Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-1290/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Kovács Anikó
Az eljárás megindítása
A panaszos beadványában Budapest, XXI. kerületi Gróf Széchenyi István Általános Iskola (továbbiakban: iskola) 2009-ben felújított sportudvarának működése során keletkező zajkibocsátás mértékét és – ezzel összefüggésben – az egészséges környezethez való jog érvényesülése akadályozását sérelmezte. Konkrétan a labdarúgó-pálya használatából eredő zajhatásokat, a pálya megvilágítását szolgáló lámpatestek beállítását, a pályát igénybevevők viselkedését, illetve azt kifogásolta, hogy az önkormányzat a lakossági panaszok alapján érdemi intézkedéseket nem tett. 
A beadványban foglaltak alapján felmerült az egészséges környezethez, a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményének sérelme. Ezért az ügyben vizsgálatot indítottam. Ennek során tájékoztatást és a vonatkozó iratok rendelkezésemre bocsátását kértem Budapest XXI. kerület Csepel Önkormányzatának jegyzőjétől.

A megállapított tényállás
Az iskola 1980 óta működik, sportudvara korábban bitumenes borítású volt. Az önkormányzat képviselő-testülete 2007. október 24-i ülésén, a 628/2007. (X. 24.) Kt. és a 393/2008. (V.15.) Kt. számú határozataival úgy döntött, hogy az iskolai sportudvarok korszerűsítésére külső beruházókat alkalmaz. Első körben az iskolát érintő pályázat – érdeklődés hiányában – sikertelen volt.
2009-ben az iskola sportudvarának műfüves felújítása már – az önkormányzat vagyonáról és vagyona feletti tulajdonosi jogok gyakorlásáról szóló 37/2007. (XI. 27.) Kt. számú rendelet 24. § (4) bekezdése alapján – vagyonhasznosítási pályázattal, nyílt versenyeztetési eljárás keretében megvalósíthatóvá vált. A pályázaton egy induló volt, a V-Tel Kft. (Kft.), akivel az eredményes pályázatot követően az önkormányzat – 2009 júliusában – vagyonhasznosítási szerződést kötött. A Kft. a pályát elkészítette és 2009. augusztus 28-án átadta.
A felújított pálya tulajdonjoga az önkormányzaté maradt, a hasznosítással kapcsolatos gazdasági tevékenységek gyakorlására az önkormányzat képviseletében eljáró Oktatási Szolgáltató Intézmény (OSZI) jogosult, a Kft-t pedig a vagyonhasznosítási szerződésben meghatározott keretek között 10 éves használati jog illeti meg.
A panaszhoz becsatolt iratok tanúsága szerint 2009 októberében már kifogásolták a környék lakói a pálya működését. Ezt követően több alkalommal fordultak panasszal az önkormányzathoz, a polgármesterhez, alpolgármesterhez, önkormányzati képviselőkhöz és az OSZI-hoz. A pályát hétköznap és hétvégén is reggel 8 órától 22 óráig használják edzések és mérkőzések lebonyolítására. Ez idő alatt a hangerőtől visszhangzik a környék, emellett bántó a sportolók trágár hangneme, illetve zavaró, hogy az átrúgott labdáért a kerítésen bemásznak az ingatlanokra.
2010. év folyamán az önkormányzat szerződést kötött a Kft-vel, hogy a pályát határoló palánkot, oszlopokra szerelt labdafogó hálóra cseréljék a zajhatás csökkentése érdekében.
Az ügyben több megbeszélés, ígéret, levélváltás történt. Az önkormányzat lakossági fórumokat is szervezett, amelyeken a lakók türelmét és megértését kérték, hangsúlyozva az üzemeltetés fontosságát arra való tekintettel, hogy „a befektető pénzének meg kell térülnie”. A lakók kezdeményezték a pálya használatának korlátozását, de érdemi intézkedés nem történt.

Érintett alapvető jogok
·	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „Magyarország   független demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés)
·	Az állam alapjogvédelmi kötelezettsége: „Az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége.” (Alaptörvény I. cikk (1) bekezdés)
·	Tisztességes eljáráshoz való jog: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.” (Alaptörvény XXIV. Cikk)
·	Egészséges környezethez való jog: „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. Aki a környezetben kárt okoz, köteles azt – törvényben meghatározottak szerint – helyreállítani vagy a helyreállítás költségét viselni.” (Alaptörvény XXI. cikk (1) és (2) bekezdések)

Alkalmazott jogszabályok
-	A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény
-	A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
-	A környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet 
-	Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) 
-	A polgári törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (Ptké.) 
-	A jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet (BKr.)

