Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-863/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Horváth Luca Kornélia
Az eljárás megindulása 
Az alapvető jogok biztosához, a korábban hivatalban lévő állampolgári jogok országgyűlési biztosához, valamint a jövő nemzedékek országgyűlési biztosához működésük kezdete óta egyre nagyobb számban érkeznek olyan panaszok, amelyekben a beadványozók a lakókörnyezetükben található telepek nyilvántartásba-vételi, engedélyezési eljárását, működését, az annak során keletkező zaj- és levegőterhelést, bűzhatásokat, illetve az általuk generált megnövekedett gépkocsiforgalmat kifogásolták.
Annak ellenére, hogy az országgyűlési biztosok hatáskörébe elsődlegesen az egyedi panaszok kivizsgálása tartozik az általános tapasztalat szerint ez az egészséges környezethez való jog és a jövő nemzedékek érdekeinek magas szintű védelméhez nem elegendő. A reaktív, pusztán a közigazgatás egyedi hibáit vizsgáló szemlélet helyett proaktív, előremutató, az összefüggéseket komplexen elemző szemléletre és megoldási javaslatokra van szükség.
Az ombudsmani vizsgálatok során szerezett tapasztalatok szerint a visszásságok utólagos feltárása önmagában sajnálatos módon még az egyedi panaszok tekintetében sem jelent mindig megoldást, hiszen azok a tisztázatlan koncepcionális kérdések, a helytelen jogi szabályozás, az igazgatás ágazati és/vagy területi szintjeinek összehangolatlansága, adott esetben téves hatósági gyakorlat következményei. A problémakörök megfelelő kezelése nélkül – tömegesen, illetve súlyos környezeti, társadalmi károk bekövetkezésével – az egyedi ügyek és visszásságok megismétlődnek. Ellenben logikus, a megelőzést szolgáló jogszabályok és stratégia mellett, a joggyakorlat is hatékonyabbá válik és látványos javulás érhető el az egész ország környezeti állapotában, végső soron a lakosság közérzetében is.
A megfelelő jogszabályi környezet kialakítása és a hatékony jogalkalmazói gyakorlat előmozdítása érdekében – a beérkezett panaszok nyomán – 2002-ben és 2003-ban az állampolgári jogok országgyűlési biztosa átfogó vizsgálatot indított1.
Ennek eredményeit, valamint a későbbi jogszabályi változásokat figyelemben véve a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa a telepengedélyezés rendjével összefüggésben az egyes panaszok által felvetett problémák további elemzése, a rendszerszintű visszásságok feltárása és megoldási javaslatok megfogalmazása érdekében szintén átfogó vizsgálatot folytatott le. Ez utóbbi vizsgálat eredményeiből egyértelműen kirajzolódott, hogy az egyedi jogsérelmek és visszásságok elsődlegesen a jogszabályi környezet, az egyes jogi rendelkezések hibáira, hiányosságaira, másodlagosan pedig a hatóságok mulasztásaira vezethetők vissza. 
Bár a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa a telepengedély, illetve a telep létesítésének bejelentése alapján gyakorolható termelő és egyes szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről és bejelentés szabályairól szóló 358/2008. (XII. 31.) Korm. rendelet (Tr.) tervezetének kidolgozásakor már a közigazgatási egyeztetést megelőzően is folyamatosan jelezte aggályait a normaszöveggel kapcsolatban, a jogalkotó azon érdemi változtatást nem hajtott végre. 
A szabályozással kapcsolatos kifogások érvényesítése érdekében, a biztos indokoltnak látva a rendelet utólagos normakontrolljának indítványozását, 2009. szeptember 15-én az Alkotmánybírósághoz fordult és a Tr. alkotmányellenességének megállapítását kérte a testülettől2. Az indítvány formailag és tartalmilag is kifogásolta a Tr-t, rámutatva, hogy az a jogorvoslathoz és az egészséges környezethez való jogot is sérti3. Az Alkotmánybíróság az indítványt még nem bírálta el.
2012. január 1-jén hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye és számos sarkalatos törvény mellett, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) is, amelyek új alapokra helyezve az állampolgárok alapjogi védelmét megteremtették az egységes ombudsmani intézményt. A jogszabályváltozások következtében az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségek országgyűlési biztosának jogutódja az alapvető jogok biztosa.
