Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-1052/2012. számú ügyben

Előadók: dr. Gyűrű Attila
dr. Litkey-Juhász Orsolya
Az eljárás megindítása
A panaszos beadványában kifogásokat fogalmazott meg Belváros-Lipótváros, Budapest Főváros V. kerület polgármesterének, a Váci utcában utcai árusítást folytató kereskedők tevékenységét lehetővé tevő „közterület-használati engedélyek” meghosszabbítása miatt. Sérelme alapvetően az volt, hogy a polgármester annak ellenére hosszabbította meg az „engedélyeket”, hogy számos kifogást, feljelentést tettek az érintett lakosok az utcai árusítók tevékenysége ellen.

Érintett alapvető jogok 
–	a jogállamiság elve és a jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)
–	Az egészséges környezethez való jog (Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdés: „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”)
–	a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog (Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.”)
–	a jogorvoslathoz való jog (Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdés: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági vagy más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.”)

Alkalmazott jogszabályok
–	A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény;
–	Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény;
-	A szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény;
-	A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény;
-	A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény;
-	Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény;
-	Belváros-Lipótváros, Budapest Főváros V. kerületi Önkormányzat képviselő-testületének, az V. kerületi Önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használatáról és rendjéről szóló többször módosított 33/2007. (X. 19.) számú rendelete;

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A helyi önkormányzat és a képviseletében eljáró polgármester – az Ajbt. 18. § (1) bekezdés b) pontja alapján – hatóságnak minősül, így eljárásának vizsgálatára van hatásköröm. A vizsgálat lefolytatásának lehetőségét az Ajbt. 20. § (1) bekezdése biztosítja számomra.
Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése lehetőséget biztosít arra, hogy az alapvető jogok biztosa – akár egy konkrét ügy, akár általános probléma kapcsán – a hatóságok tevékenysége során felmerült alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében, hivatalból eljárást folytasson. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat. 
Az Ajbt. 2. § (2) bekezdése lehetőséget ad számomra egy adott jogi szabályozás alapjogi aspektusú vizsgálatára, valamint a jogszabály hiányosságával, tartalmi hibáival összefüggő intézkedések megfogalmazására is.
A preventív alapjogvédelemre is hangsúlyt helyező ombudsmani gyakorlat alapján a biztos mandátuma keretei között marad akkor, amikor az alapjogi aspektusú vizsgálathoz nélkülözhetetlen módon, hivatalból elrendelt eljárás keretében – éppen a konkrét alapjogsérelmek és az ezen alapuló panaszok megelőzése érdekében – áttekinti a releváns jogi szabályozás egyes elemeit, feltérképezi és jelzi a jogalkotó szervek vagy az Alkotmánybíróság irányába a normaszöveggel kapcsolatban felmerülő alapjogi aggályait.

