Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB 956/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Kozicz Ágnes
Az eljárás megindítása
A panaszos beadványa szerint a 2010. október 4-én bekövetkezett iszapkatasztrófa után beteg édesanyja lakóházának falai – a tűzcsap fokozott igénybevétele és a nagy forgalom miatt – jelentős mértékben megrongálódtak. Az Önkormányzatnál bejelentették másodlagos kárigényüket, de az ügyben intézkedés nem történt.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye sérelmének gyanúja, ezért az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, amelynek során tájékoztatást kértem Devecser Város polgármesterétől, a Veszprém Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság, az Ajkai Körzeti Földhivatal, valamint a Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal Kulturális Örökségvédelmi Iroda vezetőitől.

Érintett alapvető jogok és alapelvek
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)

Alkalmazott jogszabályok
Épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.)
Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (Inytv.)
A kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény (Köt.)
Az építészeti örökség helyi védelméről szóló 66/1999. (VIII. 13.) FVM rendelet (FVM rendelet)
Az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény végrehajtásáról szóló 109/1999. (XII. 29. ) FVM rendelet (a továbbiakban: Inytv. vhr.)
Devecser Város Önkormányzata Képviselő-testületének 14/2006. (III.01.) számú rendelete, Devecser Város Helyi Építési Szabályzatának, valamint Szabályozási Tervének jóváhagyásáról

A megállapított tényállás
A beadvány szerint a 2010. október 4-én bekövetkezett iszapkatasztrófa után a panaszos beteg édesanyja lakóházának falai – a tűzcsap fokozott igénybevétele és a nagy forgalom miatt – jelentős mértékben megrongálódtak. 2011. február 11-én bejelentették másodlagos kárigényüket az Önkormányzatnál, az ügyben azonban semmilyen intézkedés nem történt, ezért a panaszos május 16-án személyesen kereste fel Devecser polgármesterét (a továbbiakban: Polgármester). A személyes bejelentés után két kárszakértő helyszíni vizsgálatot tartott, akik megállapították, hogy a ház állapotában bekövetkezett károsodás (repedezett falak, vizesedő pince, töredezett járda) a vízcsap fokozott igénybevételének eredménye. Panaszos 2011. július 26-án írásban érdeklődött az Önkormányzatnál a helyreállítási munkálatok megkezdése felől. 2011. augusztus 17-én az Önkormányzat levélben arról tájékoztatta, hogy a másodlagos kárigények teljesítésének időpontja még ismeretlen, és tekintettel arra, hogy az ingatlanon közvetlen életveszély nem áll fenn, türelmét kérték. 2011. augusztus 24-én panaszos írásban azt kérelmezte, hogy a helyreállítási munkálatokat még az esős időszak előtt végezzék el. E beadványára azonban írásbeli választ nem kapott.
A Polgármester tájékoztatása szerint a panaszost kérelmeivel kapcsolatban arról értesítették, hogy a másodlagos károk felmérésével és intézésével a Veszprém Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság Újjáépítési Operatív Csoportja foglalkozik, így azok elbírálásának és felmérésének időpontjáról nem tudnak nyilatkozni. A polgármester válaszában kitért arra is, hogy Devecser Város Helyi Építési Szabályzata és Szabályozási Terve alapján az érintett ingatlan helyi védelem alatt áll.
A Veszprém Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság igazgatója megkeresésemre arról tájékoztatott, hogy panaszos 2011. február 11-én nyújtotta be másodlagos kárigényét az Önkormányzathoz. Az önkormányzatoknak 2011. szeptember 10-ig kellett megküldeniük a bejelentéseket a Devecserben működő Újjáépítési Katasztrófavédelmi Törzs részére. Ezt követően a bejelentett kárigényeket feldolgozták, és a belügyminiszter engedélyezését követően megindultak az eljárások. A panasszal érintett ingatlanon 2011. november 21-én műszaki szakértő felmérte a károsodás mértékét. A felmérésről helyszíni jegyzőkönyv készült, amelyet panaszos elfogadott, és ezt aláírásával igazolta.