Tekintettel arra, hogy 2012. január 1-jén hatályba lépett az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény is, az alapvető jogok biztosaként az indítványt az Alaptörvény vonatkozó rendelkezéseivel 2012. február 15-én kiegészítettem.

Telepengedélyezési ügyek
Az alább hivatkozott telepengedélyezési ügyek részleteit nem mutatom be, csupán a panaszban szereplő legfontosabb körülményeket ismertetem.
AJB-766/2012
A panaszosok beadványukban sérelmezték, hogy a telkükkel szemben egy fa nyílászáró cég szárító üzemrésze gyártási folyamatában keletkező faipari hulladékkal üzemeltett kazánjaiból származó füst és bűz károsítja egészségüket. Tekintettel arra, hogy a panaszosok ingatlana a teleppel közös határvonallal nem rendelkezik, az építési-, használatbavételi-, telepengedélyezésről nem szereztek tudomást, csak a későbbi beadványuk alapján küldött hatósági tájékoztatásból értesültek az eljárásokról. Megjegyezendő, hogy a telephely a településrendezési terv szerint gazdasági területen fekvő kereskedelmi szolgáltató övezetben található.
AJB-767/2012
A panaszos a szomszédjában zajló autószerelési tevékenység zaj- és bűzhatásait, valamint ezzel összefüggésben az eljáró hatóságok eljárásait sérelmezte. Kifogásolta, hogy a hatóság az ügyféli jogállásából eredő kötelezettségeket nem teljesítette.
AJB-850/2012
A panaszos a szomszéd épületben végzett raktározási és tárolási tevékenységet és az azzal összefüggésben keletkezett zajterhelést kifogásolta. A jegyző a telepen rendszeresen végzett hatósági ellenőrzéseket, jogsértést egyetlen esetben 2009 januárjában állapított meg.
AJB-864/2012
A panaszos beadványában a szomszédos ingatlanon végzett tevékenységek– építő-, tüzelőanyag raktározása, fűrészáru-gyártás, kereskedelmi szolgáltatás – zavaró hatásait és ennek kapcsán az eljáró építési, telepengedélyezési hatóságok és a birtokvédelmi hatáskörben eljáró jegyző eljárásait kifogásolta. 
AJB-867/2012
A panaszos a szomszédos ingatlanon folytatott gépjárműjavító tevékenységet kifogásolta. A telepengedélyt megfellebbezte, de a másodfokú hatóság helybenhagyta az első fokú döntést. A beadványban a panaszos engedély nélküli építkezéseket is sérelmezett. Ennek kapcsán 2011. szeptember 5-én az eljáró építéshatóság hatósági bontást rendelt el.
AJB-1092/2012
A panaszos a szomszédságában található, tároló-raktározó tevékenységet végző telep zavaró működését és az annak kapcsán keletkező gépkocsiforgalmat kifogásolta. Előadása szerint a telephelyen más tevékenység is folyik, mint amelyet az üzemeltető bejelentett. A panaszos beadványát bár a jegyző telepengedélyezési hatósági jogkörében elutasította, fellebbezése nyomán, – a tényállás tisztázásának hiánya miatt – a kormányhivatal megsemmisítette az első fokú döntést és a jegyzőt új eljárás lefolytatására kötelezte.
AJB-1332/2012
A panaszosok a lakókörnyezetükben található autómosó működését, illetve az üzemeltető ingatlanra vonatkozó tulajdonjogának hiányát kifogásolták. A jegyző a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa megkeresése nyomán lefolytatott hatósági ellenőrzés keretében megállapította, hogy az autómosó egy rendkívül forgalmas útszakaszon, más egyéb telep közvetlen szomszédságában a bejelentésben foglaltaknak megfelelően üzemel.
AJB-1338/2012
A panaszos a szomszédságában található autóvillamossági műhely zavaró működését, a megnövekedett kamionforgalmat és a jogsértő üzemelést sérelmezte. A jegyző álláspontja szerint a műhely működését kifogásoló sorozatos panaszok keletkezésének oka a műhely tulajdonosa és a szomszéd között megromlott viszony.