2. A megállapított tényállás
A panaszos Budapest Főváros V. kerület Váci utca északi részén utcai árusítást folytató kereskedők tevékenységével kapcsolatban terjesztette elő panaszát. 
A rendelkezésemre álló adatok szerint a panaszos maga is rendelkezik kereskedelmi üzlettel a szóban forgó területen. Beadványa szerint a területen nem egységesek az árubemutatásra szolgáló állványok, valamint a kereskedők az utcai árusításra az engedélyezettnél nagyobb közterületet foglalnak el, ezzel akadályozva a közlekedést, illetve az üzletek kirakatainak a megközelítését. Kifogásolta a szóban forgó területre 2012 évre kiadott közterület-használati hozzájárulások meghosszabbítását, és azt, hogy a hatóság „elnéző” a szabálytalanul folyó kereskedésekkel szemben.
A panaszos már több alkalommal kérte a Fővárosi Közterület-hasznosítási Társulást (a továbbiakban: Társulás) az utcai árusítások megszüntetésére, valamint a szomszédjának kiadott hozzájárulás olyan módosítására, hogy az ne zavarja üzlete működését. A Társulás – a polgármester hozzájárulásával – a kérésnek eleget tett. Ezt követően a szomszéd üzletre vonatkozó hozzájárulás visszavonását kérte, de azt a polgármester nem támogatta. Így a panaszos kérelme a képviselő-testület elé került. A testület helyben hagyta a polgármester határozatát. A panaszost a Társulás több alkalommal tájékoztatta a Váci utcai koncepcióról, kiadott hozzájárulásokról, az ellenőrzések folyamatáról. 
A jegyző megkeresésemre közölte, hogy az utcai kereskedők árusításával kapcsolatban a polgármester P-1/14/2012. számú határozatában – mint a tulajdonos önkormányzat képviselője – hozzájárult a Váci utcában (Március 15. tér és Fővám tér közötti szakasz), illetve annak mellékutcáiban, üzletenként 1,5 m2-en, 3 db 60x60 cm-es alapterületű, rozsdamentes acélból készült árubemutató állványok kihelyezéséről szóló engedélyek meghosszabbításához. A polgármester a hozzájárulás feltételeként szabta, hogy „az állványok áruval való feltöltése utáni kiterjedése nem haladhatja meg a 1,5 m2-t, valamint a 3 db állványon túlmenően további árubemutató nem helyezhető el, a falsíkosan (épület homlokzatán és kinyitott ajtófélfán) elhelyezett, valamint az épülethez tartozó beugrókban, árkádokban és lépcsőkön lévő árubemutatásokat be kell szüntetni, ellenkező esetben a hozzájárulás visszavonásra kerül.” 
A jegyző a közterület-használat engedélyezésével összefüggésben jelezte azt is, hogy „a polgármester tulajdonosi jogokat gyakorolva hozza meg határozatát, fenntartva azonban a jogot a Ket. szerinti jogorvoslati eljárásra.”.

3. A konkrét ügyet érintően
Elmondható, hogy a képviselő-testület, valamint a polgármester a panaszos beadványaival érdemben foglalkozott, azokat megvizsgálta. A panaszos szomszédja hozzájárulásának visszavonásához a polgármester nem járult hozzá, ezt a jogorvoslati fórumként eljáró képviselő-testület pedig jóváhagyta. A polgármester döntését mérlegelési jogkörében hozta meg, mely a jogszabályoknak való tartalmi megfelelés esetén alapvető joggal összefüggő visszásságot nem okoz. 
Mindezek alapján a polgármester eljárásával, döntésével kapcsolatban alapvető jog sérelmét vagy annak közvetlen veszélyét nem állapítottam meg.

4. Az önkormányzat közterület-használatáról és rendjéről szóló rendelete, valamint jogalkalmazói gyakorlata tekintetében
A már ismertetett hatásköri szabályok biztosította keretek között – tekintettel a közterület-használat engedélyezésével összefüggő korábbi vizsgálataimra és azok alapján tett intézkedéseimre1 – szükségesnek ítéltem meg az önkormányzat közterület-használat engedélyezésével kapcsolatos rendeletének, és jogalkalmazói gyakorlatának vizsgálatát is. A rendelkezésemre álló iratok alapján ugyanis több tekintetben is felmerült az alapvető jogok sérelmének gyanúja.

4.1. A tisztességes eljáráshoz való jog tekintetében
Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. „A tisztességes eljárás olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni.”2
Az ombudsmani gyakorlat szerint e követelmények minden olyan eljárásra vonatkoznak, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói, közhatalom-gyakorlási tevékenysége által érintett, illetve azoknak akkor is érvényesülniük kell, ha a vizsgált szerv egy közterület-használattal kapcsolatos kérelmet nem az Alaptörvénynek megfelelő értelmezéssel bírál el.