Az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság (a továbbiakban: OKF) által megbízott Jogi Munkacsoport megbízásából eljáró ügyvéd ismertette panaszossal a 2011. november 21-i felmérés alapján készült szakvéleményt, amely szerint ingatlanában mintegy 260.000 Ft nagyságú másodlagos kár keletkezett. A panaszos elfogadta a szakvéleményben foglaltakat, beleértve a kár összegét is. Az eljáró ügyvéd teljes körűen tájékoztatta panaszost a kárenyhítési eljárás szabályairól is, aki ezt követően úgy nyilatkozott, hogy igényt tart a kárenyhítésre. Mindezek alapján 2011. december 6-án az ügyvéd a panaszossal másodlagos károkozással összefüggő kárenyhítési szerződést kötött.
A panasz szerint a panaszos és édesanyja a kárenyhítési eljárás során, az Önkormányzat munkatársától értesült arról, hogy a szóban forgó ingatlan helyi védelem alatt áll. Jelezte, hogy a helyi védelem alatt álló ingatlan felújításának költségeit – nehéz anyagi körülményeikre tekintettel – saját forrásból nem tudják fedezni.
A Polgármester válasza szerint „a helyi védettség megállapításának időpontja nem ismert, a 2005 májusában készült településrendezési tervhez tartozó Helyi Építési Szabályzat is a helyi védelemre javasolt épületek, emlékek között tartotta számon az épületet”1. A felújítási és helyreállítási költségek pedig általában a helyi védelem alatt álló ingatlan tulajdonosát terhelik.
A Veszprém Megyei Katasztrófavédelmi Igazgatóság vezetője az ingatlan helyi védelmével kapcsolatban arról tájékoztatott, hogy a másodlagos kárenyhítési eljárás során a károsult (panaszos) nem tüntette fel, valamint nem tájékoztatta a műszaki szakértőt, illetve az eljáró ügyvédet arról, hogy a lakóingatlan helyi védelem alatt áll.
Mindezek ismeretében tisztázásra szorult az a kérdés, hogy az érintett ingatlan helyi védettsége az ingatlan-nyilvántartásban szerepel-e. Az Ajkai Körzeti Földhivatal (a továbbiakban: Földhivatal) vezetőjének válasza szerint az érintett ingatlan „tulajdoni lapján a műemléki védelem ténye nem szerepel”2. A Kulturális Örökségvédelmi Hivatal megkeresése alapján az ingatlan-nyilvántartásba feljegyezhető az ingatlan műemlék jellege, illetve a helyi védettség ténye, de hivatalukhoz a szóban forgó ingatlannal kapcsolatban erre irányuló beadvány nem érkezett. A bejegyzés elmaradása azonban a védettség fennállásának tényét nem érinti. Amennyiben a földhivatal – megkeresés alapján – egy ingatlanra feljegyzi a műemléki jelleget a tulajdoni lapra, arról az érdekelteket, így az ingatlan tulajdonosait is értesíti a bejegyzésről szóló határozat megküldésével.
A Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal Kulturális Örökségvédelmi Iroda (a továbbiakban: KÖH) vezetője válaszlevelében megírta, hogy a hazai közgondolkodásban, a közigazgatási gyakorlatban, a szakterülettel foglalkozók körében zavar érzékelhető a műemléki (örökségvédelmi) és az építészeti örökség helyi védelmét jelentő státuszokat illetően. Ez a zavar a hivatalvezető álláspontja szerint a gyakorlatban komoly keveredéssel jár. Mindkét esetben hasonló természetű kulturális értékekről, ugyanakkor eltérő alapokon nyugvó védelemről van szó. A két eltérő típusú védettség mindegyikét be kell azonban jegyeztetni az ingatlan–nyilvántartásba.
