Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-1340/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Horváth Luca Kornélia
Az eljárás megindítása
A panaszos beadványában a szomszédságában (Lovászpatona, Május 1. utca 10.) működő terményszárító zajos működését és azzal összefüggésben a Közép-Dunántúli Környezetvédelmi Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség (Felügyelőség), Lovászpatona Község Önkormányzatának körjegyzője (lovászpatonai körjegyző), valamint Pápa Város Önkormányzatának jegyzője (pápai jegyző) eljárását sérelmezte. 
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elve és az abból fakadó jogbiztonság követelménye, az egészséges környezethez, a jogorvoslathoz, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért vizsgálatot indítottam. 

A megállapított tényállás
A terményszárító építési engedélyét a pápai jegyző 4/31/2007. és 4/196-2/2008. számú határozatával adta ki, amelyben a Felügyelőség, mint szakhatóság rögzítette, hogy a használatbavételi engedély megadásának feltétele a zajkibocsátási határérték megállapítása és a légszennyező pontforrások engedélyezése. 
A panaszos a terményszárító működéséből eredő zajt kifogásoló bejelentését első alkalommal 2009. december 22-én nyújtotta be a Felügyelőségen, amely 2010. január 26-án arról adott tájékoztatást, hogy az ügyet kivizsgálta és hatósági ellenőrzést fog tartani. A Felügyelőség – egyedül az üzemeltetővel közölt – 2010. március 16-án kelt végzésével küldött értesítést a hatósági ellenőrzés időpontjáról. A 2010. március 23-án tartott ellenőrzésen a Felügyelőség felhívta az üzemeltető figyelmét arra, hogy a használatba vételi engedélyhez csak akkor adja meg szakhatósági hozzájárulását, ha a terményszárító zajkibocsátási határértékkel és légszennyező pontforrások működési engedéllyel rendelkeznek. Az üzemeltető kérelmére a Felügyelőség az utóbbira vonatkozó engedélyt 2010. október 1-jén kelt, 24256/2010. számú határozatával adta ki.
A panaszos 2010. október 4-én kelt levelében a Felügyelőség érdemi, a zajt ténylegesen csökkentő intézkedéseinek hiányát kifogásolta.
Az üzemeltető 2010. szeptember 6-án a Felügyelőségre érkezett zajkibocsátási határérték megállapítására irányuló kérelmet terjesztett elő. Az akusztikai szakvéleményt mellékelt kérelem egyebek mellett tartalmazta, hogy a zajforrás Lovászpatona DNY-i részén külterületi gazdasági területen, É-i, ÉK-i irányban kertvárosias lakóterület övezeti besorolású területtel közös határon helyezkedik el és DK és DNY felé mezőgazdasági területek veszik körül. Hatásterülete érinti az övezetben található szomszédos ingatlanokat. A telephely kizárólag nappal, illetve szezonálisan, június végén, júliusban, illetve októberben üzemel. 
A szakvélemény alapjául szolgáló zajméréseket üzemszerű körülmények között, teljes kapacitású szárítás mellett 2010. augusztus 17-én végezték. A zajforrások egy része szabadtéren (terménytároló cellák, anyagszállító elemei, járműmozgás, rakodógép), másik része (terményszárító rendszer) egy zárt épületben üzemel. A panaszos ingatlanánál a mért egyenértékű A-hangnyomás szint 43 dB-nél alacsonyabb volt.
A Felügyelőség az eljárás megindításáról szóló hirdetményt tett közzé a hatóság épületében, a honlapon és a központi rendszerben, illetve 2010. szeptember 27-én kelt megkeresésével a lovászpatonai körjegyzőtől a hirdetmény – a helyi önkormányzat hirdetőtábláján történő – kifüggesztését kérte.
A Felügyelőség 2010. október 4-én kelt, 24138/2010. számú határozatával a védendő épületek homlokzata előtt két méterrel nappal (6-22h) 50, éjjel (22-6h) 40 dB zajkibocsátási határértéket állapított meg és ezzel egyidejűleg a hirdetmény kifüggesztése érdekében a lovászpatonai körjegyzőhöz fordult. A határozat – fellebbezés hiányában – 2010. november 11-én jogerőre emelkedett.
A használatbavételi engedély megadásáról a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal rendelkezett, 2010. november 18-án kelt, MKEH-SZFMMBH/986-17/2010/MU számú határozatával. A használatbavételi engedélyt a hatóság a szomszédos ingatlantulajdonosoknak postai úton megküldte, illetve azt hirdetményi úton is közölte. Észrevétel, fellebbezés a határozattal szemben nem érkezett.
A panaszos 2010. október 18-án kelt, a zajterhelést kifogásoló beadványával a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztériumhoz is fordult. A minisztérium a beadványt 2010. október 21-én a lovászpatonai körjegyzőhöz, a körjegyző pedig a Felügyelőségre tette át. 2010. november 16-án a panaszos ismételten a Felügyelőséghez fordult és az eljárása kapcsán kifogásokat fogalmazott meg. Jelezte, hogy a hirdetményen keresztül értesült a zajkibocsátási határérték megállapításáról és azt sérelmesnek tartja. A Felügyelőség a beadványra 2010. november 23-án válaszolva rögzítette, hogy a telephelyen található zajforrások zajkibocsátása a vonatkozó zajvédelmi előírásoknak megfelel. 
A panaszos a továbbiakban 2011. január 10-én az Országos Környezetvédelmi Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőséget kereste meg panaszával, amely azt hatásköre hiányában a Felügyelőségre tette át. A Felügyelőség 2011. április 15-én tájékoztatta a panaszost az addigi – a fentiekben ismertetett – intézkedéseiről. A későbbiek folyamán a panaszos a jövő nemzedékek országgyűlési biztosához fordult.
A panaszos 2011. november 8-án birtokvédelmi kérelmet nyújtott be a lovászpatonai körjegyzőhöz, aki azonban 2012. április 16-ig semmilyen intézkedést sem hozott, illetőleg ezzel kapcsolatban a panaszosnak tájékoztatást sem adott.