4.1.1. A vizsgálatom alapját képező önkormányzati döntés a Belváros-Lipótváros, Budapest Főváros V. kerületi Önkormányzat képviselő-testületének, az V. kerületi Önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használatáról és rendjéről szóló 33/2007 (X.19.) számú rendeletén (a továbbiakban: Ör.) alapult.
Az Ör. 2. § (1) bekezdése szerint „a közterület rendeltetéstől eltérő használatához a tulajdonos hozzájárulása, illetve a hozzájárulást is tartalmazó szerződés kötése szükséges”. A rendelet 3. § (1) bekezdése szerint „közterület-használati ügyekben a polgármester dönt.”, míg a 16. § (1) bekezdése kimondja „a közterület-használati hozzájárulás iránt benyújtott kérelem kapcsán hozott döntéssel szemben az 1990. évi LXV. tv. 11. §-ban foglaltak szerint jogorvoslatnak van helye.” E szabályok, illetve a jegyző véleménye szerint „a polgármester tulajdonosi jogokat gyakorolva hozza meg határozatát, fenntartva azonban a jogot a Ket. szerinti jogorvoslati eljárásra.”
Az V. kerületi önkormányzat rendeletének idézett szabályai, illetve az ennek alapján eljáró önkormányzati szervek eljárásának jogszerűségét az határozza meg, hogy a közterület-használatot önkormányzati hatósági ügynek vagy polgári jogi jogviszonynak kell-e tekinteni. Ezzel kapcsolatban iránymutatást adhat az Alkotmánybíróság és az ombudsman töretlen gyakorlata.
Magyarország Alaptörvényének 32. cikk (1) bekezdés e) pontja szerint „a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat.” A (2) bekezdés szerint „feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.” A (3) bekezdés pedig kimondja, hogy „az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.” 
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat feladata a településrendezés, valamint a helyi közutak és közterületek fenntartása. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 54. § (5) bekezdése pedig azt mondja ki, hogy „a közterületet rendeltetésének megfelelően bárki használhatja. A közterület rendeltetésére és használatára jogszabály további szabályokat állapíthat meg.”
A helyi önkormányzat felelőssége tehát a – helyi életviszonyokat is figyelembevevő – közterület-használat szabályozása. Az Alkotmánybíróság már az 46/B/1996. AB határozatban elvi éllel állapította meg, hogy „a közterület-használat szabályozásával az önkormányzat közhatalmi megbízatásának tesz eleget, és a városrendezési tervek előírásait érvényesítve, továbbá a városképi, műemlékvédelmi, közegészségügyi, köztisztasági, kereskedelmi, turisztikai, stb. szempontokat mérlegelve közérdekű lakossági igényeket elégít ki, azaz alkotmányos feladatkörében jár el.” Az előbbiekkel összhangban ugyancsak az Alkotmánybíróság állapította meg a 41/2000. (XI. 8.) AB határozatban, hogy „a közterület-használat iránti kérelem elbírálására önkormányzati hatósági eljárásban kerül sor.” Az ilyen ügyekben tehát a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) rendelkezései szerint kell eljárni. 
Ugyanezt a szemléletet érvényesíti a 19/2010. (II. 18.) AB határozat, amelyben a testület kifejtette, hogy „a közútnak nem minősülő közterületek tekintetében törvényi szabályozás nincs, annak hiányában helyi közügynek minősül, s a települési önkormányzatok szabályozási autonómiájába tartozik azoknak a feltételeknek a meghatározása, amelyek mellett lehetőség van a közterületek rendeltetésétől eltérő használatára. E szabályokat a települési önkormányzat nem tulajdonosi jogkörében, hanem a helyi közhatalom gyakorlójaként állapítja meg. [1256/H/1996. AB határozat, ABH 1996, 789, 798.; 46/B/1996. AB határozat, ABH 1996, 753, 755.] A közterület rendeltetésétől eltérő használatának szabályozása során az önkormányzatnak tulajdonosi érdekein túl, közérdekű célokat - városképi, városrendezési, környezetvédelmi, közegészségügyi, közlekedés- és vagyonbiztonsági érdekeket, a közterület rendeltetésszerű használóinak érdekeit - is érvényesíteni kell. Ugyanakkor olyan szabályozást kell alkotnia, amely biztosítja a közterületet jogszerűen a rendeltetésétől eltérően használók jogainak, jogos érdekeinek védelmét is. A közterület-használat szabályozása így alapvetően közjogi, közigazgatási jellegű szabályozást jelent. Mindezek alapján megállapítható, hogy közterület rendeltetésétől eltérő használata során elsősorban nem a magánjog szabályai, hanem közigazgatási jogi szabályok határozzák meg az önkormányzat és a közterület- használója között létrejövő jogviszonyban a jogalanyok jogait. A hatósági ügy fogalmát a Ket. 12. § (2) bekezdése határozza meg. Eszerint hatósági ügynek minősül minden olyan ügy, amelyben közigazgatási hatóság ügyfél számára jogot, kötelezettséget állapít meg. A polgármester a Ket. 12. § (3) bekezdés c) pontja alapján közigazgatási hatóságnak tekintendő. A polgármester döntése tekintetében a közterületet igénybe venni kívánó természetes személyek és szervezetek a Ket. 15. § (1) bekezdésében szabályozottaknak megfelelően ügyfelek és nem szerződéses partnerek. (…)”
A közterület-használat engedélyezésének kérdésével több jelentésben3 részletesen foglalkoztam. 
Az AJB 5372/2008. számú jelentésemben elvi éllel állapítottam meg – egyebek mellett –, hogy „A közterület használatának módja az érintett közösség egészének ügye, azaz helyi közügy. Ezekben az esetekben az önkormányzat nem léphet fel valamiféle elkülönült tulajdonosi szerepkörben, mert ez ellentétes lenne az általa képviselt közösség érdekeivel. Márpedig az Alkotmány 42. §-a kimondja, hogy a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.
A közterület időleges átengedése egyrészt jogosultságot jelent a kérelmező számára, másrészről tűrési kötelezettséget a közösség többi tagja részéről. Éppen ezért a közösségi terület használatba adásának elutasítását, vagy engedélyezését hatósági eljárás során kell eldönteni, és ezzel a döntéssel szemben jogorvoslati jogosultságot kell biztosítani a közösség érintett tagjai számára.”
Hangsúlyoznom kell, hogy önmagában az a körülmény, miszerint az Ör. 19. § (1) bekezdése jogorvoslati jogot biztosít a döntés ellen, nem jelenti azt, hogy az önkormányzat a kérdést hatósági ügyként kezelné. E követelményeknek csak úgy tehet eleget, ha a Ket. teljes szabályanyagát alkalmazza az ilyen eljárásra, annak valamennyi garanciájával együtt és eltérés a rendeletben csak ott lehet, ahol ezt a törvény megengedi. 
A hivatkozott jelentéseimben kifejtetteket fenntartva, az önkormányzat hivatkozott rendelete, valamint az annak alapján folytatott önkormányzati gyakorlat a közterület-használat engedélyezése kapcsán, a jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okoz, mert alkalmas arra, hogy kiüresítse az Alkotmánybíróság által a közterület-használat engedélyezésével összefüggésben lefektetett alapjogi és eljárásjogi garanciákat.4

