Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-872/2012. számú ügyben
(Kapcsolódó ügyek: AJB-1261/2012, 1371/2012, 1372/2012, 1373/2012, 1374/2012, 1376/2012, 4419/2012, 6467/2012, 6707/2012, 7284/2012, 7609/2012, 7610/2012.)

Előadó: dr. Horváth Luca Kornélia
Az eljárás megindulása 
Az országgyűlési biztosokhoz működésük kezdete óta egyre nagyobb számban érkeznek olyan panaszok, amelyekben a beadványozók a lakókörnyezetükben – gyakran a lakóházukban – található szórakozóhely működését, az annak során keletkező zaj- és levegőterhelést, bűzhatásokat, köztisztasági problémákat kifogásolták. A panaszosok zavaró körülményként értékelték az érkező és távozó vendégek utcai hangoskodását, kulturálatlan viselkedését is.
Amint azt az AJB-863/2012. számú jelentésemben már rögzítettem, az országgyűlési biztosok hatáskörébe elsődlegesen az egyedi panaszok kivizsgálása tartozik. Az általános tapasztalat szerint azonban ez az egészséges környezethez való jog és a jövő nemzedékek érdekeinek magas szintű védelméhez nem elegendő. Tisztázni kell az egyedi panaszok alapján felmerült koncepcionális kérdéseket, a jogalkotási és jogalkalmazási anomáliákat, az igazgatás ágazati és/vagy területi szintjeinek összehangolatlanságából eredő hiányosságokat. Mindezek megfelelő kezelése nélkül úgy vélem, hogy – tömegesen, illetve súlyos környezeti, társadalmi károk bekövetkezésével – az egyedi ügyek és visszásságok megismétlődnek. 
Figyelembe véve a fenti megállapításokat, a vendéglátóegységeket érintő rendszerszintű visszásságok feltárására és megoldási javaslatok megfogalmazására az országgyűlési biztosok több alkalommal átfogó vizsgálatot indítottak1, illetve egyedi ügyekben jogalkotási javaslatokat is megfogalmaztak2.
Különös tekintettel arra, hogy a szórakozóhelyek által okozott zavaró hatások továbbra is sokak pihenését lehetetlenítik el, és a korábbi vizsgálatokban megfogalmazott kezdeményezések, ajánlások közül több a mai napig sem valósult meg, valamint lezárásuk óta számos jelentős jogszabály-módosítás történt, a megfelelő jogi környezet kialakítása és a hatékony jogalkalmazói gyakorlat előmozdítása érdekében – a beérkezett panaszok nyomán, azokat egyesítve – vizsgálatot indítottam.

Vendéglátóegységeket érintő ügyek
Az alább hivatkozott ügyek részleteit nem mutatom be, csupán a panaszban szereplő legfontosabb körülményeket ismertetem.
AJB-1261/2012.
A panaszos a lakókörnyezetében található vendéglátóhely hétvégi hangos, zenés éjszakai üzemelését és a hatáskörrel rendelkező jegyző eljárását sérelmezte. A beadvány szerint évekig tűrték az elviselhetetlen körülményeket, majd a jegyzőhöz fordultak. A hatóság ígéretet tett a panaszosnak, hogy a vendéglátóhely rendezvényeinek megtartását a jövőben korlátozni fogja. A környezetvédelmi hatóság zajkibocsátási határértéket állapított meg, ugyanakkor az üzemeltető a zajvédelmi kötelezettségeit nem teljesítette. Ennek következményeként a jegyző a vendéglátóhely üzemeltetője számára megtiltotta a zeneszolgáltatást. A lakossági panaszok alapján a jegyző csendháborítás és a kereskedelemmel kapcsolatos jogszabályok megsértése ügyében szabálysértési eljárást is indított. A Szolnoki Városi Ügyészség törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva törvénysértő mulasztásokat állapított meg az ügyben. A környéken lakók panaszai továbbra is fennállnak, a vendéglátóhely hangos, zavaró működése azóta sem szűnt meg.
AJB-1371/2012.
A panaszosok egy a lakókörnyezetükben található fővárosi, nagy alapterületű és vendégkörű szórakozóhely zajos működését és a kerületi jegyző, valamint a rendőrség eljárását kifogásolták. A beadványozók rendkívül sérelmesnek ítélték a szórakozóhelyre érkező és távozó vendégek viselkedését, a keletkező köztisztasági problémákat.
AJB-1372/2012.
A társasházi lakosok által benyújtott panasz szerint a Belső-Erzsébetvárosban lakóhelyük környezetében több olyan szórakozóhely is található, amelynek állandó éjszakai zajkibocsátása, illetve a működésből eredő egyéb probléma miatt elviselhetetlenné vált az otthon tartózkodás. Az ügyben birtokvédelmi eljárás indult, ugyanakkor a sérelmeket nem orvosolták.
AJB-1373/2012.
A panaszos a lakókörnyezetében található szórakozóhely működését és a hatáskörrel rendelkező egri jegyző eljárását sérelmezte. A beadvány szerint évekig tűrték az elviselhetetlen körülményeket, majd 2008-ban a jegyzőhöz fordultak. A hatóság – bár a felek közötti megállapodásra törekedett – kísérlete eredménytelennek bizonyult, és a kifogásolt hatásokra tekintettel korlátozta a szórakozóhely nyitva tartását. Határozatát ugyanakkor a másodfokú hatóság megsemmisítette és a panaszos kérelmét elutasította. A későbbiek folyamán egy extrémsportok helyszínéül is szolgáló egység nyílt a környéken, amely ellen a lakosok már a működés megkezdése előtt is tiltakoztak. A működési engedélyezési eljárásba azonban nem vonta be őket a kereskedelmi hatóság és ezt követően a zaj érdemi csökkenését eredményező intézkedést sem hozott.
AJB-1374/2012.
A panaszosok egy fővárosi szórakozóhelyet és azzal összefüggésben a jegyző, valamint a másodfokú zajvédelmi hatáskörben intézkedő környezetvédelmi felügyelőség eljárását sérelmezték. A felügyelőség határozatát bírósági úton megtámadták.
AJB-1376/2012.
A környezetvédelmi egyesület az általuk képviselt panaszosok társasháza szomszédságában üzemelő étterem működéséből eredő negatív körülményeket és a hatósági eljárásokat kifogásolta. Az egyesület elnöke problémaként jelölte meg, hogy a vendéglátóegység nyitott teraszára egy légtisztító berendezést helyeztek el, amely a nyitvatartási idő alatt folyamatosan, fokozott zajhatás mellett üzemel. Emellett azt is sérelmezte, hogy a rendszeres zenés esték, esküvők alkalmával keletkező zaj és a vendégek zavaró viselkedése miatt a lakók pihenni nem tudnak és az eljáró hatóság a problémák orvoslása érdekében nem intézkedett jogszerűen. A panaszos az étterem bűzterhelését is kifogásolta.
AJB-4419/2012.
A panaszos a szomszédságában található vendéglátóhely működése során keletkező zavaró zajt és a köztisztasági problémákat kifogásolta. Különösen sérelmesnek tartotta a szórakozóhely hétvégi, késő éjjelig tartó nyitvatartását. A probléma orvoslása érdekében a kereskedelmi hatósági jogkörrel rendelkező helyi jegyzőtől első alkalommal az egység bezáratását kérte. A jegyző a nyitvatartási időt korlátozta, amely döntés ellen a vendéglátóegység üzemeltetője fellebbezéssel élt, a másodfokú határozatot pedig bírósági úton megtámadta. A bíróság a keresetet elutasítva a határozatot helyben hagyta. A szórakozóhely továbbra is üzemel, amelyet a panaszos elfogadni nem tud. Az elfogultság miatt kijelölt berettyóújfalui jegyző többször végzett éjszaka hatósági ellenőrzést. A nyitvatartási idő túllépéséről egy esetben tudott meggyőződni, ekkor szabálysértési bírságot szabott ki.
AJB-6467/2012.
A 2011-ben megnyílt zenés szórakozóhely szombat esténként tartott zavaró környezeti, köztisztasági és egyéb hatással járó rendezvényeit, illetve a helyi jegyző eljárását sérelmezte a panaszos.
AJB-6707/2012.
A panaszos azt kifogásolta, hogy a házukban található söröző új nyitvatartási rendje, valamint a dohányzásra kijelölt hely miatt lakhatása ellehetetlenült. A söröző teraszától 1,5 m-re található az ablaka, ahova beszivárog a dohányfüst, és éjszakába nyúlóan dübörgő, hangos zene szól. A dohányfüst miatti panaszával a népegészségügyi szakigazgatási szervhez fordult, amely levelében megírta, hogy jogellenes körülményt nem tapasztalt. A zajhatás miatti bejelentését a törökbálinti jegyző áttette Budaörs jegyzőjéhez, ahonnan érdemi választ nem kapott.
AJB-7284/2012.
A panaszos beadványa szerint a maglódi ingatlana hátsó szomszédjában található vendéglátóegység 2001-ben nyitott meg, és a működés miatt keletkező problémák az évek során fokozódtak. A söröző rendszeresen hajnalig tart nyitva, a vendégek az udvaron kulturálatlanul viselkednek, hangoskodnak és dohányoznak, időnként zenés-táncos rendezvényeket is tartanak. A panaszos sérelmezte, hogy a közte és az üzemeltető között 2009-ben kötött egyezséget ez utóbbi rendszeresen megszegi.
AJB-7609/2012.
Egy fővárosi szórakozóhely működését kifogásoló panaszos szerint a kereskedelmi hatóság az ügyféli jogokat sértve járt el, így többek között nem értesítette a társasház közös képviselőjét a vendéglátóegység üzemeltetője személyében bekövetkezett változásról, a nyitvatartási idő módosításáról.
AJB-7610/2012.
A panaszos egy békéscsabai italbolt zajos működését illetően a rendőrség, a kereskedelmi, valamint a környezetvédelmi hatósági jogkörben intézkedő jegyző eljárását kifogásolta.

Érintett alapvető jogok
·	Jogállamiság, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „Magyarország független, demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés)
·	Tisztességes eljáráshoz való jog: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.” (Alaptörvény XXIV. Cikk)
·	Jogorvoslathoz való jog: Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási szervek döntése ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. (Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdés)
·	Egészséges környezethez való jog: „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. Aki a környezetben kárt okoz, köteles azt - törvényben meghatározottak szerint - helyreállítani vagy a helyreállítás költségét viselni.” (Alaptörvény XXI. cikk (1) és (2) bekezdések)
·	Tulajdonhoz való jog: Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár. (Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdés) A helyi önkormányzat tulajdona köztulajdon, amely feladatai ellátását szolgálja. (Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés) Az állam és a helyi önkormányzat tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások megóvása, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele (Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdés)
·	Vállalkozás szabadsága: Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik. (M cikk (1) bekezdés) Mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. (Alaptörvény XVII. Cikk) 

Alkalmazott jogszabályok
·	a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) 
·	a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (Kvt.)
·	a társasházakról szóló 2003. évi CXXXIII. törvény (társasházi törvény)
·	a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szól 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
·	a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény (Kertv.)
·	a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv (szolgáltatási irányelv)
·	a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló 2009. évi LXXVI. törvény (szolgáltatási törvény)
·	a polgári törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (Ptké.) 
·	a környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet (Zr.)
·	a kereskedelmi tevékenységek végzéséről szóló 210/2009. (IX. 29.) Korm. rendelet (Kr.)
·	a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM rendelet
·	a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendeletet (BKr.)
·	a levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet

A vizsgálat megállapításai 

I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) határozza meg. A 18. § (4) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat.
Az Ajbt. 28. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa az általa lefolytatott vizsgálatról jelentést készít, amely tartalmazza a feltárt tényeket és az ezeken alapuló megállapításokat és következtetéseket.

II. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az ombudsmanok következetesen, zsinórmértékként támaszkodtak az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazták az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvénye és az Ajbt. hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
Az Alaptörvény XXI. cikkében deklarált egészséges környezethez való jog értelmezését az Alkotmánybíróság a jelentősége folytán alaphatározatként értékelhető 28/1994. (V. 20.) AB határozatában, valamint az arra épülő későbbi határozataiban végezte el. A testület e döntésében részletesen elemezve az egészséges környezethez való jogot megállapította, hogy az elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. Az állam kötelességeinek magukban kell foglalniuk az élet természeti alapjainak védelmét és ki kell terjedniük a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére3.
Az Alkotmánybíróság nyomatékosan megállapította, hogy az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. Ez az állami fellépés olyan korlátját jelenti, amely megakadályozza, hogy a már elért objektív védelmi szint, illetve hatékonyság csökkenjen, az addig elért környezetállapot romoljon. Következésképpen nem engedhető meg, hogy a környezetvédelemhez való jog érvényesülése társadalmi, gazdasági folyamatok, körülmények függvényében mennyiségileg vagy minőségileg változzon.
Tekintettel arra, hogy az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló hatósági rendszer kialakítása és működtetése állami feladat, a kötelezettségek címzettjei nemcsak a jogalkotó szervek, hanem azokon keresztül maga jogalkalmazó is. Amennyiben a hatóságok elmulasztják a környezetvédelmi előírások következetes és megfelelő érvényesítését, azok kiüresedését okozzák és egyidejűleg az egészséges környezethez való jog sérelmét idézik elő.
Figyelemmel arra, hogy a környezet nem kimeríthetetlen, illetve az abban okozott károk véges javakat pusztítanak, továbbá az ember sok esetben visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg, az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az egészséges környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzés elvén alapuló jogintézmények alkalmazásának elsőbbsége van. Az Alkotmánybíróság rámutatott tehát arra, hogy a környezethez való jog érvényesítése a védelem elért szintjének fenntartásán belül azt is megkívánja, hogy az állam a preventív védelmi szabályoktól ne lépjen vissza a szankciókkal biztosított védelem felé.
Az Alkotmánybíróság szerint a környezet elért objektív védelmi szintjétől való visszalépésre akkor van lehetőség, ha az más alapjog vagy más alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A fentiek mellett pedig, tekintettel arra, hogy az egészséges környezethez való jog alapjogi jellegét az Alkotmánybíróság több határozatában megerősítette, annak korlátozása alkotmányosságának megítélésénél – a minden alapjog korlátozására irányadó mércét – a szükségességi/arányossági tesztet is alkalmazni kell. A szükségességi/arányossági teszt szerint az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog. szabadság vagy érték védelme vagy érvényesülése más módon nem érhető el és a korlátozás megfelel az arányosság követelményeinek, azaz az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban van egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.
Ahogy az a fentiekből következik, az Alkotmánybíróság határozataiban az egészséges környezethez való jogot elsősorban intézményvédelmi kötelezettségként értelmezte. Ezzel ugyanakkor csak a közvetlen alapjogi védelem alanyi oldalát zárta ki és nem azt, hogy az egészséges környezethez való jognak lennének alanyi jogon érvényesíthető elemei is. Rámutatott a testület arra is, hogy a jogalkotás garanciális szerepe nem egyszerűen csupán fontosabb a környezetvédelemben, mint az olyan alkotmányos jogoknál, ahol a bíróság (Alkotmánybíróság) közvetlen alapjogvédelmet adhat vagy alanyi jogi igényeket ismerhet el, hanem – a dogmatikai lehetőségek határai közt – mindazokat a garanciákat is nyújtania kell, amelyeket az Alkotmány egyébként az alanyi jogok tekintetében biztosít4. Hangsúlyozom tehát, hogy az egyéni jogvédelem biztosítása érdekében az egészséges környezethez való jog alanyi jogon érvényesíthető elemei között szerepelnek az ügyféli jogok, az eljárási garanciák kikényszeríthetősége, s így pl. az Alaptörvény által önálló alapjogként is deklarált tisztességes eljáráshoz vagy a jogorvoslathoz való jog is.
Az egészséges környezethez való jog alanyi oldalán álló alapjogok rendkívül szoros kapcsolatban állnak a jogállamisággal, jogbiztonsággal. Az Alkotmánybíróság több határozatában elvi éllel szögezte le, hogy a jogállam legfontosabb eleme a jogbiztonság5. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy nemcsak a jog egésze, de annak egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság azonban nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, hanem az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Alapvetőek tehát a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák betartása nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon6.
Az Alaptörvény hatálybalépését megelőzően az Alkotmány a tisztességes eljáráshoz való jogot explicite nem nevesítette, ugyanakkor az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az a független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a jogbiztonság elvéből levezethető eljárási garanciák egymásra vonatkoztatásával tartalmilag levezetett olyan alkotmányos alapjogot jelent, amely komplex követelményrendszert testesít meg, magában foglalva valamennyi, a jogállamiság értékrendjének megfelelő eljárási alapelvet és normát. A tisztességes eljárás teljesülését tehát csak az eljárás egészének vizsgálata során ítélhetjük meg7. A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény már expressis verbis tartalmazza a tisztességes eljáráshoz való jogot, rögzítve, hogy a közhatalmú szervek, hatóságok az ügyeket részrehajlás nélkül, tisztességes módon, ésszerű határidőn belül intézzék, döntéseiket pedig a törvényben meghatározottak szerint indokolják.
A jogorvoslathoz való joggal összefüggésben hangsúlyozni kívánom, hogy az olyan, az Alaptörvény szövegéből egyértelműen levezethető alkotmányos alapjog, amelynek gyakorlása feltételhez kötött és azok együttes fennállása esetén mindenkit megillet. A jog immanens tartalma az érdemi bírósági, közigazgatási vagy más hatósági döntések tekintetében a másik szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége8.
A vendéglátóegységek működése kapcsán felmerül a vállalkozáshoz való jog is. Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtett álláspontja szerint a vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog egyik aspektusa. A testület értelmezésében a vállalkozás joga mindenki számára biztosított olyan alapjog, amely lehetővé teszi az üzleti tevékenység kifejtését. Fel kell azonban hívni a figyelmet arra is, hogy az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a vállalkozás joga nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan, a jogszabályok a vállalkozások működésével összefüggésben alanyi, tárgybeli és módbeli korlátokat állíthatnak fel. A jogalkotó, bár élhet az alapjog korlátozásának eszközével, a korlátozás alkotmányossága megítélésénél figyelembe kell vennie a szükségességi arányossági tesztet és azt az alapvető követelményt, hogy az állam a vállalkozóvá válást nem teheti lehetetlenné, azaz az alapjog lényeges tartalmát nem korlátozhatja9. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy az állam nem alakíthat ki olyan feltételrendszert, amelynek keretei között lehetetlenné válna a vállalkozáshoz való jog gyakorlása10. Egy adott üzlet működtetéséhez, vagy adott kereskedői tevékenység folytatásához tehát senkinek sincs alanyi joga, a tevékenység gyakorlásához az állam számos feltételt előírhat, azt meghatározott jogi megfontolások, szempontok alapján korlátozhatja (pl. a nyitvatartási idő meghatározásával) e feltételek, korlátozások megtartását közhatalmi eszközökkel ellenőrizheti, megsértésüket szankcionálhatja (működés felfüggesztése, bírságolás).
A vállalkozáshoz való jog és az egészséges környezethez való jog ütközésének kérdésével több határozatában11 is foglalkozott az Alkotmánybíróság, s megállapította, hogy a vállalkozáshoz való jog korlátozása akkor alkotmányos, ha a lényeges tartalmat nem korlátozza és az egészséges környezethez való jog és a környezetvédelmi célkitűzések megvalósítása érdekében történik. A környezet védelme érdekében történő hatósági intézkedések, amennyiben nem gátolják meg teljesen a vállalkozási tevékenységet, alkotmányosak. Nyilvánvaló tehát, hogy a fokozottabb hatósági részvétel a vállalkozások működésének engedélyezésekor nem teszi lehetetlenné a vállalkozóvá válást, az alapjog gyakorlását, ezért az az elérni kívánt célhoz képest nem aránytalan. 
A tulajdonhoz való joggal kapcsolatban mindenképpen kiemelést érdemel, hogy az olyan alapvető jog, amely társadalmi felelősséggel jár, azaz nem csak jogosultságokat, de kötelezettségeket is magában foglal. Hasonlóan a vállalkozáshoz való joggal, a tulajdonhoz való jog sem korlátozhatatlan, az állam beavatkozhat a tulajdonviszonyokba, ugyanakkor a beavatkozás alkotmányosságának vizsgálatakor át kell tekinteni a cél és az eszköz arányosságát. A tulajdonjog valamennyi részjogosítványa (birtoklás, használat, rendelkezési jog) fontos közérdekből, de méltányolható magánérdekből is korlátozható. A korlátozásnak azonban e jog tekintetében is alkotmányos cél által vezéreltnek és arányosnak kell lennie. Az Alkotmánybíróság több határozatában12 rögzítette, hogy a tulajdonjog korlátozása környezetvédelmi érdekből lehetséges. Alkotmányossági probléma pedig csak akkor merülhet fel, ha a cél és az eszköz egymással nem arányos.

