Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB 951/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Kozicz Ágnes
Az eljárás megindítása
Panaszosok közös beadványukban Budapest Főváros XI. kerület Újbuda Önkormányzatának nevelési támogatással kapcsolatos eljárásait sérelmezték.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja, ezért az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (továbbiakban: Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, amelynek során tájékoztatást kértem Budapest Főváros XI. kerület Újbuda Önkormányzatától (a továbbiakban: Önkormányzat).

Érintett alapvető jogok és alapelvek
–	A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)
–	A tisztességes hatósági eljáráshoz való jog (Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.”)

Alkalmazott jogszabályok
–	A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény
–	A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.)
–	Budapest Főváros XI. kerület Újbuda Önkormányzatának, a rászorult személyek támogatásáról szóló 4/2009. /II. 24./ ÖK. rendelete (a továbbiakban: Rendelet)
–	Budapest Főváros XI. kerület Újbuda Önkormányzatának az egyes szociális tárgyú rendeletek módosításáról szóló 25/2010./VII.16./ XI.ÖK számú rendelete (a továbbiakban: Módosító Rendelet I.)
–	Budapest Főváros XI. kerület Újbuda Önkormányzatának a rászorult személyek támogatásáról szóló 4/2009/II.24./ XI.ÖK sz. rendelet módosításáról szóló 38/2010./XII.20./ XI.ÖK sz. rendelete (a továbbiakban: Módosító Rendelet II.)

A megállapított tényállás
Az egyik panaszos szerint az Önkormányzat 2010. október 1-jén kelt határozatában nevelési támogatást állapított meg gyermeke részére – a támogatásra való jogosultság fennállásáig, de legfeljebb a gyermek harmadik életévének betöltéséig – a helyi Rendelet alapján. Az Önkormányzat 2011. január 21-én kelt határozatában – a Rendelet módosítására hivatkozással – a nevelési támogatást, 2010. december 31-i hatállyal megszüntette. Panaszos a megszüntető határozat ellen jogorvoslattal élt, fellebbezését a Képviselő-testülete – az elsőfokú határozatot helyben hagyva – megszüntette.
A másik panaszos gyermeke részére az Önkormányzat 2010. október 18-án kelt határozatában – ugyancsak a támogatásra való jogosultság fennállásáig, de legfeljebb a gyermek harmadik életévének betöltéséig – állapított meg gyermek nevelési támogatást a Rendelet alapján. Az ő esetében is 2011. január 21-én kelt határozatban – a Rendelet módosítására hivatkozással – a megállapított nevelési támogatást, 2010. december 31-i hatállyal megszüntették, fellebbezését a Képviselő-testület elutasította, az elsőfokú határozatot helyben hagyta.
Panaszosok sérelmezik, hogy az Önkormányzat nem tájékoztatta őket a Rendelet módosításáról és a támogatás folyósításának felülvizsgálatáról. Szerintük számos kerületi család jövője vált bizonytalanná a Rendelet módosításával.
Megkeresésemre az Önkormányzat arról tájékoztatott, hogy a panaszosok nevelési támogatás iránti kérelme megfelelt a Rendeletben előírt feltételeknek1, így azt megállapították számukra. A Rendelet 2010. december 22-től hatályos módosítása értelmében támogatásra a XI. kerületi lakóhelyén életvitelszerűen tartózkodó család jogosult, második életévét betöltött gyermek jogán, a gyermek harmadik életévének betöltéséig2. A módosított Rendelet alapján panaszosok jogosultságát felülvizsgálták, amelynek eredményeként megállapították, hogy a panaszosok gyermekei nem szerepeltek a bölcsőde várólistáján, így a támogatás folyósítását 2010. december 31-i hatállyal az Önkormányzat valamennyi addig jogosult esetében megszüntette.
Tájékoztattak arról is, hogy panaszosok a jogorvoslati eljárás után ismételten benyújtották kérelmüket a módosított jogszabályi feltételeknek megfelelően. Részükre a nevelési támogatást újból megállapították, amelyet a gyermekek három éves koráig folyósítottak.

