI-on, de írásbeli választ nem kapott. Az igénylő 2010 szeptemberében elhunyt, azóta a panaszos érdeklődött több alkalommal, amelyre első ízben 2012 márciusában érkezett válasz, mely szerint néhai felesége utolsó munkáltatójának székhelye szerinti finn biztosítási szerv a sürgetések ellenére nem válaszolt a megkeresésekre; az eljárás három éve folyamatban van.
A KNYI-nek küldött megkeresésemre a NYUFIG igazgatója válaszolt és tájékoztatott arról, hogy a tárgyi ügy 2012. május 1-től a NYUFIG feladat- és hatáskörébe tartozik. Az igénylő 2009. szeptember 24-én személyesen terjesztette elő kérelmét a lakóhely szerint illetékes salgótarjáni nyugdíjbiztosítási igazgatási szervnél. Az igényt továbbították a nemzetközi nyugdíj megállapítási igazgatási szervhez, majd a nemzetközi nyugdíjelbírálás megkezdésekor intézkedtek az igénylő orvosi bizottság elé idézése, valamint az igény finn (KELA Helsinki) biztosítási szervhez történő továbbítása iránt.
A hatóság a külföldi állam illetékes szervétől kérte a biztosításban töltött idő igazolásának soron kívüli megküldését. Ez a válaszadás napjáig nem történt meg annak ellenére, hogy a kérelmet 2009.október 19-én postázták, és ezt követően 2010. évben rendszeresen kérték a válasz megküldését.
2010. december 7-én a már elkészült határozat-tervezet kiadását akadályozta a finn igazgatási szerv biztosítási idő igazolásának hiánya, melynek tartalmaznia kellett volna az ellátás megállapításához feltétlenül szükséges táppénzben vagy egyéb keresetpótló juttatásban való részesülésre vonatkozó információkat. A hatóság a tagállam intézményét felkérte az adatközlésre, felhívva figyelmet arra, hogy az adatszolgáltatásig a nyugdíjigény nem bírálható el. A tagállam illetékes intézménye a választ nem küldte meg, ellenben további adatokat kért a panaszos feleségének magyarországi jövedelmeire vonatkozóan. A kért adatot késedelmesen – 2012. február 23-án – továbbították, ekkor ismételten kérték az igény elbírálásához szükséges formanyomtatványok megküldését is.
Az igazgató a panasz kivizsgálása során megállapította, hogy az elhúzódó ügyintézéshez a külföldi intézmény eljárása mellett hozzájárult az is, hogy 2011. március 1-jétől a nyugdíjügy új munkatárshoz került, aki nem az elvárható gondossággal kezelte az ügyiratot, továbbá nem intézkedett a beérkezett hozzátartozói igény megfelelő kezelése iránt sem, és ezért elmaradt a végleges határozat meghozataláig szóló előleg megállapítása és kiutalása. Az igazgató hangsúlyozta, hogy a munkatárs felelősségre vonása megtörténik, továbbá szakmai napon fogják ismertetni a hasonló ügyben követendő helyes eljárást. Utalt arra is, hogy a jelen vizsgálat során intézkedett a sajátjogú nyugdíjigény elbírálásának befejezéséig szólóan az özvegyi nyugdíjügyben előleg kiutalása iránt, miután a panaszos az ideiglenes özvegyi nyugdíjat követően korhatárbetöltés alapján özvegyi nyugdíjra is jogosultságot szerzett. Ezen felül felkérte az ONYF-t, hogy egyedi jogsegély keretében vegye fel a kapcsolatot a finn szervvel az igényelbíráláshoz szükséges adatok megküldése érdekében.

