Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-1097/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Gyűrű Attila
Az eljárás megindulása
A panaszos beadványa alapján a volt jövő nemzedékek országgyűlési biztosa rendelt el vizsgálatot. A panaszos azt sérelmezte, hogy a szomszédságában található, Szabadság utca 1496 helyrajzi számú ingatlan parlagfűvel és egyéb gyomnövényekkel szennyezett és elhanyagolt, azon a tulajdonosa veszélyes hulladékokat is tárol. Kifogásaival többször kérte Diósd Nagyközség Önkormányzata Jegyzőjének (a továbbiakban: diósdi jegyző) a segítségét, azonban érdemi intézkedés nem történt. Az ügyben eljár Budapest Főváros II. Kerület Önkormányzatának Jegyzője is (a továbbiakban: II. kerületi jegyző), mint szabálysértési hatóság, növényvédelmi szabálysértés elkövetése miatt. Ez az eljárás még folyamatban van, így annak vizsgálatára nem terjedt ki eljárásom.
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat, a 2012. január 1-jén hatályba lépett, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbtv.) határozza meg. Az Ajbtv. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbtv. 45. § (1) bekezdése szerint a volt jövő nemzedékek országgyűlési biztosának jogutódja az alapvető jogok biztosa.
A jegyző – az Ajbtv. 18. § (1) bekezdés a) pontja alapján – közigazgatási szervnek minősül, tehát vizsgálati hatásköröm fennáll az ügyben. Vizsgálat lefolytatásának lehetőségét az Ajbtv. 20. § (1) bekezdése biztosítja számomra.

Érintett alapvető jogok és alkotmányos értékek
–	a jogállamiság elve és a jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)
–	a testi és lelki egészséghez való jog (Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez.”)
–	Az egészséges környezethez való jog (Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdés: „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”)
–	a tisztességes eljáráshoz való jog (Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.”)

Alkalmazott jogszabályok
- Az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény
- A parlagfű elleni közérdekű védekezés végrehajtásának, valamint az állami, illetve a közérdekű védekezés költségei megállapításának és igénylésének részletes szabályairól szóló 221/2008. (VIII. 30.) Korm. rendelet
- A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény
- A Polgári Törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet
- A jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X.16) Korm. rendelet
- Az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999 (XII.28.) Korm. rendelet

A megállapított tényállás
A beadványban foglaltak alapján a volt jövő nemzedékek országgyűlési biztosa felvilágosítást kért a diósdi jegyzőtől a következőkről: milyen intézkedéseket foganatosított 2011-ben a szóban forgó ingatlan parlagfű-mentesítése érdekében, található-e az ingatlanon veszélyes hulladék, ha igen, milyen intézkedések történtek annak felszámolására, a panaszos által kért birtokvédelmi eljárást lefolytatta-e?
A jegyző tájékoztatásában kifejtette, hogy a hivatkozott helyrajzi számú ingatlanon parlagfű nem található, azonban a terület elhanyagolt. 
A jegyző által megküldött iratokból és rövid úton – telefonon – adott kiegészítő tájékoztatójából megállapítható, hogy 2011-ben a területen volt parlagfű és egyéb gyomnövény, azonban azoktól azt mentesítették. A helyi közterület-felügyelő 2011. szeptember 14-én, mivel a területet egyéb gyomnövények borították be, szabálysértési feljelentést tett a diósdi önkormányzathoz. A jegyző a feljelentést áttette a II. kerületi jegyzőhöz növényvédelmi szabálysértési eljárás lefolytatása érdekében. A 2011. október 21-én lefolytatott helyszíni ellenőrzésen, a Pest Megyei Kormányhivatal Növény- és Talajvédelmi Igazgatóságának munkatársa jegyzőkönyvbe foglalta, hogy a területen parlagfű nincs. 
A jegyző tájékoztatása tartalmazta azt is, hogy a területen veszélyes hulladék sem található, birtokvédelmi eljárást pedig azért nem folytatott le, mert véleménye szerint az ügy szabálysértésnek minősül.