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
A helyi önkormányzat az Ajbt. 18. § (1) bekezdés b) pontja szerint közigazgatási szervnek tekintendő, így tevékenységének vizsgálatára hatásköröm kiterjed.
A vizsgálat lefolytatásának lehetőségét az Ajbt. 20. § (1) bekezdése biztosítja számomra.

2. Az alapvető jogok tekintetében
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye és a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint a Magyarország független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság már működése első éveiben elvi éllel állapította meg, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.
Az irányadó alkotmánybírósági gyakorlat szerint a jogállamiság elvéből folyó követelmény a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket3. A közigazgatás törvényessége akkor valósul meg, ha jogilag szabályozott eljárási keretek között működik, a jogkorlátozásra adott felhatalmazást pedig törvényi szinten pontosan kell meghatározni. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá, hogy a kiszámíthatóság – beleértve az egységes jogalkalmazást – és az eljárási garanciák biztosítása szorosan összekapcsolódik az egyes alanyi alapjogok, szabadságjogok védelmével, mintegy kölcsönösen feltételezik egymást.
Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. „A tisztességes eljárás olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni.4”
E követelmények minden olyan eljárásra vonatkoznak, amelyben valamely természetes vagy jogi személy az állam jogalkalmazói, közhatalom-gyakorlási tevékenysége által érintett, illetve azoknak akkor is érvényesülniük kell, ha a vizsgált szerv egy kérelmet nem az Alaptörvénynek megfelelő értelmezéssel bírál el.

3. Az ügy érdeme tekintetében
A Rendelet panaszosok nevelési támogatás iránti kérelmének elbírálása idején (2010. október) a következőképpen rendelkezett:
A Rendelet 22/A §-a szerint „(1) A hatályos önkormányzati rendeletben a bölcsődei ellátás iránti kérelem elbírálása szempontjainak megfelelő gyermek jogán a szülő részére – külön kérelemre – nevelési támogatás állapítható meg, amennyiben a gyermekek napközbeni ellátása keretében az Önkormányzat által fenntartott vagy támogatott férőhelyet nem vesz igénybe.
(2) A támogatás összege a gyermek második életévének betöltését
a) megelőzően havonta 30.000 Ft
b) követően 60.000 Ft.
(3) A támogatás további feltétele, hogy a kérelmezőnek a támogatással nem érintett, nem tanköteles gyermeke a gyermekek napközbeni ellátása keretében az Önkormányzat által fenntartott vagy támogatott férőhelyen legfeljebb napi 4 órát vehet igénybe.5”
A Módosító Rendelet I. 8. § (1) bekezdése értelmében e rendelet a kihirdetése napján lép hatályba, rendelkezéseit a kihirdetés napján folyamatban levő ügyek elbírálása során is alkalmazni kell.