A vizsgálat megállapításai
A nemzetközi nyugdíjügyek elhúzódásának anomáliáit több jelentésben is rözítette már az ombudsman. 2009 szeptemberében az OBH 4682/2009. számú jelentésben összegeztem ezirányú tapasztalataimat és megállapítottam, hogy az akkor hatáskörrel és országos illetékességgel rendelkező Közép-magyarországi Regionális Nyugdíjbiztosítási Igazgatóság eljárása a vizsgált öt ügyben jelentősen elhúzódott, egyes esetekben az egymást követő intézkedések között indokolatlanul hosszú idő telt el, az eljárások elhúzásával és az ügyfelet megillető tájékoztatás elmaradásával pedig sérült a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelménye és az érintettek tisztességes eljáráshoz való joga.
Az elmúlt időszakban bekövetkező jogszabályváltozások folytán a nyugdíjigények elbírálására hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervek körében is változások történtek. 2012. május 1-jéig a nemzetközi vonatkozású rokkantsági és öregségi nyugdíjigények, valamint 2012. január 1-jétől a nemzetközi vonatkozású, megváltozott munkaképességű személyek ellátási igényeinek elbírálását a KNYI végezte. Ezt követően a Tny. vhr. 1.§ (2) bekezdés a) pontja és a megváltozott munkaképességű személyek ellátásaival kapcsolatos eljárási szabályokról szóló 327/2011. (XII. 29.) kormányrendelet 2.§ (2) bekezdés a) pontja alapján a nemzetközi ügyek a NYUFIG-hoz kerültek. Jelenleg pedig – 2012. július 1-jétől – a megyei/fővárosi kormányhivatalok önálló szakigazgatási szerveiként megalakuló rehabilitációs szakigazgatási szervek hatáskörébe tartozik a megváltozott munkaképességű személyek ellátásaival összefüggő megállapítással, megszüntetéssel, visszafizetéssel, megtérítéssel kapcsolatos feladatok ellátása, ideértve a nemzetközi vonatkozású igényeket is, a másodfokú közigazgatási eljárás lefolytatása pedig a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal hatáskörébe került. A nemzetközi vonatkozású társadalombiztosítási nyugellátásokkal kapcsolatos hatósági feladatokat első fokon továbbra is a NYUFIG látja el, a KNYI-nak megállapítással kapcsolatos feladatai megszűntek. 
A Ket. 33. §-a rendelkezik az ügyintézési határidőről. E szerint a határozatot, az eljárást megszüntető végzést, valamint a másodfokú döntést hozó hatóságnak az első fokú döntést megsemmisítő és új eljárásra utasító végzését a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezését követő naptól számított harminc napon belül kell meghozni és gondoskodni a döntés közléséről. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. Ha e törvény valamely eljárási cselekmény teljesítésének vagy végzés meghozatalának határidejéről nem rendelkezik, a hatóság haladéktalanul, de legkésőbb nyolc napon belül gondoskodik arról, hogy az eljárási cselekményt teljesítse, vagy a végzést meghozza.
A jogszabály azt is meghatározza, hogy mely időszakok nem számítanak bele az ügyintézési határidőbe, ilyenek többek között a hatásköri vagy illetékességi vita egyeztetésének, jogsegélyeljárásnak az időtartama, az adatnak a meghatározott nyilvántartásból történő beszerzéséhez szükséges idő, a hiánypótlásra, illetve a tényállás tisztázásához szükséges adatok közlésére irányuló felhívástól az annak teljesítéséig terjedő idő.
A Tny. vhr. 66/A. § (1) bekezdése szerint a nyugdíjbiztosítási igazgatási szervek eljárásaiban – ha az adott eljárás tekintetében jogszabály másként nem rendelkezik – az ügyintézési határidő huszonkét munkanap, amely legfeljebb huszonkét munkanappal hosszabbítható meg.
A fenti ügyekben az eljáró hatóságok jelentősen túllépték az ügyintézési határidőt. A késedelmes ügyintézés mindhárom esetben – részben – ügyintézői mulasztás következménye volt, mindamellett, hogy a nemzetközi vonatkozású nyugdíjügyek elbírálása természetükből adódóan az általános tapasztalatok szerint hosszabb időt vesz igénybe. Ez esetben is van lehetősége azonban az eljáró hatóságnak az igénylő ellátatlanságának megelőzése érdekében előleg megállapítására, amely az AJB-3913/2012. ügyben például csak jelentkezésem hatására történt meg. [Tny. 73.§, Tny. vhr. 69.§ (2)] A tisztességes eljárás szempontjából aggályos továbbá, hogy az AJB-1722/2012. ügyben, melyben a felügyeleti szerv vizsgálata során kiderült, hogy annak megindításáig az ügyben nem történt intézkedés, a meghozott határozaton az szerepel, hogy „A döntést az igazgatóság az ügyintézési határidőn belül meghozta.”
A hivatalomhoz forduló panaszosok valamennyien sérelmezték a tájékoztatás hiányát, azt, hogy hónapokig, adott esetben évekig húzódó ügyük állásáról, sokszor még többszöri kérésükre sem kapnak felvilágosítást. Álláspontom szerint nem megengedhető, hogy az ügyfelek, akik ésszerű határidőn belül várják igényük elbírálását, melytől sokszor megélhetésük függ, nem kapják meg a szükséges információt az ügyintézés menetéről. A Ket. szerint a hatóság a tájékoztatást csak abban az esetben nem köteles teljesíteni, ha az ügyfél a tájékoztatáshoz való jogát visszaélésszerűen gyakorolja. Mindezek figyelembevételével szükségesnek tartom – különösen a várható hosszabb ügyintézésre való tekintettel –, hogy az eljáró hatóságok az ügyfelek tájékoztatására fokozottabb figyelmet fordítsanak. Célszerű lehet már az eljárás megindításáról szóló értesítésben tájékoztatást adni arról, hogy az igény nemzetközi jellegére tekintettel valószínűsíthetően hosszabb időtartamot fog igénybe venni az ügyintézés. Ez azonban semmi esetre sem jelenthet a hatóság számára felmentést a mulasztáson alapuló késedelmes ügyintézés tekintetében.
A közigazgatásnak alkotmányos kötelezettsége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság és tisztességes eljárás követelményének mind a szabályozás szintjén, mind a jogalkalmazó szervek mindennapi gyakorlatában is folyamatosan érvényesülnie kell. 
Mindezekből következően megállapítom, hogy a nyugdíjbiztosítási igazgatási szervek nemzetközi vonatkozású ügyekben tanúsított késedelmes ügyintézése és az ügyfeleket megillető tájékoztatás hiánya a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.

Intézkedéseim
A feltárt alapjoggal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeli megelőzése érdekében 
·	az Ajbt. 31.§ (1) bekezdése alapján felkérem az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság vezetőjét, hogy a nemzetközi nyugdíjügyek hatékonyabb ügyintézésének biztosítás érdekében fektessen különös hangsúlyt a területet érintő, érvényben lévő javaslatok, iránymutatások rendelkezéseinek gyakorlatban történő maradéktalan érvényesülésére;
·	az Ajbt. 32. § (1) bekezdése értelmében felhívom a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság vezetőjét, hogy fordítson kiemelt figyelmet a nemzetközi nyugdíjigények elbírálásával foglalkozó terület szakmai, munkaszervezési ellenőrzésére.

Budapest, 2012. július 25.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.