III. Az ügy érdeme tekintetében
1. Az üzletek működésével kapcsolatos eljárások
Az üzletek, így a szórakozóhelyek, vendéglátóegységek működésének rendjét – az irányadó speciális szakterületi jogszabályokon túl – a szolgáltatási törvény, a Kertv., valamint a Kr. szabályozza.
A 2009. október 1-jétől hatályos szabályozás kialakítását a jogalkotói akarat szerint a szolgáltatási irányelvvel összefüggő harmonizációs kötelezettség indokolta. A szolgáltatási irányelv célja, hogy a szolgáltatások szabad áramlásának hatékonyabbá tételével erősítse a belső piac működését, megszüntesse az unió tagállamai között a szolgáltatások szabad áramlását akadályozó – többségében adminisztratív jellegű – tényezőket, egyszerűsítse az előzetes engedélyezési eljárásokat, valamint csökkentse számukat.
Az uniós jogi aktus eljárási, alaki keretrendelkezéseket állapít meg annak érdekében, hogy a szolgáltatók letelepedési szabadságát erősítse, megkönnyítse a szabad mozgást, növelje a szolgáltatások színvonalát. Az 5. cikk szerint a tagállamoknak meg kell vizsgálniuk a szolgáltatási tevékenység gyakorlására irányuló eljárásokat, alaki követelményeket és szükség szerint egyszerűsíteniük kell azokat.
A szolgáltatási irányelv fenti rendelkezései alapján a hazai jogalkotó azt az új koncepciót kívánta bevezetni a magyar – az előzetes, a szakhatóságok részvételével zajló engedélyezési eljárásokon alapuló – jogrendszerbe, hogy csak azon tevékenységek folytatását teszi engedélykötelessé, amelyeknél az – több szempontot komplexen értékelve – valóban elengedhetetlen, hiánya beláthatatlan károkkal járna. A kereskedelmi jogban ezért főszabály szerint az adott tevékenység megkezdéséhez elegendő, ha az arra irányuló szándékot a szolgáltató a hatóságnak bejelenti13. Az engedély14 kiadása csak igen szűk körben feltétel15. A Kertv. 3. § (4) bekezdése értelmében külön törvény, eredeti jogalkotói hatáskörben vagy a Kertv. felhatalmazása alapján kiadott kormányrendelet előírhatja, hogy adott kereskedelmi tevékenység kizárólag meghatározott formában végezhető. Ilyen kereskedési forma pl. az üzlet16, amelynél a Kertv. arról is rendelkezik, hogy az csak a kereskedelmi hatóság által meghatározott termékkörre kiadott működési engedély alapján üzemeltethető. A Kr. határozza meg azon termékeket, amelyek kizárólag üzletben forgalmazhatók. Ezek között szerepelnek többek között a dohánytermékek, állatgyógyászati készítmények, növényvédő szerek, a nem veszélyes hulladék.
Megállapítható tehát, hogy a vendéglátóegységek, szórakozóhelyek üzemeltetéséhez – amennyiben ott dohányterméket nem forgalmaznak – elegendő, ha a szolgáltató a tevékenység folytatásának szándékát bejelenti a hatóságnál17.
A keszthelyi „Művház Bisztró” zajos működéséről szóló AJB 870/2012. számú jelentésemben, egy egyedi ügyben lefolytatott vizsgálat során a következőket állapítottam meg: „A Szolgáltatási irányelv 9. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy a tagállamok a szolgáltatási tevékenységek kapcsán az engedélyezés rendszerét bizonyos feltételek teljesülése mellett megőrizhetik. Eszerint egy adott szolgáltatás tekintetében engedélyezés csak akkor alkalmazható, ha az nem jelent hátrányos megkülönböztetést az érintett szolgáltatóval szemben, közérdeken alapuló kényszerítő indokok támasztják alá, és ez utóbbi kevésbé korlátozó intézkedés útján nem valósítható meg, különösen azért, mert az utólagos ellenőrzésre túl későn kerülne sor ahhoz, hogy valóban hatékony legyen. 
A közérdekű kényszerítő indok fogalma az Európai Unió Bíróságának joggyakorlata szerint legalább a következőket tartalmazza: közrend, közbiztonság, közegészségügy, állatok jóléte, természeti és városi környezet védelme, ideértve a város- és vidéktervezést, a nemzeti történelmi és művészeti örökség megőrzését, valamint az állat-egészségügyi politikát. 
Amennyiben tehát ilyen közérdekű kényszerítő ok áll fenn – tiszteletben tartva a szükségesség és az arányosság követelményét – a diszkriminatív elemeket mellőző engedélyezési eljárás megtartható.
A jogalkotó a Kr. megalkotásával többek között a kereskedelmi vendéglátóhelyek, zenés szórakozóhelyek kapcsán is megszüntette az engedélyezési eljárást. 
Álláspontom szerint azonban – környezeti és közbiztonsági szempontok miatt – az nem volt indokolt, és a szolgáltatási irányelv által is biztosított keretben az engedélyezési rendszer megőrizhető lett volna. A vendéglátóegységek közbiztonsági kérdéseket is felvetnek és a zaj-, illetve esetleges levegőterhelésük miatt fokozott hatással vannak a környezetre és az emberi egészségre, irányukban egy előzetes, a szakhatóságok részvételével zajló engedélyezési eljárásra lenne szükség.
A csendes környezet megőrzését és megteremtését biztosító jogi szabályozás megalkotása érdekében 2011. december 14-én ombudsmani állásfoglalás született18 arról, hogy az egészséges környezethez való joggal összefüggő visszásságot okoz a kereskedelmi és építőipari tevékenységek bejelentése, ezért – az uniós szabályozással összhangban – át kell tekinteni és újra kell gondolni az építési, kereskedelmi tevékenységek engedélyezés-bejelentés szerinti megosztását.
A Kertv. 3. § (3) bekezdése19 – a környezet védelme érdekében – a jogalkotónak törvény, illetve eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet útján bizonyos kereskedelmi tevékenységek engedélyezési rendszerének kialakítására egyértelmű felhatalmazást ad.
A kereskedelmi tevékenységek, többek között zaj- és levegőterhelésükből adódóan a környezet igénybevételével járnak, amely a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.) 4. § 9. pontja szerint környezethasználatnak minősül. A környezethasználat kapcsán a Kvt. 66. § (1) bekezdés e) pontja előírja, hogy az – a környezeti hatásvizsgálati, felülvizsgálati, egységes vagy egybefoglalt környezethasználati engedélyezés hatálya alá nem tartozó külön jogszabályban meghatározott esetekben – a környezetvédelmi hatóság által kiadott határozat, vagy szakhatóságként való közreműködése esetén szakhatósági állásfoglalása figyelembevételével más hatóság által kiadott határozat jogerőre emelkedését követően kezdődhet meg, illetve folytatható.
A kereskedelmi tevékenységekkel kapcsolatban a környezetvédelmi hatóság által kiadott határozat lehet például a már említett Zr. 10. §-a szerinti zajkibocsátási határérték megállapítása, vagy – a légszennyező pontforrások a levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet alapján, levegővédelmi követelményeket tartalmazó – a létesítési és működési engedély.
Megállapítom, hogy bizonytalan az a jogi helyzet, amelyben a környezethasználat megkezdésének feltétele a Kvt. szerint a környezetvédelmi hatóság, vagy szakhatósági részvétellel zajló más hatóság határozatának jogerőre emelkedése, ugyanakkor üzlet, a bejelentés teljesítésével, minden hatósági eljárás nélkül üzemeltethető. Nincsenek tehát összhangban a Kvt., a Szolg.tv. és a Kertv. vonatkozó rendelkezései. Álláspontom szerint ez a jogbiztonság követelményével összeegyeztethetetlen, ezért annak mielőbbi tisztázása és megnyugtató rendezése szükséges.
Figyelemmel arra, hogy a hivatkozott ombudsmani kezdeményezés jelen jelentésem kiadásakor még nem valósult meg – az ágazatok közötti összhang megteremtése, valamint az egészséges környezethez való jog érvényesülése érdekében – ismételten megkeresem a nemzetgazdasági és a vidékfejlesztési minisztereket.
A vidékfejlesztési miniszter a hivatkozott, 2012. május 31-én kiadott AJB-870/2012. számú jelentésemre adott válaszában egyetértett azzal, hogy indokolt a vendéglátóegységek működési engedélyezési eljárásának a visszaállítása. Sajnálatos módon a jogszabályok módosítására, illetve azok előkészítésére hatáskörrel rendelkező nemzetgazdasági miniszter a kezdeményezéssel kapcsolatban nem fejtette ki az álláspontját és intézkedést sem hozott.
Az előzőekkel kapcsolatban felhívom a figyelmet az Alkotmánybíróság korábban már idézett környezetvédelmi alaphatározatára20, amelyben nemcsak nemet mond a környezet elért védelmi szintjétől való visszalépésre, a környezetromlás kockázatára, hanem az állami intézkedések tartalmára is nevesít egy fontos szempontot: az államnak elsősorban olyan jogintézményeket kell alkalmaznia, amelyek a megelőzést, s nem az utólagos szankcionálást szolgálják, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos retorziója nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot. 
Utalnék arra is, hogy a bejelentés nem biztosít olyan jogilag szabályozott eljárási rendet, amelynek keretében a működéssel érintett szomszédok, mint az eljárásban részt vevő ügyfelek a jogos érdekeiket érvényesíthetnék. A jegyző rendelkezésére álló jogi eszközök pedig csak utólag nyújthatnak megoldást.
A megelőzés az ismert és várható hatások elleni előzetes fellépést igényli, az elővigyázatosság pedig arra figyelmeztet, hogy kellő körültekintéssel a nem várt következmények is elkerülhetőek. Figyelemmel arra, hogy a Kvt. 6. §-a alapján környezethasználatot az elővigyázatosság elvének figyelembevételével, a környezeti elemek kíméletével, takarékos használatával kell végezni, a vendéglátó egységek üzemelésének megkezdése előtti hatósági eljárás a két alapelv megfelelő érvényesülését biztosítaná és az alapjogok koherens rendszerében nem lehetetlenítené el a vállalkozóvá válást. Bár a jogalkotó szabadságot élvez abban, hogy a szakpolitikai célok megvalósítása érdekében milyen jogintézményeket alkalmaz, nem alakíthat ki olyan feltételrendszert, amelyben képtelen eleget tenni az egészséges környezethez való jogból eredő intézményvédelmi kötelezettségének.
Ismételten megállapítom tehát, hogy a bejelentés és az azzal összefüggésben bemutatott jogi anomália sérti a jogbiztonság követelményét és az egészséges környezethez való jogot. 

1.1. A vendéglátóegységek bejelentése és nyilvántartásba vétele
A szolgáltatási törvény 12. §-a előírja, hogy a szolgáltatási tevékenység megkezdéséhez vagy folytatásához előírt nyilvántartásra, a tevékenység ellenőrzésére, jogsértés esetén a jogkövetkezmények alkalmazására irányuló közigazgatási és bírósági eljárásra irányadó szabályokat a törvény II. fejezetében foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. Ha külön jogszabály rendelkezése szerint a tevékenység megkezdéséhez a bejelentés teljesítése önmagában elegendő, akkor a törvény oly módon határozza meg a bejelentés eljárási rendjét, hogy speciális szabályok megalkotásával21 a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényt csak részben jelöli meg háttérjogszabályként. A szolgáltatási törvény eltérő rendelkezése hiányában a Ket. csupán egyes fejezetei22 alkalmazhatók.
A szolgáltatási törvény 23. § (1) bekezdése alapján a szolgáltatás felügyeletét ellátó hatóság a bejelentés érkezését követően haladéktalanul ellenőrzi, hogy az tartalmazza-e a szolgáltató nevét, lakcímét (székhelyét), a végezni kívánt tevékenységet, valamint a tevékenység megkezdésére és folytatására való jogosultságot szabályozó külön jogszabályban meghatározott adatokat, pl. a Kr. szerint ez a vendéglátó kereskedelmi egységeknél a helyiség befogadóképességét, a nyitvatartási időt, a zeneszolgáltatást jelenti23. Amennyiben a hatóság meggyőződik arról, hogy a bejelentés e követelményeket kielégíti és a bejelentő az eljárási illetéket vagy igazgatási szolgáltatási díjat megfizette, az érkezésétől számított nyolc napon belül – igazolást mellékelve – erről értesíti a bejelentőt, majd azt nyilvántartásba veszi24. A kereskedelmi hatóságként kijelölt25 települési jegyző által vezetett nyilvántartás nyilvános és azt közzé kell tenni az önkormányzat honlapján.
Az előző esetkörrel szemben, amennyiben a bejelentés tartalma a törvényben meghatározott feltételeknek nem felel meg26, a hatóság – a hiányok27 egyidejű megjelölésével – az érkezést követő nyolc napon belül felhívja a bejelentő figyelmét mulasztása, a bejelentés nélkül végzett tevékenység jogkövetkezményeire. A bejelentés nélkül megkezdett tevékenység szankciói a következők lehetnek. A szolgáltatási törvény 25. § (2) bekezdése szerint, ha a szolgáltatás felügyeletét ellátó hatóság ellenőrzése során megállapítja, hogy a szolgáltató a bejelentés-köteles tevékenységet bejelentés nélkül ténylegesen folytatja, bírságot szab ki, és
a) ha a szolgáltató egyébként megfelel az adott szolgáltatási tevékenység megkezdésére és folytatására való jogosultságra vonatkozó jogszabályi előírásoknak, hivatalból nyilvántartásba veszi, vagy
b) ha a szolgáltató nem felel meg az adott szolgáltatási tevékenység megkezdésére és folytatására való jogosultságra vonatkozó jogszabályi előírásoknak, az adott szolgáltatási tevékenység megkezdésére és folytatására való jogosultság megfelelő igazolásáig határozatban megtiltja az adott szolgáltatási tevékenység folytatását.
Tekintettel arra, hogy a törvény a hiánypótlási felhívás kiadását követő hatósági eljárást nem szabályozza, és kérdéses, hogy a Ket. mely rendelkezései alkalmazhatók, – a már hivatkozott AJB-870/2012. számú jelentésemben megállapítottaknak megfelelően komoly jogbizonytalanságot eredményez annak megítélése, hogy a hatóság mikor köteles intézkedni a jogszerű bejelentés kikényszerítése érdekében, mikor alkalmazhatja az előírt jogkövetkezményeket.
„Ha ugyanis a bejelentő hiányos bejelentésével egyidejűleg megkezdi tevékenységét, akkor – álláspontom szerint – a tevékenység már pro forma jogszerűtlen, hiszen a bejelentés követelményeit ténylegesen nem teljesítette. A szabályozás hiánya miatt ekkor a hatóság – mérlegelésétől függően – kétféleképpen járhat el: vagy – fenntartva a bejelentés nélküli jogszerűtlen állapotot – megvárja a hiányosságok pótlását, majd, ha a bejelentés minden követelményt kielégít, a tevékenységet nyilvántartásba veszi, vagy már a bejelentés hiányainak észlelésekor alkalmazza a jogkövetkezményeket és a megfelelő bejelentés teljesítéséig eltiltja a bejelentőt a tevékenységtől.”28
Felmerül a kérdés továbbá, hogy a szolgáltatás felügyeletét ellátó hatóság ilyen esetekben is alkalmazza-e a Kertv-ben és a Kr-ben szereplő, a jogszabályi és hatósági előírások megsértése esetére irányadó szankciókat.
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményének érvényesülése érdekében tehát jogszabályban indokolt rendezni, hogy a szolgáltatás felügyeletét ellátó hatóság a hiányos bejelentések intézése során milyen eljárási rendet kövessen.