A 2010. december 22-től hatályos módosítások szerint a Rendelet nevelési támogatásra vonatkozó előírásai a következők voltak:
A Rendelet 22. §-a szerint: „(1) A hatályos önkormányzati rendeletben a bölcsődei ellátás iránti kérelem elbírálása szempontjainak megfelelő, második életévét betöltött gyermek jogán, a gyermek harmadik életévének betöltéséig, a szülő részére, külön kérelemre, családonként egy gyermek figyelembevételével – nevelési támogatás állapítható meg, amennyiben
a) a szülő bölcsődei elhelyezést érintő kérelmére az intézményvezető nyilatkozik arról, hogy férőhelyet biztosítani nem tud, de a gyermeket várólistán tartja,
b) a családban az egy főre jutó havi nettó jövedelem nem haladja meg a nyugdíjminimum kétszeresét, továbbá
c) a gyermekek napközbeni ellátása keretében az Önkormányzat által fenntartott vagy támogatott férőhelyet – ideértve az időszakos gyermekfelügyeletet is, – nem vesz igénybe.
(2) A támogatás további feltétele, hogy a kérelmezőnek a támogatással nem érintett, nem tanköteles gyermeke a gyermekek napközbeni ellátása keretében az Önkormányzat által fenntartott vagy támogatott férőhelyen legfeljebb napi 4 órát vehet igénybe, kivéve, ha mindkét szülő – vagy az egyedülálló szülő – aktív munkaviszonyban áll.
(3) A támogatásra a XI. kerületi lakóhelyén életvitelszerűen tartózkodó család jogosult. Az életvitelszerű tartózkodás tényét a Védőnői Szolgálat a Polgármesteri Hivatal megkeresésére igazolja.
(4) A kérelem elbírálásakor a jövedelem esedékessé váló vélelmezését a Szt. 10. §-ának6 rendelkezései alapján kell elvégezni. A jövedelem megállapításakor a kérelmező készpénz-megtakarítását tizenkét havi jövedelemként kell figyelembe venni.
(5) A támogatás havi összege megegyezik a nyugdíjminimum összegével.
(6) A támogatás megállapítása legfeljebb hat hónap időtartamra történik. Amennyiben a folyósítás időtartama alatt a gyermek számára az Önkormányzat bölcsődei férőhelyet biztosít, akkor a támogatás folyósítását a következő hónaptól meg kell szüntetni. A hat hónap lejártakor – a jogosultság fennállása esetén, külön kérelemre – a támogatás folyósítása meghosszabbítható abban az esetben, ha az Önkormányzat gyermekintézményi férőhelyet nem tud felajánlani.7”
A Módosító Rendelet II.14. §-a szerint e rendelet rendelkezéseit a hatályba lépésekor folyamatban levő ügyek elbírálása során is alkalmazni kell. A nevelési támogatás ügyekben korábban meghozott megállapító határozatokat 2010. december 31-i fordulónappal, 2011. január 31-ig felül kell vizsgálni.
A fentiekből megállapítható, hogy az Önkormányzat a 2010. december 22-től hatályos módosítással jelentős mértékben megváltoztatta a nevelési támogatás feltételrendszerét. A módosított Rendelet ugyanis a jogosultság többletfeltételeként határozta meg, hogy a gyermeket bölcsődei várólistán nyilvántartsák, a családban az egy főre jutó havi nettó jövedelem ne haladja meg a nyugdíjminimum kétszeresét. A Módosító Rendelet II. egyértelműen szűkítette a jogosulti kört is, ugyanis a módosítás következtében családonként egy, a második életévét betöltött gyermek részesülhet nevelési támogatásban harmadik életévének betöltéséig.
A Jat. 2. § (3) bekezdése értelmében a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.
A Jat. e rendelkezésével kapcsolatban fontosnak tartom kiemelni, hogy a Rendelet módosításakor és rövid időn belüli hatálybaléptetésekor, továbbá a támogatások – határozatban megállapított – határozott ideig (a gyermekek harmadik életévének betöltéséig) történő folyósításának a módosított Rendelet alapján való visszamenőleges hatályú8 megszüntetésekor figyelmen kívül hagyták az érintett alanyi kör – több gyermekes családok – és a támogatással kapcsolatos jogviszonyaik sajátosságait. Ezzel a családok életvitelében jelentős nehézségeket okoztak, hiszen nyilvánvaló, hogy a családi háztartások a kieső ellátás, támogatás összegét rövid idő alatt egyéb forrásból nem voltak képesek pótolni.
Vitatható a „felülvizsgálat” intézményének (mint jogtechnikai megoldás) alkalmazása is. A módosított Rendelet alapján felülvizsgált valamennyi – korábban, a kérelmek elbírálásakor hatályos Rendelet alapján meghozott – határozat ugyanis nyilvánvalóan nem felelt meg a módosított Rendelet új feltételeinek, ezért kellett a támogatások folyósítását megszüntetni.
Egy adott állapot szerinti jogosultságok és kötelezettségek rendszere alapvetően befolyásolja az érintettek magatartását, alapját képezik a jövőre vonatkozó döntéseiknek, a rövidebb-hosszabb távú tervezésnek. A változó gazdasági helyzetnek, a teherbíró képességének megfelelően az állam a támogatások igénybevételét szigoríthatja, csökkentheti, a támogatások rendszerét módosíthatja, átszervezheti. A jogvédelmi szint biztosítása a jogállamiságból eredő jogbiztonság, a kiszámíthatóság, az előreláthatóság és a viszonylagos stabilitás követelményét fogalmazza meg. A jogvédelmi szint biztosításával, ezen belül az ún. bizalomvédelemmel összefüggő kötelezettségek körében nem csupán az alkotmányos (alapjogoknak) jogoknak, hanem a törvényhozás által biztosított jogosultságoknak (az Alaptörvény alatti dimenzió) a védelméről is szó van9.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában – az AB hatásköréből következően – az állam bizalomvédelemmel összefüggő kötelezettségeit a jogalkotásban, a jogszabályok változtatása kapcsán fejtette ki10. Az alapvető alapjogi követelmények közé sorolható a megfelelő felkészülési idő biztosítása, a fokozatosság és az azonnali hatályú jogelvonás tilalma. A vizsgálatommal összefüggésben rá kell mutatnom azonban arra, hogy a jogbiztonságnak és a bizalomvédelemnek, mint alapjogi kötelezettségeknek jelentős szerepe van a jogalkalmazás során az állami hatósági-szolgáltató szervezetrendszer alakítása, átszervezése vonatkozásában. Az állampolgárok joggal várják el, hogy a jogszabály-módosításokat – különösen, ha jelentős számú rászoruló jogosultat érint – a jogalkotó a lehető legnagyobb körültekintéssel készítse elő, figyelembe véve az adott szociális ellátás, támogatás sajátosságit és az érintettek élet- és jogviszonyait. A vizsgált ügyben e kívánalmakra a Képviselő-testület nem volt tekintettel.
Mindezek alapján megállapítom, hogy Budapest Főváros XI. kerület Újbuda Önkormányzatának általam vizsgált szabályozása – a jogalkotás garanciális szabályainak figyelmen kívül hagyása miatt – a panaszosok, illetve valamennyi érintett ügyében a jogbiztonság elvével, valamint az abból fakadó jogbiztonság követelményével, konkrétan a bizalomvédelmi kötelezettséggel, továbbá a tisztességes hatósági eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot idézett elő.