Az érintett alapvető jogok
·	Jogállamiság, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „Magyarország független, demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés)
·	Tisztességes eljáráshoz való jog: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.” (Alaptörvény XXIV. Cikk)
·	Jogorvoslathoz való jog: Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási szervek döntése ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. (Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdés)
·	Egészséges környezethez való jog: „A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége. (Alaptörvény P) cikk) „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. Aki a környezetben kárt okoz, köteles azt - törvényben meghatározottak szerint - helyreállítani vagy a helyreállítás költségét viselni.” (Alaptörvény XXI. cikk (1) és (2) bekezdések)

Alkalmazott jogszabályok
·	a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szól 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.)
·	a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényben (Ptk.)
·	a polgári törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (Ptké.)
·	az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény (panasztörvény)
·	a környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól a 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet (Zr.)
·	a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM rendelet (együttes rendelet)
·	a zajkibocsátási határérték megállapításának, valamint a zaj- és rezgéskibocsátás ellenőrzésének módjáról 93/2007. (XII. 18.) KvVM rendelet (KvVM rendelet)
·	a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendeletet (BKr.)

A vizsgálat megállapításai

I. A hatáskör tekintetében
Feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdésének a) és g) pontja szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint közigazgatási szerv (a továbbiakban: hatóság) tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Ajbt. 20. § (1) bekezdése pedig vizsgálat folytatásának lehetőségét biztosítja számomra. A vizsgálatot az Alaptörvény 30. cikke, valamint az Ajbt. 45. § (1) bekezdése alapján a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának jogutódjaként folytattam le.

II. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Utalni szeretnék arra, hogy az ombudsmani gyakorlatban – amíg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontot nem fogalmaz meg – továbbra is hivatkozási pontot jelent az egyes alkotmányos jogokat és követelményeket értelmező korábbi alkotmánybírósági esetjog.
Az Alaptörvény XXI. cikkében deklarált egészséges környezethez való jog értelmezését az Alkotmánybíróság a jelentősége folytán alaphatározatként értékelhető 28/1994. (V. 20.) AB határozatában, valamint az arra épülő későbbi határozataiban végezte el. A testület e döntésében részletesen elemezve az egészséges környezethez való jogot megállapította, hogy az elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. Mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell tehát ellátnia. Tekintettel arra, hogy az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló hatósági rendszer kialakítása és működtetése állami feladat, a kötelezettségek címzettjei nemcsak a jogalkotó szervek, hanem azokon keresztül maga jogalkalmazó is. Amennyiben a hatóságok elmulasztják a környezetvédelmi előírások következetes és megfelelő érvényesítését, azok kiüresedését okozzák és egyidejűleg az egészséges környezethez való jog sérelmét idézik elő.
Ahogy az a fentiekből következik, az Alkotmánybíróság határozataiban az egészséges környezethez való jogot elsősorban intézményvédelmi kötelezettségként értelmezte. Ezzel ugyanakkor csak a közvetlen alapjogi védelem alanyi oldalát zárta ki és nem azt, hogy az egészséges környezethez való jognak lennének alanyi jogon érvényesíthető elemei is. [ABH 1994, 139-140.] Hangsúlyozom tehát, hogy az egyéni jogvédelem biztosítása érdekében az egészséges környezethez való jog alanyi jogon érvényesíthető elemei között szerepelnek az ügyféli jogok, az eljárási garanciák kikényszeríthetősége, s így pl. az Alaptörvény által önálló alapjogként is deklarált tisztességes eljáráshoz vagy a jogorvoslathoz való jog is.
Az egészséges környezethez való jog alanyi oldalán álló alapjogok rendkívül szoros kapcsolatban állnak a jogállamisággal, jogbiztonsággal. Az Alkotmánybíróság több határozatában elvi éllel szögezte le, hogy. a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, hanem az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. [75/1995. (XII. 21.) AB hat., 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 65.] Alapvetőek tehát a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. A közigazgatásnak alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. [2/1995. (XII. 15.) AB határozat]
Az Alaptörvény hatálybalépését megelőzően az Alkotmány a tisztességes eljáráshoz való jogot explicite nem nevesítette, ugyanakkor az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az a független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a jogbiztonság elvéből levezethető eljárási garanciák egymásra vonatkoztatásával tartalmilag levezetett olyan alkotmányos alapjogot jelent, amely komplex követelményrendszert testesít meg, magában foglalva valamennyi, a jogállamiság értékrendjének megfelelő eljárási alapelvet és normát. A tisztességes eljárás teljesülését tehát csak az eljárás egészének vizsgálata során ítélhetjük meg. [19/2009. AB; 11/2007. AB; 1/2008. AB; 605/D/2006. AB; 14/2004. AB; 14/2002. AB; 15/2002. AB; 35/2002. AB; 6/1998. AB]
A jogorvoslathoz való joggal összefüggésben hangsúlyozni kívánom, hogy az olyan, az Alaptörvény szövegéből egyértelműen levezethető alkotmányos alapjog, amelynek gyakorlása feltételhez kötött és azok együttes fennállása esetén mindenkit megillet. A jog immanens tartalma az érdemi bírósági, közigazgatási vagy más hatósági döntések tekintetében a másik szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. [5/1992. (I. 30.) AB]

III. Az ügy érdeme tekintetében
1. A Felügyelőség eljárása
Ahogy azt a tényállásban rögzítettem a panaszos első beadványa a Felügyelőségre 2009. december 22-én érkezett és ennek kapcsán a hatóság 2010. március 23-án tartott hatósági ellenőrzést, amelyről szóló értesítést a panaszosnak nem, csupán az üzemeltetőnek küldte meg.
Az eljárás időpontjában hatályos a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) a hatósági ellenőrzéssel kapcsolatban 88. §-ában előírja, hogy a hatóság – a hatáskörének keretei között – ellenőrzi a jogszabályban foglalt rendelkezések betartását, valamint a végrehajtható döntésben foglaltak teljesítését. A hatósági ellenőrzés keretében a hatóság az ügyféltől jogszabályban, személyes adatok tekintetében törvényben meghatározott adatok szolgáltatását, iratok bemutatását kérheti, és egyéb tájékoztatást kérhet, vagy helyszíni ellenőrzést tart. 
A Ket. külön kiemeli, hogy a helyszíni ellenőrzés lefolytatására, ezzel kapcsolatban az ügyfél értesítésére a helyszíni szemlére vonatkozó rendelkezéseket megfelelően alkalmazni kell.
A helyszíni szemle tekintetében a Ket. tartalmazza, hogy – bizonyos kivételek mellett – a szemletárgy birtokosát a szemléről előzetesen értesíteni kell, a szemlén pedig az ügyfél jelen lehet.
Mérlegelési lehetősége van tehát a hatóságnak a tekintetben, hogy a szemletárgy birtokosán/helyszíni ellenőrzés alá vont személyen túl egyéb ügyfeleket is értesít-e az ellenőrzés időpontjáról. Jelen esetben a Felügyelőség a panaszos értesítését mellőzte. Mindazonáltal álláspontom szerint, ha a helyszíni ellenőrzésen valamennyi ügyfél jelen lett volna, lehetőség kínálkozott volna arra, hogy a felek a hatóság közreműködésével egyezség útján rendezzék a kialakult konfliktust.
Tekintettel arra, hogy a tényállásban bemutatottak szerint a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező Felügyelőség az eljárási kötelezettségének eleget tett, illetve az eljárások során – többek között hirdetményi úton történő közléssel – biztosította a panaszos számára az ügyféli jogokat, így az alapvető jogokkal összefüggő visszásságot nem idézett elő.