4.1.2. A beérkezett válaszokból és a rendelkezésre álló iratokból az a következtetés vonható le, hogy az önkormányzat a közterület rendeltetésétől eltérő, díjfizetés ellenében történő használatát – az Ör. 2. § (1) bekezdésében, egyébként véleményem szerint helytelenül – szerződésen alapuló, polgári jogviszonyként szabályozza, amely szerződés a közterületet hasznosító szerv és a közterület használója között jön létre. 
Vizsgálatom során azt is észleltem, hogy a helyi norma a közterület-használathoz kapcsolódó jogellenes cselekményeket szabálysértéssé minősíti. Az Ör. 16. § (5) bekezdése – a jogellenes közterület-használat következményei körében – kimondja ugyanis, hogy „Aki a közterületet az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 54. § (4) bekezdésben5 vagy jogszabályban meghatározott rendeltetéstől eltérően, engedély, hozzájárulás vagy megállapodás nélkül, illetve e rendeletben előírt hozzájárulástól eltérő módon, vagy azt meghaladó mértékben használja, a rendeletben megfogalmazott kötelezettségeket megszegi, szabálysértést követ el, és ötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható. (…)”
Az Alkotmánybíróság a 19/1998. (V.22.) AB határozatában rámutatott arra, hogy „a szabálysértés a közigazgatás-ellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az ún. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény (…) A szabálysértés intézményének e rendeltetésével összeegyeztethetetlen az, hogy a jogalkotó — valamely közjogi védelmet igénylő közérdek nélkül — önmagában a polgárjogi szerződésből eredő kötelezettség nem teljesítését szabálysértéssé nyilvánítsa. (…) A helyi önkormányzatot — a Szabs.tv. 1. §-a alapján — szabálysértés statuálására megillető jogosítvány arra szolgál, hogy az önkormányzat az eredeti jogalkotási hatáskörében meghatározott közigazgatási jogi előírások és társadalmi együttélési szabályok megsértését szankcionálja. Mivel az önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, nem nyilváníthat szabálysértéssé a helyi önkormányzat olyan jogellenes magatartásokat, amelyek jogkövetkezményeit, szankcióit magasabb szintű jogszabály szabályozza. (…) Polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség teljesítése elmulasztásának szabálysértéssé nyilvánítására a helyi önkormányzat számára a Szabs.tv. 1. §-ában adott felhatalmazás nem terjed ki.”6
Hivatkozással az Alkotmánybíróság idézett határozatára, valamint gyakorlatára megállapítható, hogy a jogellenes cselekmény szabálysértéssé minősítése csak a közterület-használat önkormányzati hatósági ügyként történő szabályozása esetére alkalmazható jogintézmény, az ezzel ellentétes szabályozással a jogalkotó túllépte hatáskörének a kereteit.
Mindezek alapján megállapítom, hogy az Ör. általam vizsgált, hatályos szabályai, mivel a polgári jogviszonyként szabályozott közterület-használattal kapcsolatos jogellenes cselekmények tanúsítása esetére szabálysértési szankciót ír elő, a jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okoz.