1.2. Az ügyféli jogok érvényesülése a bejelentés és a nyilvántartásba vétel során
Az előző pontban bemutatott jogszabályi környezetben problémaként jelentkezik, hogy az üzlet működéséből származó környezeti hatásokat elszenvedni kénytelen szomszédok hogyan érvényesíthetik a kereskedelmi tevékenységgel kapcsolatos jogos érdekeiket. A bejelentés teljesítését követően érvényesül-e a jogorvoslathoz való jog.
A szolgáltatási törvény, a Kertv., valamint a Kr. rendelkezéseiből egyértelműen kitűnik, hogy a nyilvántartásba vétel nem feltétele a tevékenység megkezdésének. 
Annak ellenére, hogy a vonatkozó szabályozás nem jelöli meg, hogy bejelentésekről vezetett nyilvántartás a Ket. szerinti hatósági nyilvántartásnak minősül-e, azok a szolgáltatási törvény eltérő rendelkezése hiányában a Ket. 86. §-ához fűzött kommentár alapján – tekintettel arra, hogy a jogszabály rendelkezése értelmében a jogszabályban rögzített adatokat tartalmazzák – hatósági nyilvántartások. A Ket. 82. §-a előírja, hogy a hatósági nyilvántartásba történt bejegyzést határozatnak kell tekinteni. Az eljárás megindításáról ugyanakkor az ügyfelet a nyilvántartással kapcsolatos eljárásokban nem kell értesíteni.
Figyelemmel arra, hogy a bejelentéshez jogorvoslati lehetőség nem kapcsolódik, a lakókörnyezet érdekeit egyedül a hatóság – a nyilvántartásba történő bejegyzés érdekében végzett – aktusával szemben benyújtott jogorvoslati kérelmek keretében érvényesítheti. Kétséges azonban, hogy ez egy, már jogszerűen megkezdett tevékenység tekintetében mennyire lehet hatékony eszköz.
Budapest Főváros (Terézváros) Önkormányzata Képviselő-testületének az üzletek éjszakai nyitvatartásának rendjét szabályozó helyi rendeletére vonatkozó, 2010. november 29-én kelt jelentésemben már megállapítottam, hogy (…) „a hatályos szabályozás nem rendezi megfelelően, hatékonyan az üzemeltetők, üzlettulajdonosok és a helyben lakó magánszemélyek egymással szemben álló alapjogai közötti konfliktust. (…) a vállalkozó tevékenysége, a vendéglátó üzlet működtetése ugyanis előnyt élvez annak ellenére, hogy jelentős hatással van a környező lakosság életminőségére, azonban az érintett lakosság nem kerül bevonásra a hatóság eljárásába, csak utólag, hatósági eljárást kezdeményezve válhat részesévé az életére hatást gyakorló tevékenység feltételeinek alakításában, hiszen sem a nyitvatartás, sem a zeneszolgáltatás nem engedélyköteles, hanem bejelentéshez kötődik”. 
Annak ellenére, hogy az előzetes engedélyezés útján a kialakuló környezeti konfliktusok megelőzhetők lennének, a jegyző rendelkezésére álló eszközök csak ex post jelenthetnek megoldást. Az egyedi ügyekben nyert tapasztalat ugyanakkor azt mutatja, hogy a már megkezdett tevékenység megszüntetése vagy korlátozása sokkal nagyobb nehézségekbe ütközik, mint, ha az ügyfelek előzetesen egymással és a hatósággal egyeztetve alakítanák ki az üzemeltetés valamennyi érintett számára elfogadható körülményeit.
A jogorvoslathoz való joggal összefüggésben visszásságként értékelem, hogy a bejelentés útján – az ügyféli jogok biztosítása nélkül – a tevékenységet végző (üzemeltető) részére úgy keletkeznek jogok és kötelezettségek, hogy a közvetlen környezetben lakók jogát, jogos érdekét, jogi helyzetét a hatóság nem vizsgálja, arra nincs figyelemmel. A jogintézmény – különösen a tevékenység negatív hatásait viselő szomszédok tekintetében a jogorvoslathoz fűződő jogok korlátozottsága miatt – csorbítja az alapjogi követelmények érvényesülését. A bejelentés és nyilvántartásba vétel esetében tehát biztosítani kell az ügyféli jogokat, különösen a jogorvoslathoz való jogot, a jogszabályokat pedig ennek megfelelően módosítani kell.

1.3. A nyilvántartásba vételt követő eljárás
A Kr. 6. § (2) bekezdése szerint a jegyző a vendéglátóegység nyilvántartásba vételét követően a bejelentés másolatát megküldi az illetékes fővárosi, megyei kormányhivatal kistérségi népegészségügyi intézetének, a Nemzeti Élelmiszerlánc-biztonsági Hivatalnak, az első fokú növény- és talajvédelmi, az építésügyi hatóságnak, a tűzvédelmi szakhatóságnak, továbbá a fogyasztóvédelmi, zajvédelmi és vámhatóságnak, a munkavédelmi felügyelőségnek, a kerületi állategészségügyi és élelmiszerellenőrző hivatalnak, valamint a rendőrkapitányságnak29. Amennyiben a kereskedelmi tevékenység az előbb felsorolt szervek közül az első öt hatáskörének bizonyos kérdéseit30 érinti, azok a bejelentést követő 30 napon belül hatósági ellenőrzést tartanak a vendéglátóegység területén. Ezen ellenőrzések eredményéről a hatóságok kötelesek tájékoztatni a jegyzőt.
Rendkívül aggályosnak tartom, hogy sem a kereskedelmi tevékenység felügyeletét ellátó jegyző, sem a zajvédelmi hatóság, sem pedig az egyéb környezetvédelmi kérdések tekintetében hatáskörrel rendelkező felügyelőség ellenőrzési kötelezettségét a Kr. annak ellenére nem állapítja meg, hogy a vendéglátóegységek legtöbbször fokozott zaj- és bűzterheléssel járnak. A tárgyban érkező egyedi panaszok alapján úgy vélem, hogy a szabályozás az egészséges környezethez való joggal összefüggő visszásság bekövetkezését eredményezheti.
Hangsúlyozom, hogy az előzetes működési engedélyezési eljárás lefolytatásának hiánya miatt éppen az utólagos ellenőrzéseknek van a legfontosabb szerepük, teljesítésükre nagyobb hangsúlyt kell fektetni. Azzal ugyanis, hogy a települési jegyző a környezet -, egészségvédelmi, a fogyasztók védelmét szolgáló stb. követelmények teljesülését szakhatóság útján nem vizsgálhatja, az utólagos ellenőrzések a jogintézmény hatékony működéséhez nélkülözhetetlenek. Ekkor győződhetnek meg ugyanis a hatóságok többek között arról, hogy az üzemeltető rendelkezik-e a vendéglátóegység működéséhez, a végzett tevékenységhez szükséges valamennyi – a külön jogszabályok által előírt – szektorális (zajkibocsátási határérték, víz -, levegő -, hulladékjogi engedély stb.) engedéllyel, s az abban foglaltaknak megfelel-e.
Álláspontom szerint a Kr. az ellenőrzések eseteit szűk körben meghatározó rendelkezései nem hatékonyak, illetve nem alkalmasak az egészséges környezethez való jogból eredő intézményvédelmi kötelezettség teljesítésére. A jogszabály módosítását – s így a környezetvédelmi, különösen a zaj- és levegővédelmi hatóság ellenőrzési kötelezettségének előírását – a bejelentés jogintézményének megőrzése esetén feltétlenül indokoltnak tartom.
Felhívom a figyelmet arra is, hogy a környezeti érdekek érvényesítéséhez elengedhetetlen, hogy a jegyző és a társhatóságok a későbbiek folyamán is – éves ellenőrzési terv keretében – rendszeres végezzenek ellenőrzéseket, azzal összefüggésben, hogy az üzemeltető által bejelentett tevékenység, valamint az azzal kapcsolatos körülmények megfelelnek-e a tényleges állapotnak, jogszerűek-e. Amennyiben a hatóságok eltérést, illetve jogsértést tapasztalnak, alkalmazzák a szakterületi jogszabályok szerinti szankciókat. A fentieket kiegészíteni kívánom azonban azzal, hogy a rendszeres ellenőrzésekhez anyagi és személyi erőforrásokra van szükség. 
A Kr. 6. § (5) bekezdése szerint a kereskedő minden olyan körülményben bekövetkezett változást, amely a bejelentés formanyomtatványán szerepel, köteles haladéktalanul, illetve a nyitvatartási időben bekövetkezett változást az azt megelőző 8 napon belül szóban vagy írásban bejelenteni a jegyzőnek. Amennyiben ez a változás a tevékenységi körben következik be, akkor a jegyző az adott tevékenység vonatkozásában új nyilvántartásba vételi eljárást folytat le. 
A nyilvántartásban foglalt adatokban bekövetkezett változásról a jegyző haladéktalanul értesíti a fent megnevezett hatóságokat. 
Tekintettel arra, hogy a Kr. 1. melléklete A) pontjában szereplő adatokban bekövetkező bizonyos változások valamennyi kijelölt hatóság eljárási és intézkedési kötelezettségét kiválthatják, a Kr-t az erre vonatkozó ellenőrzési kötelezettséget előíró szabályozással is indokolt kiegészíteni. 

1.4. Nyitvatartási idő
Jelentésem bevezetőjében utaltam arra, hogy a megfelelő jogszabályi környezet kialakítása és a hatékony jogalkalmazói gyakorlat előmozdítása érdekében a beérkezett panaszok nyomán az akkor hivatalban lévő országgyűlési biztos 1999-ben és 2003-ban is átfogó vizsgálatot indított. Az OBH 1377/1999. számú ügyben az ombudsman –megállapította, hogy a hatályban lévő, a belkereskedelemről szóló 1978. évi I. törvény, valamint az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet alapján az üzletek nyitvatartási idejét – a lakosság életkörülményeinek figyelembe vétele mellett – a kereskedő állapította meg, és azt írásban kellett bejelentenie az üzlet helye szerint illetékes önkormányzat jegyzőjének. A nyitvatartási időt közigazgatási eszközökkel a 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet alapján a jegyző – rendkívül szűk körben – akkor korlátozhatta, illetve akkor rendelhetett el kötelező zárvatartási időszakot, ha az üzemeltető figyelmeztetése ellenére a zajterhelési határértékeket31 túllépte. Tekintettel arra, hogy az állampolgári jogok védelme utólag, szankcionálás formájában jelenik meg, az országgyűlési biztos az akkori jogi eszközt az alapjogi védelem szempontjából nem tartotta megfelelőnek és úgy vélte, hogy a nyitvatartási időt a kereskedő és az érintett lakók érdekeinek figyelembe vétele mellett a hatóságnak kellene megállapítania a működési engedélyezési eljárás során. Az ilyen módon megállapított nyitvatartási idő utólag, amennyiben az a környék nyugalmát nem zavarja, módosítható volna. A biztos a fentiekre tekintettel a 2002. június 18-án kelt jelentésében a szabályozás módosítására kérte fel a gazdasági és közlekedési minisztert.
A kezdeményezés nyomán a kormány úgy módosította a 4/1997. (I. 22.) Korm. rendeletet, hogy a jegyző a nyitvatartási időt a zajterhelési határértékek túllépésén kívül akkor is korlátozhatta, ha a működés körülményei a külön jogszabály szerinti veszélyes mértékű zajt elérték, azaz a környék lakóinak nyugalmát jelentős mértékben zavarták. Az ombudsmani javaslat tehát maradéktalanul nem valósult meg, a jogalkotó a szabályozás kialakításánál a jelentésben megfogalmazott szempontokat, így különösen a megelőzés elvét nem vette figyelembe. Emiatt az országgyűlési biztos 2004. április 16-án ismételten jogszabály-módosításra kérte fel a hatáskörrel rendelkező minisztert. 
Bár a későbbiek folyamán több, az üzletek működésének rendjét érintő jogszabályváltozás történt, a nyitvatartási időre vonatkozó szabályok koncepciója változatlan maradt. A jelenleg hatályos jogszabályi környezetben a nyitvatartási idő szabályozása a Kr. 6. §-a alapján a következők szerint alakul.
Az üzlet nyitvatartási idejét a vásárlási szokások, a foglalkoztatottak és a lakókörnyezet érdekeinek figyelembevételével a kereskedő állapítja meg és köteles az üzlet létesítésére vonatkozó bejelentésben vagy a működési engedély iránti kérelemben (a változás esetén az azt megelőző 8 napon belül) a kereskedelmi hatóságnak bejelenteni, valamint a vásárlókat tájékoztatni32. A hatóság bejelentés alapján vagy hivatalból – a lakók egészséges életkörülményeinek és pihenéshez való jogának biztosítása érdekében – a külön jogszabályban meghatározott veszélyes mértékű zaj esetén korlátozhatja az éjszakai nyitvatartást. Ennek keretében a jogsértő állapot megszüntetéséig kötelező éjszakai zárva tartási időszakot is elrendelhet33.
Világörökségi területen a szeszes italt kimérő, árusító kereskedelmi, illetve vendéglátó üzlet 24 óra és 6 óra közötti nyitva tartásához a jegyző engedélye szükséges. Az engedélyezési eljárásban a rendőrség – a köz-, a személy- és vagyonbiztonsággal kapcsolatos kérdéseket vizsgálva – szakhatóságként vesz részt. Szakhatósági hozzájárulását hivatalból évente felülvizsgálja, illetve lakossági bejelentés alapján bármikor felülvizsgálhatja, ekkor a szakhatósági hozzájárulásban előírtak megsértése esetén a hozzájárulását köteles visszavonni.
A Kertv. 9. § (1) bekezdése szerint a tevékenységre vonatkozó jogszabályi és hatósági előírások megtartását ellenőrző kereskedelmi hatóság jogsértés esetén köteles többek között az üzlet ideiglenes vagy azonnali bezárását elrendelni, bírságot kiszabni, megtiltani az adott tevékenységet, valamint, ha a kereskedő tevékenysége veszélyes mértékű környezeti zajjal jár, az üzlet környezetében lakók egészséges életkörülményeinek és pihenéshez való jogának biztosítása érdekében 22 óra és 6 óra között korlátozni a kereskedelmi tevékenységet, illetve elrendelni az üzlet éjszakai kötelező zárva tartását. Megjegyzendő, hogy a törvény alapján az azonnali bezárás kivételével a jegyző határozata ellen fellebbezésnek nincs helye. 
A Kr. 27. § (1) bekezdése szerint, ha a kereskedő a hatályos jogszabályi feltételeknek nem felel meg, és a jogsértés másként nem orvosolható, illetve a jogszabályi feltételeknek való megfelelés más módon nem biztosítható, a jegyző az észlelt hiányosságok megszüntetéséig, de legfeljebb kilencven napra a tevékenységet megtilthatja, vagy az üzletet ideiglenesen bezárathatja. A jegyző az üzletet többek között akkor is bezáratja, ha a kereskedő a külön jogszabályban meghatározott veszélyes mértékű környezeti zaj esetén, a lakók egészséges életkörülményeinek és pihenéshez való jogának biztosítása érdekében, a jogsértő állapot megszüntetéséig elrendelt kötelező éjszakai zárva tartási időszak alatt továbbra is nyitva tart.
A hivatkozott jogszabályi rendelkezések alapján kiemelem, hogy az üzletek működésével összefüggő hatályos magyar szabályozás nem áll összhangban a megelőzés elvével, illetve az alapjogok korlátozásának szükségességével és arányosságával. Azzal ugyanis, hogy a jogszabály a kereskedő mérlegelésére bízza a nyitvatartási idő megállapítását, és a hatóság azt csak utólag korlátozhatja, a jogalkotó a vállalkozáshoz való jogot erősíti, és nem biztosítja az egészséges környezethez való jog megfelelő érvényesülését. 
Álláspontom szerint a lakosságra zavaró hatással lévő üzleti tevékenységek működési feltételeinek meghatározása – a lakók és az üzlet üzemeltetője közötti későbbi jogviták megelőzése érdekében – olyan szabályozást igényel, amely előzetesen, az üzemeltetés megkezdése előtt biztosítja a hatásterületen élők érdekeinek figyelembe vételét, ügyféli jogállását. Utalnék az Alkotmánybíróság már korábban hivatkozott 28/1994. (V. 20.) AB határozatára, amely szerint az egészséges környezethez való jogból eredő intézményvédelmi kötelezettség teljesítéséhez nem elegendő a tilalmak és szankciók szigorítása, hanem preventív védelmi szabályokra van szükség. 
E körben felhívom a figyelmet arra is, hogy a vendéglátóhelyek teraszai az üzlet zárt területéhez képest – működési sajátosságaik révén – jelentősebb zavaró hatást gyakorolnak a környék nyugalmára. A már hivatkozott 2002. június 18-án kiadott ombudsmani jelentés is külön utalt arra, hogy a nyitott teraszokra vonatkozó szigorúbb szabályozás – így korlátozottabb nyitva tartás és fokozott hatósági részvétel – kialakítása indokolt. Az országgyűlési biztos a gazdasági és közlekedési minisztert megfelelő keretszabályok kidolgozására kérte fel. Az intézkedés azonban a mai napig nem valósult meg, sőt a szabályozási koncepció sem a szigorítás irányba haladt. A beérkező panaszok nyomán úgy látom, hogy a vendéglátóegységek teraszaival összefüggő problémakör továbbra is sokak pihenését lehetetleníti el.
Minderre figyelemmel az egészséges környezethez való joggal összefüggő visszásságként értékelem, hogy a jogalkotó a 2002 nyarán tett ombudsmani javaslatok óta sem biztosítja az alapjogi követelmények érvényesülését és a kezdeményezésnek megfelelő módosításokat nem dolgozta ki, illetve fogadta el.
A világörökségi területekre vonatkozó speciális, a 24 és 6 óra közötti nyitva tartás jegyzői – a rendőrség szakhatósági részvételével zajló – engedélyezési eljárását előíró szabályok 2012. október 10-től hatályosak. A világörökségről szóló 2011. évi LXXVII. törvény 2. §-ában szereplő fogalom-meghatározások alapján a világörökségi terület magában foglalja a világörökségi helyszínt és annak védőövezetét. A vendéglátóegységek tekintetében releváns hazai világörökségi területek között meg kell említenem a Budai Várnegyedet és az Andrássy utat, illetve ezek pufferzónáit, különös tekintettel arra, hogy ezeken számtalan fokozott zajjal járó szórakozóhely, kocsma található.
Az új szabályozással kapcsolatban megjegyzem, hogy az egészséges környezethez való jog érvényesítése érdekében a nyitvatartásra vonatkozó előzetes hatósági engedélyezési eljárásba a zajvédelmi szakhatóság bevonása is indokolt volna. 

