Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-1555/2012. számú ügyben
(Előzmény NEK-696/2011) 

Előadó: dr. Vass Veronika
Az eljárás megindítása
A panaszos 2011 májusában birtokvédelmi eljárás elhúzódásával kapcsolatos panasszal fordult a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosához. A panaszos elmondta, hogy volt feleségével közösen béreltek egy önkormányzati tulajdonú lakást, majd néhány évvel később megszerezték a szintén önkormányzati tulajdonban álló szomszédos lakás bérleti jogát és egyesítették a két ingatlant. 2008 júniusában felbontották házasságukat és megegyeztek arról, hogy a továbbiakban külön használják a két korábbi ingatlant. Ennek megfelelően a panaszos volt felesége visszaépíttette a korábbi válaszfalat. 2009-ben a korábbi házastársak között vita alakult ki, a volt feleség visszabontotta a falat, és birtokba vette a másik ingatlant is, ahonnan a panaszos állítása szerint kiüldözte. A panaszos ezért birtokvédelmet kért a tulajdonos XIV. kerületi önkormányzattól. Az eljárás lefolytatására kijelölt XIII. kerületi önkormányzat jegyzőjének 2010 júniusában született határozata alapján a panaszos volt felesége köteles lett volna az ingatlant volt férje birtokába bocsátani, ezt azonban nem tette meg. Az önkéntes teljesítés elmaradása miatt 2010 szeptemberében karhatalom igénybevételére került sor, a panaszos azonban azzal szembesült, hogy az ingatlant nem tudja birtokba venni, mivel abba időközben idősebb lánya költözött be a családjával. Ezért újabb birtokvédelmi kérelmet nyújtott be, ami alapján 2011 januárjában a X. kerületi önkormányzat eljáró ügyintézője jegyzőkönyvet vett fel, azonban a panaszos kérelmére érdemi választ azóta sem kapott, emiatt továbbra sem tudta birtokba venni az ingatlant.
Az ügyben – az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján – a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa vizsgálatot rendelt el annak tisztázására, hogy mi az oka a panaszos által megindított eljárás elhúzódásának. Ennek keretében megkereste a Budapest Főváros X. kerület Kőbányai Önkormányzat, a Budapest Főváros XIII. Kerületi Önkormányzat és a Budapest Főváros XIV. kerület Zugló Önkormányzat jegyzőit.

Megállapított tényállás
Budapest Főváros XIII. kerületi Polgármesteri Hivatal jegyzője válaszlevelében arról tájékoztatott, hogy a panaszos 2010. március 25-én kelt levelében birtokvédelmi kérelmet terjesztett elő Budapest Főváros XIV. Kerület Zugló Önkormányzatához. Budapest Főváros Kormányhivatala 2010. április 22-én kelt végzésével az eljárás lefolytatásából a tulajdonosi érintettség miatt a zuglói önkormányzat jegyzőjét kizárta és arra a XIII. kerületi önkormányzat jegyzőjét jelölte ki. A panaszos felé megküldött hiánypótlási felhívás teljesítése után 2010. június 1-jén a panaszos volt feleségének részvételével tárgyalást tartottak az ügyben, melynek során a két fél egyezséget kötött, mely szerint a panaszos az őt megillető lakrészbe visszaköltözhet, volt felesége ezért átadja részére a lakás kulcsát és a visszaköltözést nem akadályozza. A jegyző az egyezséget határozattal hagyta jóvá.
2010. június 16-án a panaszos bejelentette, hogy volt felesége az egyezségben foglaltaknak nem tett eleget, ezért a jegyző 50.000 forint összegű eljárási bírsággal sújtotta.  A panaszos 2010. június 6-án ismét jelezte, hogy volt felesége továbbra sem tett eleget az egyezségben foglaltaknak. Ezért a panaszos 2010. szeptember 10-én kelt kérelmére a jegyző elrendelte a határozat végrehajtását a rendőrség közreműködésével. Ennek során kiderült, hogy a bérlakásba időközben a panaszos lánya költözött be. A végrehajtás alatt megjelentek a Zuglói Vagyonkezelő munkatársai, akik próbálták megakadályozni azt, és számon kérték a panaszost a családjával szemben tanúsított magatartásáért. A vita tisztázása érdekében a jegyző megkereste a zuglói önkormányzat jegyzőjét. A panaszos volt felesége felszólítás ellenére sem fizette be az eljárási bírságot, ezért a jegyző elrendelte a munkabéréből való letiltást. 2010. szeptember 13-án a panaszos feljelentést tett a rendőrségen a Zuglói Vagyonkezelő munkatársa ellen, amiről a XIII. kerületi önkormányzat jegyzője értesítette a zuglói önkormányzat jegyzőjét. A zuglói önkormányzat jegyzője azt válaszolta, hogy a karhatalmi végrehajtást a vagyonkezelő munkatársai azért akadályozták meg, mert az eljáró ügyintézők a volt feleség által bérelt ingatlanba próbálták meg lehetővé tenni a panaszos visszaköltözését.
A zuglói önkormányzat jegyzője a hivatalomhoz intézett válaszlevelében megerősítette a XIII. kerületi önkormányzat jegyzőjének válaszában foglaltakat, kiegészítve azzal, hogy a panaszos 2010 októberében ismételten birtokvédelmi kérelemmel fordult a jegyzőhöz, az eljárás lefolytatására a kormányhivatal a X. kerületi önkormányzat jegyzőjét jelölte ki.
A X. kerületi önkormányzat jegyzője arról tájékoztatott, hogy az ügyben 2011. december 2-án született határozat. A jegyző azt is hozzátette, hogy az eljárás során tudomására jutott, hogy a Zuglói Vagyonkezelő Zrt. a panaszos által korábban használt lakrészt lezárta és azt a családtagjai ismételten használatba vették. Az érdemi döntés meghozatalát befolyásoló körülmények tisztázása tehát az eljárás elhúzódásához vezetett.
 