Intézkedésem
A vizsgálatom során feltárt alapjoggal összefüggő visszásságok jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján felkérem Budapest Főváros XI. kerület Újbuda Önkormányzata polgármesterét, hogy a jelentésemet, arra történő figyelemfelhívásom mellett terjessze a Képviselő Testület elé, hogy a jogalkotás során – a bizalomvédelmi kötelezettség, valamint az ügyfelek tisztességes hatósági eljáráshoz való jogának érvényesülése érdekében – a jogszabályok és eljárási garanciák, valamint az ügyféli jogok maradéktalan figyelembevételével járjanak el.

Budapest, 2012. június 6.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 A támogatás megállapítható volt, amennyiben a kérelmező gyermeke napközbeni ellátás keretében az Önkormányzat által fenntartott és támogatott férőhelyet nem vett igénybe.
2 A támogatás további feltétele volt, hogy a családban az egy főre jutó jövedelem nem haladja meg a nyugdíjminimum kétszeresét (57. 000 Ft), továbbá, hogy a szülő bölcsődei elhelyezésre irányuló kérelmét illetően az intézményvezető nyilatkozik arról, hogy férőhelyet nem tud biztosítani, de a gyermeket várólistán tartja.
3 56/1991. (XI. 8.) AB határozat
4 Lásd: 6/1998. (III.11.) AB határozat, 14/2004. (V.7.) AB határozat
5 A Rendeletbe beemelte a Módosító Rendelet I.
6 A szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szt.)
7 A Rendeletbe beemelte a Módosító rendelet II.
8 2011. januárban kelt határozatokban 2010. december 31-i hatállyal
9 Lásd Balogh Zsolt – Holló András – Kukorelli István – Sári János: Az Alkotmány magyarázata. KJK Kerszöv. Jogi és Üzleti Kiadó, Budapest, 2003. 110-111. o.
10 Lásd 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, 56/1995. (IX. 15.) AB határozat.