1.5. Zeneszolgáltatás
Az előző alfejezetben bemutatott, a Kertv-ben és a Kr-ben szereplő rendelkezések szerint az üzlet nyitva tartásának meghatározása az üzemeltető döntési körébe eső olyan kérdés, amely a hatóság irányába tett egyszerű bejelentésén alapul. Hasonló a jogi helyzet a zeneszolgáltatással összefüggésben is, hiszen annak előzetes engedélyezésére a Kr. 22. §-a szerint szintén nem kerül sor. A szolgáltatással kapcsolatban ugyanakkor mindkét jogszabály további feltételeket támaszt. 
Ezek szerint zeneszolgáltatás, műsoros előadás, táncrendezvény, egyéb szórakoztató tevékenység csak akkor folytatható, ha az üzlet megfelel a környezeti zaj- és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló kormányrendeletben foglaltaknak (így rendelkezik zajkibocsátási határértékkel34, és alkalmas arra, hogy a veszélyes mértékű zaj okozásának tilalma teljesüljön) és maga a szolgáltatás nem idézi elő a külön jogszabály szerinti veszélyes mértékű zajt35. Amennyiben a kereskedő a vonatkozó hatósági és jogszabályi előírásokat megsérti, – ahogy az a korábbiakban szerepelt – a kereskedelmi hatóság alkalmazza a Kertv. és a Kr. szerinti szankciókat. Így különösen korlátozza vagy megtiltja a kereskedelmi tevékenységet, magát a zeneszolgáltatást, illetve bírságot szab ki.
A jogszabályokban előírt fenti feltételek megvalósulása érdekében különösen fontos, hogy a kereskedelmi hatóság a vendéglátóhelyek működtetésére irányuló szándék bejelentése alapján legalább a csatolt iratok útján meggyőződjön arról, hogy az üzemeltető rendelkezik-e a zajvédelmi hatóság zajkibocsátási határértéket előíró határozatával, és az üzletet csak annak bemutatása esetén vegye nyilvántartásba36. Ha az üzemeltető az előírásokat figyelmen kívül hagyta, a hatóság köteles alkalmazni a szolgáltatási törvény és a kereskedelmi jogszabályok szerinti szankciókat. 
A korábbiakban már részletesen bemutattam, hogy a vendéglátó üzletek üzemeltetéséhez önmagában elegendő egy, a kereskedelmi hatósághoz eljuttatott, formanyomtatványon kifejezett szándéknyilatkozat. A szolgáltatási törvényben szereplő követelményeket kielégítő bejelentést a hatóság nyilvántartásba veszi és a nyilvántartás kivonatát eljuttatja a Kr-ben megjelölt társhatóságoknak, amelyek közül bizonyosak a kézhezvételt követő 30 napon belül ellenőrzést folytatnak le az üzlet területén. Az előző fejezetekben szintén utaltam arra, hogy sem a jegyző, sem pedig a környezet- és zajvédelmi hatóság nem köteles a bejelentést követő ellenőrzésre. Ebből következően pedig a jogszerű működés feltételeit a jegyző csak akkor képes biztosítani, ha az előírások megsértésével vagy a fennálló zavaró hatásokkal kapcsolatban lakossági bejelentés, panasz vagy egy esetleges rendőri intézkedés alapján tett szabálysértési feljelentés érkezik hivatalába. 
A nyitvatartási idő megállapításához hasonlóan tehát a kereskedelmi hatóság a zeneszolgáltatás tekintetében is csak a jogkövetkezmények utólagos alkalmazásával tudja teljesíteni az egészséges környezethez való jogból fakadó intézményvédelmi kötelezettségét, amely visszásságot okoz.

1.6. Társasházban működő vendéglátóegységekkel kapcsolatos problémák
Az országgyűlési biztosok a kérdéskörrel kapcsolatban folytatott vizsgálataik során több esetben tapasztalták37, hogy a lakóközösség és a szolgáltató között kialakult, a vendéglátóegységek működéséből eredő konfliktus akkor éleződik ki a leginkább, amikor a szórakozóhely egy társasház épületében található. Az ilyen esetekben – a társasház jellegéből adódóan – a szórakozóhely üzemeléséből fakadó negatív hatások fokozottabban érzékelhetők. A problémák kezelésére megoldást nyújthatnak a társasházi törvényben szereplő eszközök.
A társasházi törvény 16. §-a szerint a tulajdonostársat külön tulajdona tekintetében megilleti a birtoklás, a használat, a hasznok szedése és a rendelkezés joga; a tulajdonostárs e jogait azonban nem gyakorolhatja a többi tulajdonostárs joga és törvényes érdeke sérelmével. A törvény 18. §-a előírja, hogy a lakóépület külön tulajdonban álló nem lakás céljára szolgáló helyiségének megváltozott használatához a közgyűlés hozzájáruló határozata nem szükséges. A 18. § (3) bekezdés b) pontja rögzíti, hogy a hatóság felhívására a közgyűlés határozattal a lakhatás nyugalma – így a zaj- és rezgésvédelem, valamint a lakókörnyezetet veszélyeztető más tevékenység megelőzése – érdekében a használat, hasznosítás módját megtilthatja, vagy ahhoz feltételekkel hozzájárulhat. A közgyűlés ezen határozatát az összes tulajdoni hányad szerinti legalább egyszerű szavazattöbbséggel állapítja meg. A társasház szervezeti és működési szabályzata előírhatja, hogy a határozat érvényességéhez a közvetlenül érintett tulajdonostársak tulajdoni hányad szerinti legalább kétharmadának igenlő szavazata is szükséges.
Figyelemmel arra, hogy a vendéglátóegységek – a dohányterméket is fogalmazó szórakozóhelyek kivételével – a hatósághoz címzett bejelentés alapján üzemeltethetők és a kereskedelmi hatóság eljárása csak a működés megkezdését követő nyilvántartásba történő bejegyzéssel valósul meg, kérdéses, hogy a társasházi törvény alapján a hatóság felhívására hozott tiltó, illetve feltételeket megállapító közgyűlési határozat mennyiben hajtható végre. A bejelentés alapján már jogszerűen üzemelő vendéglátóhely tilalma, vagy akár a nyitvatartásban, a zeneszolgáltatásban előírt korlátozások utólag komoly károkat okozhatnak az üzemeltető számára. 
Mindezek alapján, álláspontom szerint a jelenlegi, bejelentésen alapuló jogszabályi környezetben a társasházi törvény fent idézett, a lakóközösség érdekeit szolgáló rendelkezései nehezen alkalmazhatók, az előzetes működési engedélyezési eljárásokhoz képest kevésbé hatékonyak és adott esetben elhúzódó bírósági eljárásokhoz vezet(het)nek.
Felhívom továbbá a figyelmet arra, hogy a társasházi törvény már ismertetett, a tiltó határozat meghozatalához fűzött szavazati arányt megállapító, 2009. szeptember 30-tól hatályos rendelkezése az azt megelőzőhöz képest, kevésbé szigorú előírást tartalmaz. A korábbi szabályozás szerint a tiltó határozat érvényességéhez az összes tulajdoni hányad szerinti – a közvetlenül érintett szomszédos tulajdonostársak legalább kétharmadának igenlő szavazatát is magában foglaló – egyszerű szavazattöbbség volt szükséges. Ehhez képest a hatályos szövegváltozat a közvetlenül érintett tulajdonostársakra vonatkozó korlátozást már nem tartalmazza, azt csak a társasház szervezeti- és működési szabályzata írhatja elő.
Álláspontom szerint a szavazati formát érintő visszalépés veszélyezteti a közvetlenül érintett tulajdonostársakat alapvető jogaik érvényesítésében.

2. A működési engedélyhez kötött tevékenységekkel kapcsolatos eljárás
Bár a vendéglátóegységek üzemeltetéséhez főszabály szerint elegendő a bejelentés teljesítése, amennyiben a kereskedő dohányterméket is forgalmaz, az üzlet működésének megkezdéséhez előzetes hatósági engedély szükséges. Ezt szintén a kereskedelmi hatóságként kijelölt jegyző adja ki, amely az eljárásban szakhatóságként a Kr. 7. § (4) bekezdésében megjelölt szerveket vonja be. 
Rendkívül aggályosnak tartom, hogy a kormány a működési engedélyezési eljárásban sem a zaj-, sem pedig a levegővédelmi hatóságot nem jelölte ki. Az ezen kérdések megítélésére hatáskörrel rendelkező hatóságok részvétele és a környezeti érdekek megfelelő képviselete az eljárásban – a már korábban kifejtett körülményekre tekintettel – valóban indokolt volna és az egészséges környezethez való jog érvényesülését szolgálná.