Érintett alapvető jogok
–	a tisztességes eljáráshoz való jog (Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.”)
–	a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)

Alkalmazott jogszabályok
-	a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
-	a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.)

A vizsgálat megállapításai
A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) határozza meg.
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdésének a) pontja szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
A vizsgálatot az Alaptörvény 30. cikke, valamint az Ajbt. 45. § (1) bekezdése alapján a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa jogutódjaként zárom.

Az ügy érdeme tekintetében
Az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdése fejezi ki a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményét. Az Alkotmánybíróság 56/1991.(XI.8.) számú határozatában kifejtette, hogy a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket. A 9/1992. (I. 30.) számú alkotmánybírósági határozat a jogállam nélkülözhetetlen elemeként határozza meg a jogbiztonságot. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A 11/1992. (III. 5.) számú alkotmánybírósági határozat szerint a jogbiztonság – többek között – megköveteli a megszerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment, vagy egyébként véglegesen lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, illetve a múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztathatóságának alkotmányos szabályokkal való korlátozását. Az Alkotmánybíróság a 75/1995. (XI. 21.) számú határozatában mondta ki, hogy az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
Az Alaptörvény XXIV. cikke kinyilvánítja a tisztességes eljáráshoz való jogot, tehát hogy mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. Az Alkotmánybíróság 6/1999. (IV. 21.) számú határozata megfogalmazza, hogy a jogállamiság elvéből folyó további alapvető követelmény, a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye.
Az ingatlan bérlőjét megillető birtokvédelmet a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) utalja jegyzői hatáskörbe. A Ptk. 188. § (1) bekezdése kimondja, hogy ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg. A 191. §-a rendelkezik arról, hogy akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését. A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is. A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.
A jegyzői birtokvédelemre is vonatkozó legfontosabb eljárási szabályokat a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) tartalmazza. A Ket. alapelvei között, az 1. § (1) bekezdésében kimondja, hogy a közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit. Hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembevételével és az adott ügy egyedi sajátosságaira tekintettel gyakorolja. A (2) bekezdés rögzíti, hogy a közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni. A hatóság ügyintézője jóhiszeműen, továbbá a jogszabály keretei között az ügyfél jogát és jogos – ideértve gazdasági – érdekét szem előtt tartva jár el. A (4) bekezdés szerint a közigazgatási hatóság védi az ügyfelek jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogait. A Ket. 4. § (1) bekezdése rögzíti, hogy az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog.
Álláspontom szerint a panaszos birtokvédelmi ügyében lefolytatott eljárások összességében nem feleltek meg ezen követelményeknek, hiszen a sérelmes állapot a panaszos 2010 márciusában benyújtott birtokvédelmi kérelme óta folyamatosan fennáll. Lakhatása azóta sem rendeződött megnyugtatóan, hiszen továbbra sem tudott az eljárás tárgyát képező lakásba visszaköltözni. Annak ellenére, hogy a XIII. kerületi önkormányzat jegyzője 2010. június 1-jén ügydöntő határozatot hozott, annak tényleges végrehajtása elmaradt. A panaszos 2010 októberében benyújtott újabb birtokvédelmi kérelmét az ügydöntő határozat ismeretében végrehajtási kérelemként kellett volna értékelni. A Ket. 37. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a kérelmet tartalma szerint kell elbírálni akkor is, ha az nem egyezik az ügyfél által használt elnevezéssel. Az eljárás lefolytatására kijelölt X. kerületi jegyző tehát azzal, hogy figyelmen kívül hagyta a XIII. kerületi jegyző korábbi, jogerős, és végrehajtható határozatát, és új birtokvédelmi eljárást kezdett, majd több mint egy év elteltével, 2011 decemberében hozta meg az ügyben határozatát, nem tett eleget a Ket. 3. § (2) bekezdésében megállapított, a hivatalbóliság elvének részét képező, tényállás tisztázási kötelezettségének. A hatóság ezzel, valamint a jelentősen elhúzódó eljárásával jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való alkotmányos alapjoggal összefüggő visszásságot okozott.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 31. § (2) bekezdése alapján felhívom a Budapest Főváros X. kerület Kőbányai Önkormányzat, a Budapest Főváros XIII. Kerületi Önkormányzat és a Budapest Főváros XIV. kerület Zugló Önkormányzat jegyzőit, hogy a jövőben fordítsanak kiemelt figyelmet a birtokvédelmi eljárások hatékony és gyors lebonyolítására, a birtokvédelmi határozatok megfelelő végrehajtására, az ügyben résztvevő többi önkormányzati szervvel való együttműködésre, valamint a pozitív és negatív hatásköri összeütközések elkerülésére.

Budapest, 2012. május 21.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.