A vizsgálat megállapításai 
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint közigazgatási szerv, helyi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat, kötelező tagság alapján működő köztestület, a Magyar Honvédség, rendvédelmi szerv, közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében, nyomozó hatóság vagy az ügyészség nyomozást végző szerve, közjegyző törvényszéki végrehajtó, önálló bírósági végrehajtó vagy közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A jegyző az Ajbtv. 18. § (1) bekezdés a) pontjában nevesített közigazgatási szerv, így hatóságnak minősül, vagyis eljárása, vagy annak elmaradása vizsgálatára kiterjed hatásköröm. A vizsgálat lefolytatásának lehetőségét az Ajbt. 20. § (1) bekezdése biztosítja számomra.
Az Ajbt. 28. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa az általa lefolytatott vizsgálatról jelentést készít, amely tartalmazza a feltárt tényeket és az ezeken alapuló megállapításokat és következtetéseket.

II. Az érintett alapvető jogok tekintetében
Utalni szeretnék arra, hogy az ombudsmani gyakorlatban – ideértve a vizsgálati jelentéseket és az egyes alkotmánybírósági indítványokat – továbbra is hivatkozási pontnak tartom az egyes alapvető jogokat és követelményeket értelmező korábbi alkotmánybírósági esetjogot.
A két évtizedes alkotmányossági gyakorlat eredményeinek felhasználását és alkalmazását támogatja az is, hogy az ezekben rögzített megállapítások megfelelnek az európai alapjogi sztenderdeknek. Fennmaradásukkal biztosítható, hogy a magyar alapjogi gyakorlat továbbra is eleget tegyen a nemzetközi kötelezettségeknek, az Európai Unió és az Európa Tanács által is megkövetelt elvárásoknak. Az alapvető jogok biztosaként továbbra is követni kívánom a fenti gyakorlatot: amíg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az állami és önkormányzati döntések jogszabályoknak való megfelelőségét is.
Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.1
Az Alkotmánybíróság szerint az alanyi jogok érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos követelményéből erednek, de szoros kapcsolatban állnak a jogegyenlőséggel, törvény előtti egyenlőséggel is. A megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban ugyanis a jogbiztonság az, ami sérelmet szenved.2 A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon ugyan nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésben foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdésből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog.3 A tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. A közvetlen alkotmányi garanciák gazdaságossági és célszerűségi okokból, az eljárás egyszerűsítése vagy az időszerűség követelményének érvényesülése címén sem mellőzhetők.4 Már több jelentésemben is hangsúlyoztam, hogy különösen nagy súlya van ennek a tételnek akkor, amikor az adott eljárás eleve alapjog-korlátozásra, szankció kiszabására vagy jogkorlátozó intézkedés meghozatalára irányul. 
Az Alaptörvény az Alkotmánybíróság által korábban az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből levezetett tisztességes eljáráshoz való jogot önálló alapjogként nevesítette (Alaptörvény XXIV. Cikk (1) bekezdés). A szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. 
Az Alaptörvény XXI. cikkében deklarált egészséges környezethez való jog értelmezését az Alkotmánybíróság – annak jelentősége folytán – az alaphatározatként értékelhető 28/1994. (V. 20.) AB határozatában, valamint az arra épülő későbbi határozataiban végezte el. A testület e döntésében részletesen elemezve az egészséges környezethez való jogot megállapította, hogy az elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. Az állam kötelességeinek magukban kell foglalniuk az élet természeti alapjainak védelmét és ki kell terjedniük a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére.5
Az Alkotmánybíróság nyomatékosan megállapította, hogy az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. Ez az állami fellépés olyan korlátját jelenti, amely megakadályozza, hogy a már elért objektív védelmi szint, illetve hatékonyság csökkenjen, az addig elért környezetállapot romoljon. Következésképpen nem engedhető meg, hogy a környezetvédelemhez való jog érvényesülése társadalmi, gazdasági folyamatok, körülmények függvényében mennyiségileg vagy minőségileg változzon.
Tekintettel arra, hogy az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló hatósági rendszer kialakítása és működtetése állami feladat, a kötelezettségek címzettjei nemcsak a jogalkotó szervek, hanem azokon keresztül maguk a jogalkalmazók is. Amennyiben a hatóságok elmulasztják a környezetvédelmi előírások következetes és megfelelő érvényesítését, azok kiüresedését okozzák és egyidejűleg az egészséges környezethez való jog sérelmét idézik elő.