3. Zaj- és rezgésvédelem
Tekintettel arra, hogy a kereskedelmi, vendéglátó egységek működése a legtöbb esetben fokozott zajterheléssel jár és az ombudsmani gyakorlat több esetben észlelt a téves joggyakorlatra visszavezethető visszásságokat, nem hagyhatók figyelmen kívül a zaj- és rezgés elleni védelemre vonatkozó rendelkezések, s az azzal összefüggő megállapítások sem.
A környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól a Zr. rendelkezik, amelynek hatálya – mindamellett, hogy bizonyos tevékenységeket kivon – kiterjed minden olyan tevékenységre, létesítményre, amelyek környezeti zajt, illetőleg rezgést okoznak vagy okozhatnak. A Zr. az általános szabályokon túl zajforrás-csoportok (üzemi, szabadidős, építési, közlekedési, egyéb) szerint állapít meg speciális szabályokat.
A Zr. 2. § d) és f) pontjai szerint környezeti zaj- vagy rezgésforrás az üzemi, építési, szabadidős, közlekedési és egyéb létesítmény, gép, berendezés, illetőleg olyan tevékenység, amely a védendő környezetben környezeti zajt vagy környezeti rezgést okoz. Szabadidős zaj- vagy rezgésforrás: környezeti zajt, rezgést előidéző kulturális, szórakoztató, vendéglátó vagy sportlétesítmény, és az előbbi célú tevékenység, valamint az előbbi célra használt berendezés, gép. 
Tekintettel arra, hogy a vendéglátóhelyek üzemeltetői szórakoztatási tevékenységet végeznek, s a zajhatások ezen tevékenységgel összefüggésben alkalmazott gépekből, berendezésekből és az ott tartózkodók viselkedéséből erednek, a működés során keletkezett zajt a Zr. rendszerében szabadidős zajforrásokként kell kezelni. Megállapítható tehát, hogy a Zr. a vendéglátó egységet, az ott végzett tevékenységet – ideértve az ott használt berendezést – a maga egészében szabadidős zajforrásnak minősít.
A zajvédelmi hatóság kijelöléséről a Zr. 4. §-a rendelkezik. A Zr. 4. § (1) bekezdése és 1. melléklete szerint a kistérség székhelye szerinti települési önkormányzat jegyzője38 rendelkezik hatáskörrel a vendéglátó, sport, szabadidős és szórakoztatási tevékenységekkel összefüggésben.
A szabadidős zajforrások kezelésére Zr-ben biztosított lehetőségek a következők. A Zr. általános szabályként 3. § (1) bekezdésében megfogalmazza, hogy tilos védendő környezetben veszélyes mértékű környezeti zajt vagy rezgést okozni. A Zr. fogalom-meghatározásai között szerepel a veszélyes mértékű zaj fogalma is, amelyet a Zr. a szabadidős zajforrások kapcsán elkülönítetten 2. § ja), illetve jb) pontjaiban határoz meg. A veszélyes mértékű zaj tehát az olyan környezeti zaj, amely meghaladja a külön jogszabályban megállapított zajszennyezettség39 (a továbbiakban: zajterhelés), illetőleg zajkibocsátás a hatóság által az üzemelés megkezdése előtt megállapított megengedett határértékét. Emellett veszélyes mértékűnek kell tekintetni azokat a szabadidős zajforrástól származó zajokat is, amelyekre jellegükből adódóan határértéket megállapítani nem lehet, mert azonos körülmények között nem ismételhetők és érzékszervi észleléssel megállapíthatóan a hatásterületen élő lakosság nyugalmát zavarják.
A fenti megállapításokkal összefüggésben mindenképpen utalnom kell arra, hogy a Zr. szankciórendszere elsődlegesen nem a zajterhelési, hanem kibocsátási határértékekhez igazodik, s azokhoz kapcsolódóan rendelkezik a jogsértő magatartásokhoz fűződő szankciókról. Ebből következően a zajkibocsátási határérték megállapításának különös jelentősége van. Felhívom ugyanakkor a figyelmet arra, hogy a Zr. 2. § jb) pontja szerinti veszélyes mértékű szabadidős zaj esetén – a zajkibocsátási határérték megállapíthatósága hiányában – a veszélyes mértékű környezeti zaj generális tilalmát előíró szabály – jogi eszközök hiányában – nem érvényesíthető. 
Az előzőek fényében a Zr. 10. §-ában a következő rendelkezéseket írja elő. A 10. § (1) és (2) bekezdése szerint környezeti zajt előidéző szabadidős zajforrásra vonatkozóan a tevékenység megkezdése előtt az üzemeltető – a (3) bekezdésben foglalt kivétellel – köteles a környezetvédelmi hatóságtól zajkibocsátási határérték megállapítását kérni, és a határérték betartásának feltételeit megteremteni. Ha az üzemeltető e kötelezettségét elmulasztja, a környezetvédelmi hatóság – megfelelő határidő tűzése mellett – felhívja annak teljesítésére.
A Zr. 11. § (3) bekezdésében szabályozza azt az esetet, amikor a környezetvédelmi hatóság hivatalból köteles megállapítani a zajkibocsátási határértékeket. Eszerint ha a környezetvédelmi hatóság olyan tények birtokába jut, amelyek a kibocsátási határérték megállapítását teszik szükségessé, akkor hivatalból indult eljárás keretében megállapítja a kibocsátási határértéket, és az üzemeltetőt az eljárás lefolytatásához szükséges adatok szolgáltatására kötelezi.40
A fentiekkel összefüggésben felhívom a figyelmet arra, hogy kérdésként merül fel a zeneszolgáltatást kifejezetten nem nyújtó szabadidős zajforrásnak minősülő vendéglátóhelyek esetén a zajkibocsátási határérték megállapításának lehetősége. A zeneszolgáltatás maga ugyanis határértékekkel jellemezhető, mérhető, a mérési adatok ellenőrizhetők és a túllépés szankcionálható. A zeneszolgáltatáson kívüli, de a szabadidős zajforrás működésével összefüggő egyéb, például a vendégek viselkedéséből eredő zajra ugyanakkor – a zajmérés követelményeiből adódóan – határértéket megállapítani nem lehet és emiatt a szabadidős zajforrás a veszélyes mérték elérésekor, tehát a hatásterületi lakosok nyugalmának zavarásakor a Zr. keretén belül – amint azt korábban bemutattam – semmilyen szankcióval nem sújtható. A kérdéskör tisztázása érdekében 2012. július 26-án kelt levelemmel a vidékfejlesztési miniszterhez fordultam, aki arról tájékoztatott, hogy a zeneszolgáltatás nélkül üzemelő vendéglátóegységek esetében a zajkibocsátási határérték megállapításának szükségessége attól függ, hogy az üzemeltető alkalmaz-e további határértékekkel jellemezhető, illetve zajméréssel vagy számítással ellenőrizhető zajforrásokat (pl. klíma, hűtőkompresszor, elszívó rendszer). A megállapított zajkibocsátási határértékeket meghaladó üzemeltetés jogkövetkezményeit – zajbírság és intézkedési terv – a Zr. a 26. § (1) bekezdésében, valamint a 17. és 18. §-okban határozza meg.
Ezek szerint, a környezetvédelmi hatóság zaj-, illetőleg rezgésvédelmi bírság fizetésére kötelezi a környezeti zaj- és rezgésforrás üzemeltetőjét, ha az üzemeltető a szabadidős zajforrás esetében a környezetvédelmi hatóság által megállapított kibocsátási határértéket – a határozatban megállapított teljesítési határidőt követően – túllépi.
A szabadidős zajforrások kezelésének további lehetőségét teremti meg a Zr. 17. és 18. §-a, amelyek szerint, ha a környezetvédelmi hatóság azt állapítja meg, hogy a zajforrás által okozott zaj a zajkibocsátási határértéket túllépi, akkor a zajforrás üzemeltetőjét intézkedési terv benyújtására kötelezi. Ha a hatóság az intézkedési tervet jóváhagyja, az üzemeltetőt határidő tűzésével a benne szereplő intézkedések megvalósítására kötelezi. Ha az üzemeltető az intézkedési tervet kijelölt határidőre nem vagy csak részben hajtja végre, illetve a zaj az intézkedések ellenére is túllépi az előírt határértéket a környezetvédelmi hatóság a tevékenységet: 1-6 dB túllépés között korlátozza, 7-10 dB túllépés között felfüggeszti, 10 dB túllépés felett megtiltja.
A Zr. rendelkezéseit a zaj elleni védelem helyi szabályozásával kapcsolatosan, a helyi viszonyokra tekintettel megalkotott rendeletek a jogszabályi keretek között, a jogszabályi hierarchiát szem előtt tartva kiegészíthetik. Az első fokú zajvédelmi hatóságnak tehát figyelemmel kell lennie a helyi rendeletek előírásainak betartatására is.
A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa, tekintettel arra, hogy a hatályos szabályozás nem felel meg az egészséges környezethez való jognak, JNO-157/2010. számú állásfoglalásában a következők szerint javaslatot tett a Zr. módosítására.
„Az üzemi és szabadidős zajforrás üzemeltetőjének kibocsátási határértéket kell kérnie a hatóságtól. Gyakorlatilag azonban érdemi jogkövetkezmények nélkül megkezdheti és folytathatja a tevékenységét akkor is, ha ezen kötelezettségének nem tett eleget. A Zr. ugyanis nem rendel érdemi jogkövetkezményt a kötelezettség elmulasztásához, sőt a szankcionálást (bírság, intézkedési terv) is kizárólag a határértékkel már rendelkező zajforrásokkal szemben teszi lehetővé. (…) Amennyiben ugyanis az üzemeltető nem kért kibocsátási határértéket, a hatóság csupán „felhívhatja annak teljesítésére”. Ez pedig azt eredményezi, hogy a jogsértő tevékenységet hosszú ideig folytatni lehet, akkor is, ha az üzemelésből származó zaj meghaladja a jogszabályban rögzített zajterhelési határértékeket (illetve a későbbi időpontban majd megállapítandó kibocsátási határértékeket). Csak igen hosszadalmas hatósági ügyintézést követően állapíthatja meg a környezetvédelmi hatóság a határértékeket, majd annak túllépését, végül pedig a jogkövetkezményeket. Tovább nehezíti a hatékony fellépést, hogy a jogszabály szerint a hatóság „megfelelő határidő tűzése mellett” hívja fel a környezethasználót teljesítésre. A Zr. tehát a teljesítési határidő konkrét előírása helyett annak egyedi meghatározását – a mérlegelés szempontjainak megjelölése nélkül – a hatóságra bízza, ami lehetőséget teremt az önkényes jogalkalmazásra. A jogszabályi rendelkezés ebből következően nem felel meg a jogbiztonság követelményének. A fenti problémát látszólag ellensúlyozva a Zr. 11. § (3) bekezdésében biztosítja, hogy a hatóság hivatalból állapítsa meg a határértéket. A határérték túllépése miatti jogkövetkezmények alkalmazása azonban még így is túlzottan bonyolult és hosszadalmas eljárást tesz szükségessé (határérték megállapítása, a túllépés megállapítása, végül a szankció alkalmazása), miközben a zajkibocsátás folyamatosan meghaladja a határértékeket. A fenti megállapítások érvényesek az intézkedési terv szabályozására is, hiszen a terv kidolgozására való kötelezésnek is feltétele a kibocsátási határérték túllépése.”
A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa korábban tett, fenti megállapításaival egyetértek és indokoltnak tartom a jogszabály módosítását. Erre vonatkozó javaslatomat az AJB-863/2012. számú, a telepengedélyezés rendjének átfogó vizsgálata tárgyában kiadott jelentésemben, illetve a vidékfejlesztési miniszternek címzett, 2012. május 24-én kelt levelemben is megerősítettem. Mindennek ellenére a kezdeményezés nem valósult meg, és a jogszabályi környezet továbbra sem alkalmas az egészséges környezethez való jogból eredő intézményvédelmi kötelezettség teljesítésére.