4.2. A jogorvoslathoz való jog tekintetében
Az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint „a jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében, a más szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége.”7 A jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesüléséhez a „jogorvoslás” lehetősége, vagyis az is szükséges, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát.8 A jogorvoslathoz való jognak az Alaptörvényben való garantálása a rendes jogorvoslatra vonatkozik.
A jogorvoslathoz való alapvető jog lényeges tartalma kiterjed a jogorvoslati lehetőségről vagy annak hiányáról való tájékoztatásra is. A tájékoztatási kötelezettséget az egyes eljárási kódexek is kiemelik, mintegy hangsúlyozva, hogy a jogorvoslatról való tájékoztatás nem múlhat az egyes hatóságok mérlegelésén, belátásán. Több esetben rámutattam már arra, hogy a közigazgatási eljárásokon kívül eső eljárásokban is eleget kell tenni a jogorvoslati lehetőségekről való tájékoztatásnak. A jogorvoslati lehetőség biztosítása tehát nem pusztán formai (jogszabály biztosítja vagy kizárja), hanem tartalmi (ténylegesen biztosítva volt-e) kérdés.
A beérkezett iratok alapján megállapítható, hogy az Ör. 16. § (1) bekezdése jogorvoslati jogot ugyan biztosít a döntés ellen, de az még nem jelenti e jog tényleges érvényesülését. Ezen kívül a rendelet nem rendeli el a Ket. teljes szabályanyagának alkalmazását, hanem szerződéses jogviszonyt szabályoz, kiegészítve azt az Ötv. által, önkormányzati hatósági ügyekben biztosított jogorvoslathoz való jog igénybevételének lehetőségével. Nyilvánvaló, hogy az ilyen, a Ket. szabályrendszerétől idegen környezetben, a Ket. jogorvoslati szabályai nem tölthetik be valódi rendeltetésüket.
Az érvényesüléssel kapcsolatos aggályok másik részét az képezi, hogy az Ör. 2. § (1) bekezdése szerint a közterület rendeltetésétől eltérő használatához a tulajdonos hozzájárulása, illetve a hozzájárulást is tartalmazó szerződés kötése szükséges. A jegyző és a kapcsolódó iratok szerint a hozzájárulást tartalmazó dokumentum (P-1/14/2012.) egy „általános határozat”, mely nem konkrét címzettnek szól, és nem a Ket. 72. § (1)-(6) bekezdésében foglalt előírásokon alapul. 
Mindezek alapján megállapítható, hogy a jogorvoslathoz való jog biztosítása a közterület-használatot engedélyező ügyekben értelmezhetetlen, különös tekintettel arra, hogy az alapul szolgáló érdemi döntéssel szemben a jogorvoslati szabályok alkalmazhatatlanok. Ezért az említett „általános határozatokkal” kapcsolatos önkormányzati gyakorlat a jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásságot okoz.