A KÖH műemlék-felügyelője arról is tájékoztatott, hogy panaszos megkeresésére 2011. június 1-jén helyszíni bejárást tartott. Arra azért került sor, mert a statikai helyszíni bejárásról készült jegyzőkönyvben a panaszos ingatlanát „értékes” épületnek ítélték – azaz műemléki környezetben található, helyi védelem alatt álló ingatlanként tüntették fel – és tekintettel arra, hogy a homlokzat felújítása vált szükségessé a KÖH-nek szakhatóságként kellett eljárnia.

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
A feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az eljárás során vizsgált valamennyi szerv az Ajbt. 18. § (1) bekezdés a) pontja szerint közigazgatási szervnek tekintendő, így tevékenységük vizsgálatára a hatásköröm kiterjed. A vizsgálat lefolytatásának lehetőségét az Ajbt. 20. § (1) bekezdése biztosítja számomra.

2. Az alapvető jogok tekintetében
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint a Magyarország független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.
Az irányadó alkotmánybírósági gyakorlat szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket3. A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást.
Az ombudsmani gyakorlat szerint e követelmények minden olyan eljárásra vonatkoznak, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói, közhatalom-gyakorlási tevékenysége által érintett, illetve azoknak akkor is érvényesülniük kell, ha a vizsgált szerv egy kérelmet nem az Alaptörvénynek megfelelő értelmezéssel bírál el.

3. Az ügy érdeme tekintetében
Az egyedi, vagy területi műemléki védettséget – a Köt. 32. §-a értelmében – a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal, mint országos hatáskörű szerv előkészítése és előterjesztése alapján, a kultúráért felelős miniszter rendeletben nyilvánítja ki4.
Az Étv. alapján5 kiadott FVM rendelet 5. §-ában megfogalmazott felhatalmazás alapján a települési önkormányzatok helyi rendeletben vonhatnak helyi védelem alá objektumokat vagy területeket a település közigazgatási területén6.
A műemlékek védelméről országos szinten – a törvényi előírások szerint – a kulturális örökségvédelmi szakigazgatási szervek gondoskodnak, míg a helyi védelem tartalmáról és biztosításának eszközeiről az önkormányzat – helyi rendeletében meghatározottak szerint – maga gondoskodik. Jogi értelemben a műemléki védelem és az építészeti értékek helyi védelme – azon kívül, hogy azonos természetű értékeket képviselnek – eltérő ágazati (a kulturális, illetve a környezetvédelmi) szabályrendszerhez tartoznak, ebből eredően különböző jellemzőkkel rendelkeznek.
Műemlékek esetében a védetté nyilvánítás előkészítésekor az örökségvédelmi hatóság értesíti az eljárás megindításáról az ingatlan tulajdonosát, aki a későbbi döntéssel szemben fellebbezési joggal élhet. A helyi védelem esetében a helyi építésügyi rendelet tervezetét – a helyben szokásos módon – 30 napra közzé kell tenni, biztosítva az abban foglaltakkal kapcsolatos véleménynyilvánítás lehetőségét.
A műemlék fenntartásáról, jó karbantartásáról a műemlék tulajdonosa köteles gondoskodni. A műemlékeket épségben, jellegük megváltoztatása nélkül kell fenntartani7. Tekintettel arra, hogy egy műemléki védettség alatt álló épület fenntartása és jó karbantartása az objektum sajátos értékeinél fogva szükségképpen költségesebb, mint egy védelem alatt nem álló épületé, a jogalkotó az örökségvédelem pénzügyi eszközeinek szabályozása kapcsán a Köt.-ben bevezette a „műemléki többletköltség” fogalmát. A kulturális örökség védelmével kapcsolatos költségvetési pénzeszközöket a miniszter által felügyelt és más érintett költségvetési fejezeten belül, a műemléki többletköltségekre figyelemmel kell meghatározni8.