4. Levegővédelem
A vendéglátóegységek működése következtében nemcsak zaj-, de ugyanúgy légszennyezés, bűz is keletkezhet. A hatáskörrel rendelkező környezetvédelmi hatóságok tehát a levegővédelmi követelményekre is kötelesek külön figyelmet fordítani. A kialakuló környezeti konfliktusok miatt indított, sok esetben elhúzódó polgári jogi, birtokjogi vita álláspontom szerint elkerülhető lenne, ha a hatóságok a levegővédelmi követelmények előírásával megfelelően érvényesítenék a környezetvédelmi érdekeket.
A bűzzel összefüggésben megemlítem, hogy a zajhoz hasonlóan az a leginkább szubjektív környezeti ártalmak egyike, tekintettel arra, hogy a szagok által okozott környezeti hatás – rossz közérzet, életminőség romlása – nem határozható meg pontosan és az emberek egyéni érzékenysége is igen eltérő. 
A szórakozóhelyek bűzös tevékenységét sérelmező panaszok az esetek többségében nem mutattak túl egy szomszédjogi birtokvédelmi vitán. A panaszolt környezethasználat tipikusan két szomszédos ingatlant, illetve azok lakóit érintette. Tágabb kihatásai sem a szélesebb körű lakosságra, sem pedig a környezet elemeire nincsenek. Ezekben az ügyekben a felmerülő konfliktus rendezésére a birtokvédelmi eljárás lehet a legmegfelelőbb eszköz. Ugyanakkor megjegyzem, hogy a levegővédelmi jogszabályokban a bűz tekintetében szereplő rendelkezéseket a hatóságnak az eljárások során feltétlenül érvényesítenie kell. 
A levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet 5. (1) és (2) bekezdése szerint a légszennyező forrás létesítésekor és működése során levegővédelmi követelmények megállapítása és alkalmazása szükséges. Ezen követelményeknek a forrás hatásterületén kell teljesülniük. A kormányrendelet a bűzzel járó tevékenységek tekintetében 30. §-ában rögzíti, hogy azok az elérhető legjobb technika alkalmazásával végezhetők. Ha azonban az elérhető legjobb technika nem biztosítja a levegő lakosságot zavaró bűzzel való terhelésének megelőzősét, további műszaki követelmények írhatók elő, például szaghatás csökkentő berendezés alkalmazása, vagy meglévő berendezés leválasztási hatásfokának növelése. Ha a levegő lakosságot zavaró bűzzel való terhelésének megelőzése műszakilag sem biztosítható, a bűzzel járó tevékenység korlátozható, felfüggeszthető vagy megtiltható.
Ez a jogszabályi rendelkezés úgy vélem azon megállapításomat támasztja alá, hogy a vendéglátóegységek bejelentését és nyilvántartásba vételét követően a levegővédelmi kérdések tekintetében szakértelemmel rendelkező környezetvédelmi hatóság ellenőrzési kötelezettségének és a működési engedélyezési eljárás során szakhatósági részvételének előírása is szükséges. Ekkor szembesülhetne ugyanis a hatóság a kialakult problémával és megfelelő intézkedések előírásával orvosolhatná azt41.
Fontos, hogy a hatóság a – bár komoly levegőszennyezéssel nem járó – bűzös tevékenységeket is megfelelő alapossággal kezelje.

5. Általános közigazgatási eljárásjogi eszközök
A vendéglátóegységek működését sérelmező panaszok kivizsgálása, majd az azt követő hatósági ellenőrzés és az annak alapján lefolytatott egyedi, hivatalból indított hatósági eljárások − az ombudsman vizsgálati tapasztalatai alapján tett megállapítások szerint − sokszor a hatóságok hasonló jellegű mulasztásaiból vagy téves jogértelmezéséből következően, a jogbiztonság követelményének sérelmén túl az egészséges környezethez való joggal összefüggő visszásságot okoznak. A visszásságok az esetek többségében elkerülhetők lennének, ha a hatóság az eljárásokat a jogszabályi követelményeknek megfelelően kellő körültekintés mellett folytatná le. Mindebből következően a telepengedélyezés rendjének átfogó vizsgálata tárgyában, 2012. április 24-én kiadott jelentésembe42 külön fejezet foglalkozik a releváns közigazgatási eljárásjogi kérdésekkel. 
Tekintettel arra, hogy a hivatkozott ügyben tett megállapításaimat jelen vizsgálatomban is irányadónak tekintem, és utalni szeretnék arra is, hogy a jelentés hivatalunk honlapján elérhető43. Felhívom a kereskedelmi tevékenységek tekintetében hatáskörrel rendelkező hatóságokat, hogy az ügyintézés során az abban foglalt szempontok figyelembevételével járjanak el.

6. Magánjogi lehetőségek
Az egészséges környezethez való jog érvényesítésének eszközei nem kizárólagosan a közigazgatási jog által szabályozott körbe tartoznak. A közigazgatási intézményrendszer keretein kívül az állampolgároknak lehetőségük van arra, hogy a polgári jog eszközeivel is elősegítsék a vendéglátóhelyek zavaró hatásainak csökkentését. Ezen eljárások alapja – megjegyzem – nagyban összefügg azzal a problémakörrel, hogy a környező lakosság a szórakozóhelyek üzemeltetési körülményeinek kialakításában nem vehet részt, s csak utólag, panasz vagy kérelem formájában kifogásolhatja a működés hatásait. A polgári jogi eszközök a helyi környezeti konfliktusok megoldására való alkalmassága abból a szempontból viszont vitatható, hogy a települési jegyzők sok esetben nem rendelkeznek megfelelő műszaki háttérrel a tényállás felderítésére vagy érdemben a döntéseikkel nem kívánnak beleavatkozni egy fennálló szomszédjogi vitába. Fontos hangsúlyozni tehát, hogy a zaj, illetve a dohányfüst miatt keletkező problémák – a zaj- és levegővédelmi jogszabályokban foglaltakon túl – a birtokvédelmi eszközökkel is orvosolhatók.
Javasolom, hogy az eljáró hatóságok, amennyiben olyan panasz vagy kérelem érkezik hozzájuk, amely birtokvédelmi, szomszédjogi kérdéseket is felvet, tájékoztassák a panaszost, a kérelmezőt az alábbiakban bemutatott magánjogi lehetőségekről is, felhívva azok figyelmét az eljárás költségeire, kedvezményekre és a bizonyítási kötelezettségre.

6.1. Szomszédjogi per 
A Ptk. 100. §-a szerint a tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné.
A Ptk. fent idézett rendelkezése a szomszédjog, valamint a tulajdonjog gyakorlásának általános magatartásszabálya, amely a tulajdon használata és a környezet védelme összhangját állítja középpontba44.
A tulajdonos nem gyakorolhatja úgy jogait, hogy azokkal másokat zavarjon, környezetét sértse vagy veszélyeztesse45. Ezen generálklauzulát a Ptk. egyéb, illetve további más jogági, a dolog használatára vonatkozó szakági jogszabályok (pl. környezetvédelmi tárgyú jogszabályok) töltenek ki részletes tartalommal. Hangsúlyozom, hogy az adott tevékenység gyakorlására jogosító engedély nem zárja ki, hogy az adott magatartás a polgári jog szabályai szerint zavaró, s szomszédjogilag jogsértő legyen, azaz az engedélyek megléte nem döntheti el a szomszédjogi igényt46.
A polgári jog szabályai szerint kerülni kell minden olyan magatartást, amely zaj-, bűz, s egyéb hatásokat idéz elő, és a települési környezet jellegére tekintettel beleesik a szükségtelen zavarás kategóriájába. A szükségtelen zavarást pedig az adott eset egyedi körülményeire tekintettel, a körülmények együtthatása, összessége alapján kell megállapítani47.

6.2. Birtokvédelem
A Ptk. 190. §-a szerint a birtokos a birtoka ellen irányuló támadást – a birtok megvédéséhez szükséges mértékben – önhatalommal is elháríthatja. Az elveszett birtok visszaszerzése érdekében önhatalmúlag csak akkor lehet fellépni, ha más birtokvédelmi eszközök igénybevételével járó időveszteség a birtokvédelmet meghiúsítaná. 
A birtokvédelem másik eszköze a Ptk. 191. §-ban48 szabályozott sajátos eljárás, amelynek lefolytatása részben a közigazgatási szervek, részben a bíróság feladata. Az Alkotmánybíróság 120/B/2001. AB határozatában a birtokvédelmi eljárás jogi jellege kapcsán rögzítette, hogy bár a jegyző elsősorban közigazgatási hatóság, a birtokháborítási ügy nem minősül közigazgatási ügynek, tekintettel arra, hogy azt a Ptk. polgári jogi jogviszonyként szabályozza49.
A Ptk. 191. §-a szerint, akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését. A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve, ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is. A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.
A jegyző határozata ellen polgári jogi úton van helye jogorvoslatnak, a Ptk. 192. §-a szerint az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását. A bíróság itt nem a jegyző eljárásának és határozatának a jogszerűségét vizsgálja, hanem a polgári jogi jogvita felől dönt50.
A Ptk. azok számára, akik elmulasztják az államigazgatási eljárás megindítására nyitva álló határidőt, lehetővé teszi, hogy közvetlenül a polgári bíróságon érvényesítsék az eredeti birtokállapotra irányuló igényüket. A Ptk. 192. §-a szerint a birtokos az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését egy év eltelte után közvetlenül a bíróságtól kérheti. A birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás. A bíróság a birtokperben a birtokláshoz való jogosultság alapján dönt.
Tekintettel arra, hogy az eljáró szervet a birtokháborítást megvalósító magatartástól eltelt idő hossza határozza meg, lényeges, hogy az említett egy éves határidő mikor kezdődik. Ha a birtokháborítás egyetlen cselekményből áll, a határidő a cselekmény befejezésének napján kezdődik. Amennyiben viszont a birtokháborítás folyamatos cselekvésben nyilvánul meg, a jogirodalomban nem egységes az álláspont. A többségi nézet szerint a kezdő időpont a folyamatos magatartás megkezdésével esik egybe51.
A jegyző eljárása során a birtokláshoz való jogosultságot nem vizsgálhatja, egyedül a birtoklás ténye alapján dönt, kivéve, ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetve a zavarás tényét tűrni köteles. Következésképpen a birtokvédelmet igénylőnek azt kell bizonyítania, hogy „ő van a birtokban”, és a birtokot tőle jogellenesen elvonták, illetve jogellenesen zavarják a birtoklásban. Kiemelem, hogy a birtokháborítás megvalósulhat a határértéket el nem érő, de az adott jogviszonyban zavarónak minősülő magatartással is52. Az eljáró hatóságnak ugyanakkor figyelemmel kell lennie arra, hogy a birtokos a zavarást köteles-e tűrni. 
A zavarás megszüntetése mellett a birtokvédelmet igénylő a birtokháborítás egyéb következményeinek (pl. pl. hasznok, károk, költségek) orvoslását is kérheti a jegyzőtől, ugyanakkor e tekintetben a jegyző nem köteles meghozni határozatát. A jegyző határozatát tehát elsősorban a birtokháborító magatartástól való eltiltás, illetve az eredeti állapot helyreállítása vonatkozásában hozza meg53.
A birtokvédelmi eljárás lefolytatására irányadó eljárási joggal kapcsolatban megjegyezem, hogy a korábban hatályos Ptké. 29. §-a szerint a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásra vonatkozóan a Ket. rendelkezéseit kell alkalmazni.
A Ket. hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi LXXXIII. törvény a Ptké. 29. §-t hatályon kívül helyezte. Bizonytalan helyzet állt elő tehát a tekintetben, hogy a jegyzőnek a hatáskörébe tartozó birtokvédelmi ügyeket milyen eljárás keretében kell intéznie. A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiuma 2/2008. (VI. 9.) KK véleményében hangsúlyozta, hogy az értelmezett jogkérdés egyértelmű rendezése érdekében szükségesnek tartja a jegyzői és jogorvoslati eljárásrendre utaló törvényi szabály megalkotását.
Végül a 2009. évi LVI. törvény illesztette be a Ptké. 29. §-ába azt a rendelkezést, amely felhatalmazza a kormányt a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárás részletes szabályainak kidolgozására. A kormány 2009. október 24-i hatálybaléptetéssel megalkotta a BKr-t.
A BKr. 1. § (1) bekezdése a bemutatott jogkérdés rendezése érdekében megállapítja, hogy a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásban Ptk-ban és Ptké-ben nem szabályozott eljárási kérdésekben a Ket. rendelkezéseit – a 2. §-ában foglalt kivétellel54 – kell alkalmazni. Az Alkotmánybíróság határozata ellenére tehát a birtokvédelmi eljárás „Janus arcúsága” a BKr. megalkotásával sem rendeződött.
A polgári jogi eszközök tekintetében összefoglalóan elmondható, hogy azok rendkívül fontosak és hatékony eszközei lehetnek a környezetvédelmi igények kikényszerítésének, a közigazgatási jogi lehetőségeket kiegészítik.