2. A lovászpatonai körjegyző eljárása
A tényállásban bemutatottak szerint a panaszos azt is kifogásolta, hogy a lovászpatonai körjegyző 2011. november 8-án benyújtott birtokvédelmi kérelmére december 26-ig nem válaszolt, arra vonatkozóan tájékoztatást nem kapott.
A birtokvédelmi eljárás lefolytatására irányadó eljárási joggal kapcsolatban megjegyezem, hogy a korábban hatályos, a polgári törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (Ptké.) 29. §-a szerint a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásra vonatkozóan a Ket. rendelkezéseit kell alkalmazni. Az Alkotmánybíróság 120/B/2001. AB határozatában ugyanakkor rögzíti, hogy „(…) a jegyző a Ket. alkalmazásában közigazgatási hatóság ugyan, de a birtokháborítás ügyében hozott határozata nem minősül közigazgatási hatósági ügyben hozott határozatnak. (…) A birtokháborítást (…) a Ptk. rendezi, s az polgári jogi jogviszony”.
A Ket. hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi LXXXIII. törvény a Ptké. 29. §-t hatályon kívül helyezte. Bizonytalan helyzet állt elő tehát a tekintetben, hogy a jegyzőnek a hatáskörébe tartozó birtokvédelmi ügyeket milyen eljárás keretében kell elintéznie. A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiuma 2/2008. (VI. 9.) KK véleményében hangsúlyozta, hogy az értelmezett jogkérdés egyértelmű rendezése érdekében szükségesnek tartja a jegyzői és jogorvoslati eljárásrendre utaló törvényi szabály megalkotását.
A 2009. évi LVI. törvény illesztette be a Ptké. 29. §-ába azt a rendelkezést, amely felhatalmazza a kormányt a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárás részletes szabályainak kidolgozására. A kormány 2009. október 24-i hatálybaléptetéssel megalkotta a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendeletet (BKr.). A BKr. 1. § (1) bekezdése a bemutatott jogkérdés rendezése érdekében megállapítja, hogy a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásban a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényben (Ptk.) és Ptké-ben nem szabályozott eljárási kérdésekben a Ket. rendelkezéseit – a 2. §-ában foglalt kivétellel – kell alkalmazni. [2. § (1) A birtokvédelmi eljárásban a Ket. 29. § (1)-(4) bekezdése, 29. § (6)-(8) bekezdése, 29. § (10) bekezdése, 29/A. §-a, 30. § f) és g) pontja, 31. § (1) bekezdés e) és g) pontja, 31. § (3) bekezdése, 32. § (3) bekezdése, 32. § (6)-(7) bekezdése, 34. § (2) bekezdése, 37. § (5) bekezdése, 41. §-a, 44-45/A. §-a és 50/A-50/D. §-a nem alkalmazható.] Az ügyintézési határidő tekintetében az előzőek alapján a Ket. rendelkezései irányadók, amelyek szerint a határozatot, az eljárást megszüntető végzést a kérelem érkezését követő naptól számított harminc napon belül kell meghozni és gondoskodni a döntés közléséről.
Az ombudsman következetes gyakorlata szerint a birtokvédelmi eljárások tárgyát, az érdemi döntést anyagi jogilag nem, csupán az alkalmazandó közigazgatási eljárásjogi szabályok betartását vizsgálja, mivel a felek között fennálló polgári jogi jogviszony elbírálásával a bíróság hatáskörét vonná el.
Tekintettel arra, hogy a jegyző a birtokvédelmi eljárás során az ügyintézési határidő alatt érdemi döntést nem hozott, illetve az eljárás felfüggesztéséről sem rendelkezett, megállapítom, hogy mulasztása – összefüggésben a jogbiztonság követelményével – a tisztességes eljáráshoz való joggal és ennek kapcsán az egészséges környezethez való joggal összefüggésben visszásságot okozott.

Intézkedéseim
Felhívom a lovászpatonai körjegyzőt, hogy folytassa le a birtokvédelmi eljárást, illetve tájékoztasson annak eredményéről. A jövőben visszásságok megelőzése érdekében pedig kérem, hogy az illetékességébe tartozó birtokvédelmi eljárások tekintetében ügyeljen a Bkr., valamint a Ket. az ügyintézési határidőre vonatkozó rendelkezéseinek betartására.

Budapest, 2012. április 17.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.