Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-1488/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Tóth Lívia
Az eljárás megindítása
Egy neve elhallgatását kérő panaszos fordult hivatalomhoz az Akácfa Nonprofit Kft. által fenntartott dányi Akácfa Időskorúak Gondozóháza működését sérelmezve.
Tekintettel arra, hogy a panasz nyomán az intézmény működésével kapcsolatban az ellátottak alapvető joga sérelmének gyanúja merült fel, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) 18. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el.
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ezek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint hatóság, ezen belül közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár, azaz visszásságot okoz. Az eljárás előfeltétele a beadványt tevő személy részéről a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségek – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – kimerítése, de az eljárásnak akkor is helye van, ha a jogorvoslati lehetőséget a panaszos számára nem biztosították.
Az Ajbt. 18. § (2) bekezdésének a) pontja meghatározza a közszolgáltatást végző szerv fogalmát, eszerint ennek minősül – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – minden az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közreműködő szerv. Az Ajbt. 18. § (2) bekezdésével összhangban az ombudsmani gyakorlat a közszolgáltatást végző szervek fogalomkörébe tartozónak tekinti a bentlakásos intézményeket, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Ajbt. hatásköri szabályai értelmében – értelemszerűen kiterjed.

Jogszabályi háttér
·	Magyarország Alaptörvénye
·	Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.)
·	A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szoctv.)
·	A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I.7.) SzCsM rendelet 

Az érintett alapvető jogok
·	a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”]
·	testi és lelki egészséghez való jog [Alaptörvény XX.) cikk (1)-(2) bekezdések: 
„Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez. Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, a munkavédelem és az egészségügyi ellátás megszervezésével, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő.”]

Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
1. Az Alaptörvény B. cikk (1) bekezdése alapján Magyarország független, demokratikus jogállam Az Alkotmánybíróság korábbi töretlen gyakorlata alapján ennek a jogállami minőségnek nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság által gyakran hivatkozott tétel, hogy a jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.
Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet arra, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van. Továbbra is irányadó alkotmánybírósági tézis álláspontom szerint, hogy a jogállamiság elvéből folyó egyik legfontosabb alapkövetelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást. 
2. Az Alaptörvény rendelkezik az egészséghez való jogról. A testi és lelki egészséghez való jogot az Alkotmánybíróság eleve nem alanyi alapjogként, hanem alkotmányi követelményként értelmezte, az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva olyan gazdasági és jogi környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához, életviteléhez. Az Alkotmánybíróság általam továbbra is irányadónak tekintett megállapítása szerint ez a jog nemcsak a betegellátáshoz kapcsolódó, törvényben meghatározandó egészségügyi szolgáltatások igénybevételére jogosít, hanem magában foglalja az emberi egészség kialakulását és megőrzését célzó állami intézkedéseknek az igénylését is.

A megállapított tényállás
Az otthon működését kifogásoló panaszos számos kérdésben kérte segítségemet. Sérelmezte az intézmény nyilvántartásainak pontatlanságát, a hanyagul vezetett adminisztrációt, az előgondozás hiányosságait, a túlzsúfoltságot. Kifogásolta, hogy az ellátottak gyógyszerelése nem megfelelően történik, az infúzióért a hozzátartozóknak fizetniük kell, az orvos nem látogatja a betegeket. Előadta, hogy nagyon rossz higiénés állapotok uralkodnak a gondozóházban, a pelenkákat, lepedőket a koszos pajtában tárolják, a papírvattát bálás rongyokkal helyettesítik, és azokkal mosdatják a gondozottakat. Panaszolta azt is, hogy a személyzet nagy részének olyan egészségügyi feladatokat is el kell látnia, amire nincsen szakképesítésük, és az ápolók durván bánnak az idősekkel, előfordult, hogy éjszakára bezárták őket a szobáikba. Beszámolt arról, hogy nincs elkülönített demens részleg a gondozóházban, több demens idős embert lekötöznek a kerekesszékbe vagy az ágyba, mert ön- és közveszélyesek. Panasz érkezett még az étkezés mennyiségére is minőségére, így arra is, hogy ha egy lakó vacsora után megéhezik, nincs lehetősége plusz étkezésre.
A vizsgálat eredményes befejezése érdekében az Ajbt. 21. § (1) bekezdése b) pontja alapján felkértem a Pest Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatalát (a továbbiakban: gyámhivatal), hogy vizsgálja ki a panaszban foglaltakat.
A gyámhivatal a panaszbeadványban foglaltak megalapozottságát – előzetes értesítés nélküli helyszíni ellenőrzés során – a lakók meghallgatásával vizsgálta meg, valamint áttekintette az ellátotti és intézményi dokumentumokat. Jelentésem a gyámhivatal vizsgálati megállapításain alapul.
Az Akácfa Időskorúak Gondozóháza 79 engedélyezett férőhelyen, határozatlan idejű működési engedéllyel rendelkezik. Az ellenőrzés időpontjában 75 fő ellátott tartózkodott az intézményben, közülük négyen kórházi ellátásban részesültek, a várólistán nyilvántartott várakozó nem szerepelt. Az SzCsM rendelet által meghatározott ellátottankénti 6m2 terület a lakószobákban biztosított, az otthonban 2, 3 és 4 személyes szobák találhatók. A vizsgálat – a hivatalomhoz érkezett panaszbeadvány nyomán – különösen az alábbi kérdéskörökre terjedt ki:
Az előgondozás – melyet az intézményvezető, a mentálhigiénés szakdolgozó, valamint a főnővér végez – a gyámhivatali vizsgálat szerint minden ellátott esetében megtörtént. 
A gondozottak gyógyszerelését a műszakvezető ápoló felügyeletével hetente végzik, az alaplistán szereplő gyógyszereket térítésmentesen biztosítják, ezen azonban az infúzió nem szerepel. Az infúzióval történő ellátáshoz szükséges anyagok árát a hozzátartozó fizeti, melyről átvételi elismervényt kap. A gondozóház orvosa a dányi háziorvos, rendelési ideje a faliújságon megtalálható, a lakókkal készített interjúk alapján hetente látogatja az intézményt.
A gyámhivatal az ellenőrzés során megtekintette a raktárként funkcionáló konténert, ahol tisztán, rendezetten tárolják a pelenkákat, gumikesztyűket, bálás rongy nem volt található. Az infúzió az orvosi szobában, a lepedők külön elzárt szekrényben vannak elhelyezve.
Az intézményben 12 fő szakképzett ápolót, gondozót foglalkoztatnak, a vérvételt és az infúzió bekötését a főnővér végzi. A lakók elégedettek az ellátással, durva bánásmódról nem számoltak be, álláspontjuk, tapasztalatuk szerint a dolgozók lelkiismeretesen végzik munkájukat. Az otthonban 15 fő demens ellátott él, ők a földszintes épület első részében laknak. Az orvos 6 fő részére rögzítő hámot írt fel, hogy ki ne essenek a kerekesszékből. A gyámhivatal a gondozottakkal készített interjúk és az intézményvezető tájékoztatása alapján nem találta megalapozottnak azt az állítást, mely szerint éjszakára bezárták volna az időseket a lakószobáikba. Az ágyak felett és a mellékhelyiségekben jelzőrendszer van kiépítve.
Az étkeztetéssel kapcsolatban az ellátottak elmondták, hogy elégedettek az étel mennyiségével és minőségével, a konyhát 18:30-kor bezárják, de a tálalókonyhában található plusz étel, és annak melegítésére is van lehetőség.
Az intézményben működik ellátottjogi képviselő, akinek neve és elérhetősége a faliújságon megtalálható. Havonta egy alkalommal, valamint szükség esetén tart fogadóórát, tájékoztatása szerint hasonló panaszokkal nem fordultak hozzá.