III. Az ügy érdeme tekintetében
Vizsgálatom során megállapítottam, hogy az iskola udvarán lévő sportpálya nem újonnan épült. Az oktatási intézmény 1980-ban készült bitumenes borítású sportudvarral, amit az iskola tanítási ideje alatt használtak a diákok. Ezt a környéken lakók tudomásul vették, elfogadták, annak ellenére, hogy az iskolát lakó-, és pihenő övezet közepére építették. 
A pálya felújítása, műfüvessé alakítása után jelentősen megváltozott annak funkciója. A korábban kizárólag tanítási időben használt pályát 2009 szeptemberétől késő estig és hétvégenként is használják. Azért, hogy a pályát esténként is működtetni tudják, a pálya köré 4 db magas világítótestet szereltek fel, mely szintén jelentős környezeti zavart okoz.
Az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról szóló 46/1997.(XII.29.) KTM rendelet szerint a sportpálya felújítása nem építési engedély köteles tevékenység, így a felújításhoz a környékben lakók hozzájárulását nem kellett kérni, azaz a felújítási eljárással kapcsolatosan – e tekintetben – mulasztás nem történt. 
A sportpálya tulajdonosa és üzemeltetője annak felújításakor ugyan a jogszabályoknak megfelelően járt el, azonban ezzel nem mentesül a mások jogai tiszteletben tartásának kötelezettsége alól.
A sportpálya környezetében élők nem kényszeríthetők semmilyen tevékenység zavaró hatásainak tűrésére, joguk van tulajdonuk zavartalan birtoklására. Az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége. A konkrét ügyben az állam képviselője a jegyző, akinek kötelessége a pálya környékén lakók nyugalmának tiszteletben tartása érdekében intézkedni. Ha ezt elmulasztja sérül az állam alapjogvédelmi kötelezettsége.
Az ügyben sem birtokvédelmi, sem pedig zajvédelmi hatósági eljárás nem indult.
A birtokvédelem szabályait a Ptk. rendezi. A törvény értelmében, akit megfosztanak a birtokától vagy zavarnak a birtoklásban, az egy éven belül kérheti a jegyzőtől az eredeti birtokállapot helyreállítását, illetve a zavarás megszüntetését. Egy év elteltét követően a birtokos közvetlenül a bíróságtól kérheti az eredeti birtokállapot visszaállítását vagy a zavarás megszüntetését.
A Ket. 20. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy „a hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni”, azaz a hatóságot eljárási kötelezettség terheli.
Az ügyfél a hatósági eljárás megindítását – a jogszabályban meghatározott kivételekkel – mind szóban, mind írásban kérelmezheti. A kérelem lényegi eleme, hogy az ügyfél lehetőség szerint pontosan és érthetően jelölje meg, mit kér a hatóságtól. 
A jogot nem ismerő állampolgároktól nem várható el, hogy ismerjék azon jogi eszközöket, melyek adott helyzetben rendelkezésükre állnak. 
A hatóság kötelessége az, hogy a kérelmet – a szakszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményét is figyelembe véve – tartalma és ne a megnevezése alapján bírálja el. Ezt mondja ki – többek között – a Ket. is. A Ket. 22. § (1) bekezdése szerint a hatóság a joghatóságát – ezzel összefüggésben az alkalmazandó jogot –, valamint hatáskörét és illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. 
A rendelkezésemre bocsátott dokumentumok alapján megállapítottam, hogy a panaszos által képviselt lakosok a polgármesternek, az alpolgármesternek, a jegyzőnek küldött beadványokban nem nyilatkoztak egyértelműen arról, hogy konkrétan milyen eljárás megindítását kívánják. Ez azonban nem is volt kötelességük. A Ket. 34. § (5) bekezdése ugyanis kimondja, hogy „a kérelmet tartalma szerint kell elbírálni akkor is, ha ez nem egyezik az ügyfél által használt elnevezéssel.” 
Ezzel kapcsolatban szeretném hangsúlyozni azonban, hogy a kérelemre történő eljárásban a jegyzőnek kétség esetén célszerű megkísérelni a kérelem tartalmának tisztázását, szükség esetén az ügyfél megfelelő felvilágosítását. A tartalom szerinti elbírálás a kérelemre történő eljárásokban – álláspontom szerint – akkor alkalmazandó, ha az ügyféllel a kérelem tényleges tartalmának tisztázása nem vezetett eredményre. Ezt a megoldást indokolja a szakszerűség, a célszerűség és a költséghatékonyság követelménye. Amennyiben a kérelemben foglaltak alapján többfajta − akár közigazgatási, akár birtokvédelmi − eljárás is lefolytatható, a leghatékonyabb megoldás az, ha a hatóság – az előbbiekben ismertetetteknek megfelelően – az ügyféllel együttműködve választja meg, hogy milyen hatáskörében/hatásköreiben jár el a kérelemben foglaltak, valamint az officialitás követelményeinek figyelembevételével. 
A jogszabályok által biztosított jegyzői hatáskörök egymást nem zárják ki. A vonatkozó jogszabályok eljárási kötelezettséget teremtenek arra, hogy a jegyző egyszerre, akár zajvédelmi, akár szabálysértési vagy birtokvédelmi hatóságként, különböző szempontok szerint folytasson eljárásokat. Az pedig, hogy milyen eljárás indokolt, ugyancsak a már hivatkozott szempontok szerint bírálható el.
A hatóság eljárási kötelezettségéből egyértelműen következik a döntéshozatali kötelezettség. Az eljárás ugyanis mindaddig nem fejeződik be, amíg a hatóság azt érdemi vagy nem érdemi döntésével, azaz határozattal vagy végzéssel le nem zárja.
A zajvédelmi hatósági eljárás alapját a környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 248/2007. (X.29.) Korm. rendelet (zajrendelet) 3. §-a alapozza meg, mely kimondja, hogy tilos a védendő környezetben6 veszélyes mértékű környezeti zajt vagy rezgést okozni. A Korm. rendelet szerint veszélyes mértékű zajnak minősül az olyan szabadidős zajforrástól származó zaj, amelyre jellegéből adódóan határértéket megállapítani nem lehet, mert azonos körülmények között nem ismételhető és érzékszervi észleléssel a hatásterületen élő lakosság nyugalmát zavarja.
A vizsgált ügyben a lakók több alkalommal kérték a pálya használatának korlátozását, de az önkormányzat a Kft-vel kötött vagyonhasznosítási szerződésre hivatkozva, nem tett semmit.
A vagyonhasznosítási szerződés polgári jogi jogviszony, amellyel kapcsolatban nem folytathatok vizsgálatot, arról nem foglalhatok állást. Tekintettel azonban arra, hogy a jegyző megkeresésemre adott válaszában segítségemet, tanácsomat, véleményemet kérte annak érdekében, hogy az ügy mindenki számára megnyugtató módon rendeződhessen, javaslom a vagyonhasznosítási szerződés 5. és 6. pontjának részletes tanulmányozását és az abban foglaltaknak megfelelő eljárás lefolytatását.
A sport, mint egészségmegőrző tevékenység biztosításához fűződő érdek, illetve az érintett lakosság érdekei között megfelelő egyensúlyt kell kialakítani. Ez az egyensúly úgy valósítható meg, ha mind a sporttevékenységet folytató, mind a zavaró hatások által érintett lakosság érdekeit figyelembe vevő előírásokkal – akár egyedi intézkedés, akár rendelet formájában – szabályozzák a sportpálya működését, a feltételek betartását pedig hatékonyan ellenőrzik.
Álláspontom szerint – a „szükségesség-arányosság” elvét is figyelembe véve – a sportpálya használatának korlátozása megfelelő kompromisszumot jelenthet a környéken lakók és a sportpályát üzemeltetők, valamint a sporttevékenységet folytatók között. Amennyiben ez nem jöhet létre, akkor a fentiekben említett hatósági eljárások akár együttesen, akár egyenként is megfelelő lehetőséget kínálnak az ügy megoldására.
Megállapítom, hogy Budapest XXI. kerület Csepel Önkormányzatának jegyzője az egészséges környezethez és a tisztességes hatósági eljáráshoz való joggal, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott, azzal, hogy a Ket., illetőleg a zajrendelet alapján fennálló hatáskörében nem járt el, továbbá nem tett eleget jogszabályokból fakadó eljárási és döntési kötelezettségének sem.