A vizsgálat megállapításai

1. A testi és lelki egészséghez, valamint az egészséges környezethez való jog tekintetében
Az Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdése szerint Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, illetve a XX. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez, továbbá a (2) bekezdés kimondja, hogy ezt a jogot Magyarország – többek között – a környezet védelmének biztosításával valósítja meg.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg, hanem elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. Az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. (28/1994. (V.20.) AB határozat)
A parlagfű elleni közérdekű védekezés szabályait az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény (a továbbiakban: élelmiszerlánc törvény), és a parlagfű elleni közérdekű védekezés végrehajtásának, valamint az állami, illetve a közérdekű védekezés költségei megállapításának és igénylésének részletes szabályairól szóló 221/2008. (VIII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: kormányrendelet) tartalmazza.
Az élelmiszerlánc törvény 17. § (4) bekezdése szerint a földhasználó köteles az adott év június 30. napjáig az ingatlanon a parlagfű virágbimbójának kialakulását megakadályozni, és ezt követően ezt az állapotot a vegetációs időszak végéig folyamatosan fenntartani. Az 50. § (4) bekezdése szerint parlagfű elleni közérdekű védekezést kell elrendelni, ha a földhasználó a 17. § (4) bekezdésében foglalt kötelezettségének nem tesz eleget. Ezzel együtt a 60. § (1) bekezdés c) pontja alapján a kötelezettségét elmulasztóval szemben növényvédelmi bírságot kell kiszabni. A kormányrendelet 1. § (1) bekezdés b) pontja szerint belterületen a jegyző rendeli el a közérdekű védekezést, a (2) bekezdés szerint pedig, ha a települési önkormányzat mulasztja el e kötelezettségét, a növény és talajvédelmi igazgatóság rendeli el azt.
Megállapítható, hogy a panasz alapját képező ingatlanon 2011-ben elrendeltek közérdekű védekezést. Ezt bizonyítja a már hivatkozott, 2011. október 21-én készült jegyzőkönyv. A szerint a helyszíni ellenőrzés időpontjában a területen nem volt parlagfű. Az egyéb gyomnövények tekintetében a helyi önkormányzat alkalmazásában álló közterület-felügyelő növényvédelmi szabálysértés miatt feljelentést tett, melyet a diósdi jegyző – 2011. október 17-én – áttett a II. kerületi jegyzőhöz, mivel – az eljárás alá vont személy bejelentett tartózkodási helyére tekintettel – ő az illetékes az eljárás lefolytatására.
Összességében: a panasszal érintett területen jelen vizsgálatom időpontjára parlagfű nem volt, a diósdi jegyző pedig jogszabályi kötelezettségeinek eleget tett, mulasztást nem követett el, hiszen intézkedett a terület parlagfű mentesítése iránt. Ezekre figyelemmel nem sérült a testi és lelki egészséghez, valamint az egészséges környezethez való jog. Arra tekintettel pedig, hogy a jegyző, jogszabályban előírt kötelezettségét teljesítette, érvényesült a jogállamiság elve is.

2. A jogállamiság elve, a jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog tekintetében
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata többször megerősítette azt a tételt, miszerint: „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.” (9/1992 (I. 30.) AB határozat)
A jogállamiság elvéből adódó alapvető követelmény, hogy „a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.” (56/1991.(XI.8.) AB határozat)
Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. „A tisztességes eljárás olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni.” (6/1998. (III.11.) AB határozat és 14/2004. (V.7.) AB határozat)
Az ombudsmani gyakorlat szerint e követelmények minden olyan eljárásra vonatkoznak, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói, közhatalom-gyakorlási tevékenysége által érintett. Ilyen az is, ha az illetékes szerv egy kérelmet nem bírál el vagy nem annak tartalma szerint bírál el.
Jelen ügyben megállapítható, hogy a beadványozó birtokvédelem iránti kérelmét a jegyző tartalma alapján, növényvédelmi szabálysértésnek minősítette. Fel kell hívnom a figyelmet arra, hogy a két eljárás – vagyis a birtokvédelemi és a szabálysértési eljárás – egymásnak nem alternatívája. Azok köznapi értelemben – a konkrét ügyben – ugyan azonos tárgyra vonatkoznak, azonban más-más jogágba tartozó eljárások, melyekben eltér a felek pozíciója és a jogkövetkezmények jellege.
A birtokvédelmi eljárás a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény, a Polgári Törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet, valamint a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X.16) Korm. rendelet által szabályozott eljárás. Ilyen eljárás kérelmezője az lehet, akit birtokától jogalap nélkül megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a kérelem pedig az eredeti állapot helyreállítására vagy a zavarás megszüntetésére irányul.
A növényvédelmi szabálysértés – előzőekkel szemben – közigazgatás-ellenes cselekmény, az eljárás fókuszában az eljárás alá vont személy és a hatóság áll, célja a szabálysértési felelősségről való döntés. Az ilyen eljárásban a jogkövetkezmények alkalmazásakor nem a másik fél igénye áll a középpontban, hanem a jogellenes cselekmény, valamint – ahhoz kapcsolódva – az állam közhatalmi jogosítványai, nevezetesen, hogy az állam meghatározott magatartás tanúsítását, betartását várja el az egyénektől, azok elmaradása esetén pedig szankciókat alkalmaz.
Összegezve: a birtokvédelmi és a szabálysértési eljárás – a hivatkozottaknak megfelelően – két különböző jogágat érint, más a jellegük, azok párhuzamos lefolytatása lehetséges, sőt adott esetben kötelező is, azonban egymással nem helyettesíthetők.
Ezek alapján megállapítható, hogy a diósdi jegyző eljárása visszásságot okozott a jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben, mivel a panaszos kérelme ellenére nem folytatta le a birtokvédelmi eljárást, az ügyet szabálysértési eljárás keretében kívánta rendezni.

Intézkedésem
A feltárt alapvető jogokkal összefüggő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében – az Ajbtv. 32. § (1) bekezdése alapján – kérem a diósdi önkormányzat jegyzőjét, hogy a jövőben fordítson kiemelt figyelmet jogszabályban előírt kötelezettségei teljesítésére, illetve tegye meg a szükséges intézkedéseket arra, hogy munkatársai az általam bemutatott szempontoknak megfelelően járjanak el az állampolgári kérelmek elbírálásakor.

Budapest, 2012. március 12.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.