4.3.Az egészséges környezethez való jog tekintetében
Az Alaptörvény XX. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez, továbbá a (2) bekezdés kimondja, hogy ezt a jogot Magyarország – többek között – a környezet védelmének biztosításával valósítja meg. A XXI. cikk (1) bekezdése pedig azt deklarálja, hogy Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg, hanem elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. Az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia.9
A vizsgált ügy közterületi árusítással kapcsolatos. Erre figyelemmel az ügyféli jogok szabályai elsősorban a kérelmezővel és más, esetlegesen érintett személyekkel kapcsolatban értelmezhetők, annak szélesebb, a lakosságot érintő hatásai nincsenek. Az Ör. azonban a hatálya alá tartozóként szabályoz valamennyi, a közterület-használatával járó tevékenységet, így például a jelentősebb környezeti terheléssel járó fesztiválokat és egyéb rendezvényeket is. A rendelet egységes szabályozást alkalmaz a közterület rendeltetésétől eltérő használatára attól függetlenül, hogy milyen jellegű és hatású közterület-használatról beszélünk. Nincs figyelemmel arra, hogy a különféle rendezvények – többek között – a környezetre gyakorolt hatásuk miatt jelentősen és eltérő módon érintik a lakosság érdekeit. A lakosság érdekeinek figyelembe vételét az egyes szabályok egységes, párhuzamos alkalmazása képes csak biztosítani, különös tekintettel a közterület-használattal és a zaj- és rezgés elleni védelemmel kapcsolatos szabályokra. Mindezek alapján elmondható, hogy az Ör. rendelkezéseit a konkrét ügyön túlmutató, azonban a gyakorlatban jellemzően előforduló szempontok szerint is szükséges értékelni. Ennek egyik jellemző eleme az egészséges környezethez való jog érvényesülése, mely szintén meghatározó szempont a helyi szabályozás kialakításakor. 
A közterület-használat engedélyezésének polgári jogi jogviszonyként való önkormányzati szabályozása a szerződő feleken kívül álló személyek, azaz például a lakosság érdekeinek figyelembe vételére nem alkalmas. A szerződéses viszonyokra is igaz természetesen, hogy a jogszabályokat a szerződés nem sértheti, melyből következik, hogy a környezetvédelmi tárgyú jogszabályokat is érvényesíteni kell. A polgári jogi jogviszony a lakosságot alapvetően passzív szerepbe helyezi, hiszen a közterület-használat helyét, idejét, annak egyéb feltételeit érdemben nem vitathatja. Külön fel kell hívni a figyelmet a helyi zaj- és rezgésvédelmi szabályok alkalmazására. Ezek fő célja a lakosság egészséges környezethez való jogának védelme, hangsúlyozva, hogy e szabályok a közterület-használattal kapcsolatos hatósági engedélyezési eljárást nem helyettesíthetik. 
Egyrészről azért nem helyettesíthetik, mert a közterület-használat nem csak zajt és rezgést, hanem egyéb szempontú környezeti konfliktusokat is generál, és ezekben a kérdésekben az érintetteknek, amennyiben az indokolt, ügyféli jogállást kell biztosítani. 
Nem elégséges a zaj- és rezgésvédelmi szabályozás azért sem, mert Belváros-Lipótváros Önkormányzatának a zaj- és rezgésvédelem helyi szabályozásáról szóló 28/2003. (XI. 26.) számú rendelete olyan megoldást alkalmaz, mely szerint a kérelmezőt vagy a hatósági ellenőrzési eljárás alá vont személyt tekinti ügyfélnek, de a lakosság érintettségének vizsgálatára sem vélelmezett hatásterületet, sem egyéb, a hatásterület által érintettek meghatározását elősegítő szabályt nem tartalmaz. Ügyféli jogállás biztosítására – amennyiben az indokolt – zaj- és rezgésvédelmi eljárásban, a Ket. általános szabályai szerint van lehetőség. Ezzel szemben közterület-használattal kapcsolatos eljárásban – a hatályos szabályozás szerint – semmilyen módon nincs lehetőség ügyféli pozíció biztosítására.
Elmondható, hogy az engedély vagy hozzájárulás megadása és ennek alapján bármilyen utcai tevékenység megkezdését követően a közterület-használattal kapcsolatos környezeti konfliktusok nehezen rendezhetők. E problémák megelőzése azt indokolja, hogy a közterület-használat engedélyezését közigazgatási hatósági eljárásnak kell minősíteni és szabályozni. Így válik lehetővé ugyanis az ügyféli jogállás biztosítása az érintett lakosság részére, és így válik lehetővé aktív részvételük a környezeti vonatkozású döntések meghozatalában. Sőt, a megelőzés szempontjai is csak ily módon lehetnek a leghatékonyabban érvényesíthetők. Az ügyféli jogállás biztosítása természetesen – értelemszerűen, bizonyos kivételeket leszámítva – csupán lehetőség és nem kötelezettség. Nem az a célja, hogy minden, a környéken élő lakos érintett legyen, ügyfélnek minősüljön, és ez által parttalanná tegye az eljárásokat. Lehetőséget biztosít azonban arra, hogy az önkormányzat a közterület-használat jellegétől függően becsatornázza a lakosság érdekeit. Mindezek alapján – véleményem szerint – az Ör. szóban forgó rendelkezései, illetve a szabályozás módja alkalmasak arra, hogy közvetlenül veszélyeztessék az egészséges környezethez való jog érvényesülését.