Intézkedéseim
Az Ajbt. 37. §–a alapján felkérem a nemzetgazdasági minisztert, hogy 
•	a Kertv. 3. § (4) bekezdésében biztosított felhatalmazása alapján – a vidékfejlesztésért felelős tárca bevonásával – kezdeményezze a Kr. olyan tartalmú módosítását, hogy a kereskedelmi vendéglátóhelyek, zenés szórakozóhelyek nyilvántartásba vétele helyett azokra előzetes – szakhatósági részvétellel zajló – engedélyezési eljárás legyen irányadó; 
•	a Kr. fenti módosításának kidolgozása során legyen tekintettel a Kvt. 66. § (1) bekezdés e) pontjára és az üzemeltetéssel érintett ügyfelek eljárási jogai előírásának szükségességére; 
•	az új szabályozásban biztosítsa, hogy a nyitvatartási időt – a kereskedő és a hatásterületen élők érdekeinek kölcsönös figyelembevételével – a kereskedelmi hatóság állapítsa meg;
•	dolgozzon ki a vendéglátóegységek nyitott teraszaira irányadó szigorúbb keretszabályokat;
•	kezdeményezze a Kertv. világörökségi területekre vonatkozó, 2012. október 10-től hatályos szabályozásának olyan tartalmú módosítását, miszerint az a 24 és 6 óra közötti nyitvatartás engedélyezési eljárásában írja elő a zajvédelmi szakhatóság részvételét is;
•	kezdeményezze, hogy a kormány az üzletek működési engedélyezési eljárásában jelölje ki a környezetvédelmi, különösen a zaj- és levegővédelmi szakhatóságot;
•	a közigazgatási és igazságügyi miniszterrel együttműködve dolgozza ki a hiányosan benyújtott bejelentések során követendő kötelező eljárási rendet és kezdeményezze a szolgáltatási törvény megfelelő módosítását;
•	vizsgálja meg a társasházi törvény – a jelentésben megfogalmazott szempontokat figyelembe vevő – módosításának lehetőségét.
Az Ajbt. 37. §–a alapján felkérem a vidékfejlesztési minisztert, hogy jelen jelentésemben, az AJB-822/2010. számú levelemben, illetve a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa JNO-157/2010. számú állásfoglalásában megfogalmazottakra tekintettel,

•	vizsgálja felül a Zr. szabadidős zajforrásokra vonatkozó rendelkezéseit, dolgozza ki, majd kezdeményezze a módosítást.
Az Ajbt. 21. § (1) bekezdése b) pontja alapján felkérem a jelentésemben hivatkozott ügyekben kereskedelmi hatáskörrel rendelkező jegyzőket, hogy az érintett vendéglátóegység területén végezzenek a Ket. rendelkezéseinek megfelelő hatósági ellenőrzést és annak eredménye ismeretében tegyék meg a szükséges intézkedéseket.
A jelentés tartalmának minél szélesebb körű megismertetése érdekében felkérem a kormányhivatalokat, hogy arról a rendelkezésükre álló eszközökkel, például a jegyzői értekezleten részletesen tájékoztassák az illetékességi területükhöz tartozó polgármesteri hivatalok jegyzőit.

Budapest, 2012. november 27.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.
Melléklet: Lábjegyzet
1 OBH 1377/1999., OBH 1252/2003.
2 Nem kimerítő jelleggel: OBH 6327/2008, AJB 1765/2010, AJB-870/2012.
3 996/G/1990. AB
4 ABH 1994, 139-140.
5 75/1995. (XII. 21.) AB hat., 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 65.
6 2/1995. (XII. 15.) AB határozat
7 19/2009. AB; 11/2007. AB; 1/2008. AB; 605/D/2006. AB; 14/2004. AB; 14/2002. AB; 15/2002. AB; 35/2002. AB; 6/1998. AB
8 5/1992. (I. 30.) AB
9 54/1993. (X. 13. ) AB
10 13/1995. (III. 1.) AB
11 1011/B/1999. AB; 1051/B/1999. AB
12 964/B/1998.; 1011/B/1999.; 252/B/1999.; 80/B/2001.; 402/B/2004., 
13 Kertv. 3.§ (1) bekezdés, szolgáltatási törvény 3. § 
14 Szolgáltatási törvény 2. § d) engedélyezés: bármely olyan hatósági vagy bírósági eljárás, amelynek lefolytatása a szolgáltatási tevékenység megkezdésének, folytatásának vagy igénybevételének jogszabályban előírt feltétele, ha da) a tevékenység a hatóság vagy bíróság kérelemnek helyt adó határozatának végrehajthatóvá válásáig vagy db) ha jogszabály a tevékenység megkezdését, folytatását vagy igénybevételét ahhoz a feltételhez köti, hogy meghatározott határidőn belül a hatóság vagy bíróság nem hoz a kérelmet elutasító határozatot, a határidő lejárta előtt a hatóság vagy bíróság elutasító határozatának hiányában jogszerűen nem kezdhető meg és nem folytatható, vagy a szolgáltatás jogszerűen nem vehető igénybe,
15 Kertv. 3. § (6) bekezdés: Üzlet, a) ha a (4) bekezdés szerint vagy az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó jogi aktusa alapján meghatározott termék forgalmazása kizárólag üzletben megengedett, csak a kereskedelmi hatóság által, a (7) bekezdés szerint kiadott működési engedéllyel; b) egyéb esetben az üzlet üzemeltetésére irányuló szándéknak a kereskedelmi hatóság részére történő bejelentését követően üzemeltethető.
16 Az üzlet fogalmát a Kert. 2. § 27. pontja határozza meg. Eszerint üzlet: kereskedelmi tevékenység folytatása céljából létesített vagy használt épület, illetve önálló rendeltetési egységet képező épületrész, helyiség, ideértve az elsődlegesen raktározás, tárolás célját szolgáló olyan épületet vagy épületrészt is, amelyben kereskedelmi tevékenységet folytatnak.
17 A Kr. kereskedelmi hatóságként oly módon jelölte ki a települési, Budapesten a kerületi önkormányzatok jegyzőit, hogy az illetékességi területet a tevékenységek, illetve eljárások típusától függően a kereskedő székhelyéhez vagy a kereskedelmi tevékenység helyéhez kötötte.
18 JNO-157/2010.
19 Kertv. 3. § (3) Külön törvény vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet a közrend, a közbiztonság, az emberek, az állatok, a növények egészségének és életének védelme, a környezet védelme, közegészségügyi követelmények érvényesítése érdekében előírhatja, hogy az abban meghatározott termékek forgalmazására irányuló kereskedelmi tevékenység kizárólag az ott meghatározott hatósági engedéllyel folytatható.
20 28/1994.(V.20.) AB határozat
21 Szolgáltatási törvény 12. § (2) bekezdés, 21-25. §, 27-30. § 
22 Szolgáltatási törvény 21. §-a szerit: Nyelvhasználat, tolmács, adatkezelés, joghatóság, hatáskör, illetékesség, kapcsolattartás általános szabályai, elektronikus kapcsolattartás és elektronikus tájékoztatás, képviselet, irat, határidő számítása, kérelem, közreműködő hatóság, igazolási kérelem, költségmentesség.
23 Kr. 1. számú melléklet A pont
24 Szolgáltatási törvény 27. §
25 Kr. 2. § b) pont
26 Szolgáltatási törvény 22. és 23. § 
27 Például a tevékenység végzéséhez szükséges környezetvédelmi jogszabályok szerinti engedélyek hiánya.
28 AJB-870/2012.
29 Kr. 6. § (2) A jegyző a bejelentés másolatát a nyilvántartásba vételt követően a nyilvántartási számmal együtt megküldi a) a 7. § (4) bekezdés a), b) és d)-e) pontjában meghatározott illetékes hatóságoknak, b) a fogyasztóvédelmi hatóságnak, c) a fővárosi és megyei kormányhivatal munkavédelmi felügyelőségének, és munkaügyi felügyelőségének, d) az illetékes rendőrkapitányságnak, e) jövedéki termék esetében az illetékes vámhatóságnak (a továbbiakban: vámhatóság), valamint f) élelmiszer, takarmány, állatgyógyászati készítménynek nem minősülő állatgyógyászati termék esetén a kerületi állat-egészségügyi és élelmiszer-ellenőrző hivatalnak (a továbbiakban: kerületi hivatal), termésnövelő anyag forgalmazása esetén a megyei kormányhivatal növény- és talajvédelmi igazgatóságának (továbbiakban: növény- és talajvédelmi igazgatóság), g) a Kertv. 2. §-ának 30. pontja szerinti vendéglátás folytatása esetén - az 5. § (3) bekezdése szerinti eset kivételével - az 5. § (1) bekezdése szerinti környezetvédelmi hatóságnak. 
30 A Kr. 7. § (4) bekezdése a), b), valamint d)-e) pontjaiban a működési engedélyezési eljárásban kijelölt szakhatóságok által vizsgálandó kérdések.
31 A zajméréssel összefüggő költségek megelőlegezésének kérdését is vizsgálta az ombudsman és a tisztázatlan jogi helyzetre tekintettel visszásságot állapított meg.
32 A hatályos Kertv. felhatalmazza a helyi önkormányzatok képviselő-testületeit, hogy illetékességi területükön rendeletben szabályozzák az üzletek éjszakai nyitvatartásának rendjét. Hangsúlyozom, hogy a zajjal és adott esetben bűzzel járó vendéglátóhelyek üzemeltetése tipikusan olyan szabályozási terület, ahol a helyi viszonyok és az ott élő lakosság érdekeit az önkormányzat megfelelően tudja érvényesíteni.
33 Kert. 6. § (5) bekezdés
34 Kr. 22. § (2) bekezdés
35 Kertv. 6. § (7) bekezdés
36 Szolgáltatási törvény 23. § (1) bekezdés
37 Nem kimerítő jelleggel: OBH 3271/1999, OBH 3093/2001, OBH 6575/2001, OBH 1252/2003, OBH 3143/2003, OBH 5685/2003.
38 Nem minden esetben egyezik meg a kereskedelmi hatáskörben eljáró jegyzővel, hiszen a Zr. szerint a hatáskört a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló 2004. évi CVII. törvényben meghatározott kistérség székhelye szerinti települési, Budapesten a kerületi önkormányzat jegyzője gyakorolja. 
39 A környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM rendelet (együttes rendelet) 1. számú melléklete.
40 A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa a zaj- és rezgésvédelemmel összefüggésben kiadott állásfoglalásai többségében felhívta az illetékes zajvédelmi hatóság figyelmét a Zr. 11. (3) bekezdésére, hogy a zajkibocsátási határértéket hivatalból állapítsák meg. A hatóságok ugyanakkor minden esetben kifogásolták, hogy anyagi forrásaik hiányában a hivatalból történő határérték-megállapítást nem tudják vállalni. Fontos hangsúlyozni, hogy a Zr. 3. § (3) bekezdése szerint a 4. §-ban kijelölt környezetvédelmi a zajvédelmi követelmények ellenőrzése érdekében mérést, számítást, vizsgálatot végezhet vagy végeztethet, illetve mérés, számítás végzésére kötelezheti a zajforrás üzemeltetőjét. Így nem köteles a zajméréseket ő maga elvégezni, hanem azokat az üzemeltetővel is elvégeztetheti a hivatalból indított eljárás keretében is. Alkalmazhatja továbbá a Ket. az eljárási költség viselésére vonatkozó rendelkezéseit.
41 AJB-4396/2012
42 AJN-863/2012
43 http://www.ajbh.hu/allam/jelentes/201200863.rtf
44 BH 1996. 22. 
45 BH 1992.100, BH 1980.378
46 P.törv. I.20444/1988., – BH 1988/2. sz. 32., Pfv. II: 20896/1993.– BH 1994/5. sz. 245., BH 1992. 235., BH 1994. 245., BH 2001. 404., 
47 P. törv. I. 20444/1987., P.törv. I. 210696/1986., P.törv I. 20395/1986. BH 2002.179., BDT 2002. 671., BDT 2008. 1919., BDT 2008. 1779.
48 Ide ld. még Ptké. I. 26-29. § 
49 200/B/2001. AB 
50 BDT 2009. 2025
51 A polgári törvénykönyv magyarázata, KJK Kiadó, 2007., p. 631
52 In: Környezetvédelmi jogesetek és a szakértői tevékenység, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2001. 185-186. o.; Bándi Gyula: Környezetjog, Osiris, Budapest, 2006., p. 217-221.
53 PK 29. (módosította a PK 300)
54 2. § (1) A birtokvédelmi eljárásban a Ket. 29. § (1)-(4) bekezdése, 29. § (6)-(8) bekezdése, 29. § (10) bekezdése, 29/A. §-a, 30. § f) és g) pontja, 31. § (1) bekezdés e) és g) pontja, 31. § (3) bekezdése, 32. § (3) bekezdése, 32. § (6)-(7) bekezdése, 34. § (2) bekezdése, 37. § (5) bekezdése, 41. §-a, 44-45/A. §-a és 50/A-50/D. §-a nem alkalmazható.