AJB-1347/2012
A panaszos beadványában a szomszédságában, kereskedelmi, szolgáltató, gazdasági övezetben található műanyag termék gyártásával foglalkozó üzem zajos működését kifogásolta. A jegyző mellett a környezeti zaj kezelése érdekében a környezetvédelmi felügyelőség is többször végzett hatósági ellenőrzést, illetve laboratóriuma zajmérési jegyzőkönyvet is készített. A felügyelőség határérték-túllépést nem állapított meg.

Érintett alapvető jogok
·	Jogállamiság, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: „Magyarország független, demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés)
·	Tisztességes eljáráshoz való jog: „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.” (Alaptörvény XXIV. Cikk)
·	Jogorvoslathoz való jog: Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási szervek döntése ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. (Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdés)
·	Egészséges környezethez való jog: „A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége. (Alaptörvény P) cikk) „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. Aki a környezetben kárt okoz, köteles azt - törvényben meghatározottak szerint - helyreállítani vagy a helyreállítás költségét viselni.” (Alaptörvény XXI. cikk (1) és (2) bekezdések)
·	Tulajdonhoz való jog: Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár. (Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdés) A helyi önkormányzat tulajdona köztulajdon, amely feladatai ellátását szolgálja. (Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés) Az állam és a helyi önkormányzat tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások megóvása, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele (Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdés)
·	Vállalkozás szabadsága: Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik. (M cikk (1) bekezdés) Mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. (Alaptörvény XVII. Cikk) 

Alkalmazott jogszabályok
·	az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.)
·	a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (Kvt.)
·	az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendeletben (OTÉK)
·	a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szól 2004. évi CXL. törvény (Ket.)
·	a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi LXXXIII. törvény
·	az építésügyi hatósági eljárásokról és az építésügyi hatósági ellenőrzésről szóló 193/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet (Korm. rendelet) 
·	az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészeti-műszaki dokumentációk tartalmáról szóló 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet 
·	a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló 2009. évi LXXVI. törvény (szolgáltatási törvény)
·	a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv (szolgáltatási irányelv)
·	a telepengedély, illetve a telep létesítésének bejelentése alapján gyakorolható termelő és egyes szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről és bejelentés szabályairól szóló 358/2008. (XII. 31.) Korm. rendelet (Tr.)
·	az építésügyi és az építésfelügyeleti hatóságok kijelöléséről és működési feltételeiről szóló 343/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet
·	a környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet (Zr.)
·	a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM rendelet
·	a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) 
·	a polgári törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (Ptké.) 
·	a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendeletet (BKr.)
·	az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény (panasztörvény)

A vizsgálat megállapításai 
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat. 
Az Ajbt. 28. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa az általa lefolytatott vizsgálatról jelentést készít, amely tartalmazza a feltárt tényeket és az ezeken alapuló megállapításokat és következtetéseket.

II. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Utalni szeretnék arra, hogy az ombudsmani gyakorlatban – ideértve a vizsgálati jelentéseket és az egyes alkotmánybírósági indítványokat – továbbra is hivatkozási pontot jelent az egyes alkotmányos jogokat és követelményeket értelmező korábbi alkotmánybírósági esetjog.
A két évtizedes alkotmányossági gyakorlat eredményeinek felhasználását és alkalmazását támogatja, hogy az ezekben rögzített megállapítások megfelelnek az európai alapjogi sztenderdeknek. Fennmaradásukkal biztosítható, hogy a magyar alapjogi gyakorlat továbbra is eleget tegyen a nemzetközi kötelezettségeknek, az Európai Unió és az Európa Tanács által is megkövetelt elvárásoknak. Az alapvető jogok biztosaként továbbra is követni kívánom a fenti gyakorlatot: amíg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait.
Az Alaptörvény XXI. cikkében deklarált egészséges környezethez való jog értelmezését az Alkotmánybíróság a jelentősége folytán alaphatározatként értékelhető 28/1994. (V. 20.) AB határozatában, valamint az arra épülő későbbi határozataiban végezte el. A testület e döntésében részletesen elemezve az egészséges környezethez való jogot megállapította, hogy az elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére, beleértve a környezet elért védelme korlátozhatóságának feltételeit is. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. Az állam kötelességeinek magukban kell foglalniuk az élet természeti alapjainak védelmét és ki kell terjedniük a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére4.