Intézkedésem
Az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján felkérem Belváros-Lipótváros Önkormányzat Képviselő-testületét, hogy vizsgálja felül az V. kerületi Önkormányzat tulajdonában lévő közterületek használatáról és rendjéről szóló többször módosított 33/200.7 (X. 19.) számú rendeletét, és a jelentésemben feltárt alapvető jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében módosítsa a norma 2. § (1), 16. § (5) és 19. § (1) bekezdéseit. Gondoskodjon továbbá arról, hogy az önkormányzat a jövőben a beérkezett közterület-használati kérelmekről az Alkotmánybíróság idézett határozatainak figyelembe vételével, ezzel a hatályos jogszabályoknak megfelelően, törvényes eljárásban döntsön. 

Budapest, 2012. május 3.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Lásd: OBH 1004/2007. számú, AJB 2063/2008. számú, AJB 3419/2008. számú, AJB 5372/2008 és AJB-6724/2010. számú jelentéseket
2 Lásd: 6/1998. (III.11.) AB határozat,14/2004. (V.7.) AB határozat
3 Lásd: OBH 1004/2007., AJB 2063/2008., AJB 3419/2008., AJB 5372/2008. és AJB-6724/2010. számú jelentéseket.
4 A Belügyminisztérium Önkormányzati Feladatok Főosztályának 2010 decemberében készült „Módszertani Útmutatója, a helyi önkormányzatok közterület-használattal kapcsolatos rendeletei megalkotásához, felülvizsgálatához” szintén kimondja, hogy: „(…) egyértelműnek kell tekintenünk a közterület-használat engedélyezés hatósági ügy jellegét, helyi jogszabályalkotás és az engedélyezés gyakorlata során ennek figyelembevételének kötelezettségét.”
5 Étv. 54. § (4) bekezdése szerint „A közterület rendeltetése 
a) a telkek térbeli kapcsolatának, megközelítésének,
b) a közúti és gyalogos közlekedés (út, járda stb.),
c) a kikapcsolódás, a szórakozás, a sporttevékenység, a szabadidő-eltöltés,
d) a felvonulás, a gyülekezés, a közösségi megnyilvánulás,
e) szobor elhelyezésének, emlékhely kialakításának, művészeti alkotások elhelyezésének,
f) a közművek elhelyezésének,
g) zöldfelületek kialakításának biztosítása.”
6Az Útmutató az idézett alkotmánybírósági döntés megállapításai mellett rögzíti, hogy „az Alkotmány 44/A § (1) bekezdés a) pontja és az Ötv. 16. § (1) bekezdése által biztosított rendeletalkotási jog nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat”, 
7 Lásd: 5/1992 (I.30.) AB határozat, 22/1995. (III.31.) AB határozat
8 Lásd: 23/1998. (VI. 9.) AB határozat, 19/1999 (VI. 25.) AB határozat, 49/1998. (XI. 27.) AB határozat
9 Lásd: 28/1994. (V.20.) AB határozat