A vizsgálat megállapításai
A gyámhivatal vizsgálata az ellátotti jogokat sértő, azonnali intézkedésre okot adó körülményt nem tárt fel. Ugyanakkor megállapította, hogy az intézmény nem biztosítja ingyenesen az infúzióval történő ellátáshoz szükséges anyagokat, azok árát a hozzátartozónak kell megfizetnie, melyről átvételi elismervényt kap. 
A Szoctv. 117/A. § (3) bekezdése rögzíti, hogy „az ellátást igénybe vevő részére az egészségi állapot javításához vagy szinten tartásához szükséges alapgyógyszereket a bentlakásos intézmény – a külön jogszabályban meghatározottak szerint – térítésmentesen biztosítja. Ezen túlmenően az egyéni gyógyszerigények költségét – a külön jogszabályban foglaltak szerint – az ellátott személy viseli”.
Az SzCsM rendelet 52. § (1) bekezdése szerint „az intézménynek készleten kell tartania a (2) bekezdés szerinti gyógyszercsoportokból az ellátásban részesülők eseti gyógyszerszükségletéhez igazodó megfelelő gyógyszermennyiséget (a továbbiakban: eseti gyógyszerkészlet). Az intézmény az ellátásban részesülők rendszeres gyógyszerszükségletének megfelelő, a (3) bekezdés szerinti gyógyszercsoportokba tartozó gyógyszerekhez (a továbbiakban: rendszeres gyógyszerkészlet) való hozzájutást biztosítja, ennek keretében gondoskodik különösen a gyógyszerek beszerzéséről és tárolásáról. A rendszeres gyógyszerkészletet havonta az intézmény orvosa állítja össze az intézmény vezető ápolója, illetve ennek hiányában az intézményvezető javaslata alapján, ennek során figyelemmel kell lenni az ellátást igénybe vevők egészségi állapotára is. A (2) és a (3) bekezdés szerinti gyógyszercsoportokba tartozó gyógyszereket, továbbá az injekcióval, infúzióval történő ellátáshoz szükséges anyagokat, az akut sebellátáshoz szükséges kötszereket, valamint a szűrővizsgálatokhoz szükséges reagenseket, indikátorcsíkokat (a továbbiakban: alapgyógyszerkészlet) az ellátottaknak térítésmentesen (a személyi térítési díj terhére) – ideértve a gyógyszerért külön jogszabály alapján dobozonként fizetendő díj költségét is – kell biztosítani”. A fentiek értelmében tehát jogsértő az intézmény azon gyakorlata, hogy az infúzióval történő ellátáshoz szükséges anyagok árát a gondozottak hozzátartozóival kifizetteti. 
Ebből következően megállapítom, hogy a vizsgálat során feltárt intézményi gyakorlat a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okoz.
A gyámhivatal végzésében 30 napos határidő tűzésével kötelezte a fenntartót, hogy a jogszabályi rendelkezéssel ellentétben folytatott gyakorlat során befizetett összeget az ellátottak részére fizesse vissza.

Intézkedéseim
Tekintettel arra, hogy a gyámhivatal intézkedett a feltárt visszásság megszüntetése érdekében, a kérdéssel összefüggésben további intézkedést nem kezdeményezek. 
Az Ajbt. 32. § (1) bekezdése értelmében azonban felhívom a fenntartót és az intézményvezetőt, hogy a jövőben fordítson kiemelt figyelmet az otthon jogszerű működésének biztosítására, az ellátotti jogok maradéktalan érvényesülésére. 

Budapest, 2012. június 26.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.