Az Étv. IV. fejezete9 főszabályként a tulajdonos kötelezettségeként határozza meg az építmény jó műszaki állapotához szükséges munkálatok elvégeztetését, illetve rögzíti, hogy a helyi védetté nyilvánításról, annak megszüntetéséről, az azzal összefüggő korlátozásokról és kötelezettségekről a települési önkormányzat rendeletben dönt10. Az Étv. kártalanítási szabályai szerint „Ha az ingatlan rendeltetését, használati módját a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv másként állapítja meg (övezeti előírások változása) vagy korlátozza (telekalakítási vagy építési tilalom), és ebből a tulajdonosnak, haszonélvezőnek kára származik, a tulajdonost, haszonélvezőt kártalanítás illeti meg.”, illetve „A kártalanítást az köteles megfizetni, akinek az érdekében a korlátozás történt. Ha nem határozzák meg azt, akinek az érdekében a korlátozás történt, akkor a kártalanítási kötelezettség a települési önkormányzatot terheli”11.
Az FVM rendelet a helyi védelemmel összefüggésben úgy rendelkezik, hogy a helyi védelem alatt álló épület esetében az önkormányzat az építészeti örökség helyi védelmének általános szabályai keretén belül szabályozhatja különösen a fenntartás és állagmegóvás tulajdonosi kötelezettségét, illetve az ingatlan rendeltetésszerű használatához szükséges mértéket meghaladó költségeinek megtérítését12.
Az Inytv. rendelkezése szerint az ingatlan jogi jellege, mint ingatlanhoz kapcsolódó jogilag jelentős tény feljegyezhető az ingatlan-nyilvántartásba, illetve e tény feljegyzésének az elmaradása az ahhoz fűződő joghatásokat nem érinti13. Az Inytv. vhr. ingatlan jogi jellegeként jelöli meg a műemléki és a helyi védettség tényét14. Az FVM rendelet ugyanakkor előírja, hogy a helyi védelem tényét az önkormányzatnak az ingatlan-nyilvántartásba be kell jegyeztetnie15.
A vizsgált ügyben megállapítottam, hogy az érintett ingatlan helyi védettségét, mint az ingatlanhoz kapcsolódó jogilag jelentős tényt, az ingatlan–nyilvántartásba nem jegyezték be, az Önkormányzat nem tett eleget az FVM rendeletben megfogalmazott kötelezettségének. Megállapítottam azt is, hogy Devecser Város önálló, helyi területi védelem alá helyezésről szóló önkormányzati rendelettel nem rendelkezik, Helyi Építési Szabályzata pedig – amely a védettség tényét kimondja – nem szabályozza e körben a tulajdonos fenntartási és állagmegóvási kötelezettségét, és nem tér ki az ingatlan rendeltetésszerű használatához szükséges mértéket meghaladó költségek megtérítésének módjára sem.
Álláspontom szerint, amennyiben a jogalkotó további kötelezettségeket ró az állampolgárra az ingatlan védelembe vétele által, akkor gondoskodnia kell az abból eredő többletköltségek – teljes vagy részbeni – fedezetéről is. A rendeltetésszerű használathoz szükséges mértéket meghaladó költségek felmerülésének egyik különös esete, amikor a rongálódás nem az ingatlan szokásos használatának, hanem például katasztrófának a következménye. Ilyen esetben a tulajdonosnak különösen nagy szüksége lenne a saját forrásait meghaladó költségeket fedező támogatásra a műemléki, illetve helyi védelem alá helyezett ingatlan helyreállításához. A műemléki és a helyi védelem támogatási és pályázati rendszere azonban kidolgozatlan.