Intézkedésem
A feltárt alapvető jogokat érintő visszásság orvoslása érdekében – az Ajbt. 32. § (1) bekezdésére figyelemmel – felhívom Budapest XXI. kerület Csepel Önkormányzatának jegyzőjét, hogy a Ket. alapján, illetőleg a zajrendeletben meghatározott hatáskörében a jelentésben tett megállapítások figyelembevételével járjon el és hozzon érdemi határozatot.

Budapest, 2012. május 7.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 2/1995. (XII. 15.) AB határozat
2 75/1995. (XI. 21.) AB határozat, ABH 1995, 376, 383.
3 315/E/2003. AB határozat, ABK 2003. október, 741, 743.
4 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 84-85.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 376-377.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 88-89.; 422/B/1999. AB határozat, ABH 2004, 1316, 1320, 1322.
5 996/G/1990. AB határozat 
6 248/2007. (X.29.) Korm. rendelet 2.§ p) p) védendő (védett) terület: a településrendezési terv szerinti
pa) lakó-, üdülő-, vegyes terület,
pb) különleges területek közül az oktatási létesítmények területei, az egészségügyi területek és temetők területei,
pc) zöldterület (közkert, közpark),
pd) gazdasági területnek az a része, amelyen zajtól védendő épület helyezkedik el;