Korábban, az AJB-3038/2011. számú jelentésemben megállapítottam, hogy a jogbiztonság követelményét és a tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülését veszélyezteti, hogy hiányos a katasztrófákat követő kárenyhítés, helyreállítás állami eljárásának szabályozása. A megállapítással az érintett minisztériumok és intézmények egyetértettek. A közigazgatási és igazságügyi miniszter, valamint a belügyminiszter, továbbá az országos katasztrófavédelmi főigazgató arról tájékoztatott, hogy az érintett miniszterek a katasztrófák okozta anyagi károk kapcsán – az irányadó uniós jogi szabályozás keretei között – kidolgozzák a kártalanítási rendszer szabályozási koncepcióját, amely az öngondoskodás irányába hat, de a károkozó fokozott felelősségét is kimondja. A jogalkotásért felelős tárcák jelentésemmel egyetértve kormányrendeletben16 fogalmaztak meg keretszabályokat a katasztrófáktól sújtott területekre, a helyreállításra és az újjáépítésre. 
Nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy a másodlagos károk rendezése körében is széles körű mérlegelési jog illeti meg az államot, annak szerveit, illetve a helyi önkormányzatot. Ebben a körben elsődlegesen a helyi önkormányzat rendelkezik a szociális alapon történő juttatások biztosításának lehetőségével. Minden további eljárás, segítség tulajdonképpen a helyi önkormányzat, illetve a kormány mérlegelési körébe tartozik a költségvetési keretek között.
A vizsgált ügyben a másodlagos kárenyhítési eljárás során az illetékes szervek jogszerűen jártak el. Az a tény azonban, hogy az érintett ingatlan helyi védelem alatt áll – tekintettel arra, hogy a tulajdonos nem tudott róla, és a védelem tényét, mint jogi jelleget az ingatlan-nyilvántartás sem tartalmazta, továbbá az Önkormányzat nem tájékoztatta a helyi védelemről az illetékes Katasztrófavédelmi Igazgatóságot – az eljárás során nem került értékelésre.
Mindezek alapján megállapítom, hogy Devecser Város Önkormányzata – azáltal, hogy elmulasztotta az érintett ingatlan helyi védelem alá helyezésének ingatlan-nyilvántartásba való bejegyeztetését, illetve nem teljesítette teljes körűen tájékoztatási kötelezettségét – a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot idézett elő.

Intézkedéseim
A vizsgálatom során feltárt alapjoggal összefüggő visszásság orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján felkérem Devecser Város polgármesterét, hogy 
a./ kezdeményezze Devecser Város Helyi Építési Szabályzatának, valamint Szabályozási Tervének jóváhagyásáról szóló 14/2006. (III. 01.) számú önkormányzati rendelet, jelentésemben megállapítottakra figyelemmel lévő módosítását, valamint 
b./ gondoskodjon az érintett ingatlan helyi védelmének ingatlan-nyilvántartásba való bejegyzéséről.

Budapest, 2012. június 11.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Szószerinti idézés Devecser Város polgármesterének válaszleveléből
2 Szószerinti idézés a Földhivatal vezetőjének válaszleveléből
3 56/1991. (XI. 8.) AB határozat
4 Köt. 32. § -a szerint a műemléki értékeket a miniszter a hatóság előterjesztése alapján rendeletben nyilvánítja védetté.
5 Étv. 62. § (2) bekezdése l) pontja
6 FVM rendelet 5. § (1) bekezdése szerint az Étv. 57. §-ának (3) bekezdése szerinti rendeletalkotási jogkörében az önkormányzat a helyi védelem alá helyezést, vagy annak megszüntetését a helyi területi és a helyi egyedi védelemre terjesztheti ki.
7 Köt. 41. §
8 Köt. 81. § j) pont
9 Az épített környezet fenntartása, használata és értékeinek védelme
10 Étv. 65. § (2) és 67. § (3) bekezdései
11 Étv. 30. § (1) és (6) bekezdés
12 4. § b) pont
13 Inytv. 17. § (1) bekezdés g) pont
14 Inytv. vhr 39/A. § (1) bekezdés
15 FVM rendelet 7. § (3) bekezdés
16 A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény végrehajtásáról szóló 234/2011. (XI. 10.) számú Korm. rendelet