Az Alkotmánybíróság nyomatékosan megállapította, hogy az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. Ez az állami fellépés olyan korlátját jelenti, amely megakadályozza, hogy a már elért objektív védelmi szint, illetve hatékonyság csökkenjen, az addig elért környezetállapot romoljon. Következésképpen nem engedhető meg, hogy a környezetvédelemhez való jog érvényesülése társadalmi, gazdasági folyamatok, körülmények függvényében mennyiségileg vagy minőségileg változzon.
Tekintettel arra, hogy az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló hatósági rendszer kialakítása és működtetése állami feladat, a kötelezettségek címzettjei nemcsak a jogalkotó szervek, hanem azokon keresztül maga jogalkalmazó is. Amennyiben a hatóságok elmulasztják a környezetvédelmi előírások következetes és megfelelő érvényesítését, azok kiüresedését okozzák és egyidejűleg az egészséges környezethez való jog sérelmét idézik elő.
Figyelemmel arra, hogy a környezet nem kimeríthetetlen, illetve az abban okozott károk véges javakat pusztítanak, továbbá az ember sok esetben visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg, az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az egészséges környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzés elvén alapuló jogintézmények alkalmazásának elsőbbsége van. Az Alkotmánybíróság rámutatott tehát arra, hogy a környezethez való jog érvényesítése a védelem elért szintjének fenntartásán belül azt is megkívánja, hogy az állam a preventív védelmi szabályoktól ne lépjen vissza a szankciókkal biztosított védelem felé.
Az Alkotmánybíróság szerint a környezet elért objektív védelmi szintjétől való visszalépésre akkor van lehetőség, ha az más alapjog vagy más alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A fentiek mellett pedig, tekintettel arra, hogy az egészséges környezethez való jog alapjogi jellegét az Alkotmánybíróság több határozatában megerősítette, annak korlátozása alkotmányosságának megítélésénél – a minden alapjog korlátozására irányadó mércét – a szükségességi/arányossági tesztet is alkalmazni kell. A szükségességi/arányossági teszt szerint az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog. szabadság vagy érték védelme vagy érvényesülése más módon nem érhető el és a korlátozás megfelel az arányosság követelményeinek, azaz az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban van egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.
Ahogy az a fentiekből következik, az Alkotmánybíróság határozataiban az egészséges környezethez való jogot elsősorban intézményvédelmi kötelezettségként értelmezte. Ezzel ugyanakkor csak a közvetlen alapjogi védelem alanyi oldalát zárta ki és nem azt, hogy az egészséges környezethez való jognak lennének alanyi jogon érvényesíthető elemei is. Rámutatott a testület arra is, hogy a jogalkotás garanciális szerepe nem egyszerűen csupán fontosabb a környezetvédelemben, mint az olyan alkotmányos jogoknál, ahol a bíróság (Alkotmánybíróság) közvetlen alapjogvédelmet adhat vagy alanyi jogi igényeket ismerhet el, hanem – a dogmatikai lehetőségek határai közt – mindazokat a garanciákat is nyújtania kell, amelyeket az Alkotmány egyébként az alanyi jogok tekintetében biztosít15. Hangsúlyozom tehát, hogy az egyéni jogvédelem biztosítása érdekében az egészséges környezethez való jog alanyi jogon érvényesíthető elemei között szerepelnek az ügyféli jogok, az eljárási garanciák kikényszeríthetősége, s így pl. az Alaptörvény által önálló alapjogként is deklarált tisztességes eljáráshoz vagy a jogorvoslathoz való jog is.
Az egészséges környezethez való jog alanyi oldalán álló alapjogok rendkívül szoros kapcsolatban állnak a jogállamisággal, jogbiztonsággal. Az Alkotmánybíróság több határozatában elvi éllel szögezte le, hogy a jogállam legfontosabb eleme a jogbiztonság6. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy nemcsak a jog egésze, de annak egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság azonban nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, hanem az egyes jogintézmények működésének a kiszámíthatóságát is. Alapvetőek tehát a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák betartása nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon7.
Az Alaptörvény hatálybalépését megelőzően az Alkotmány a tisztességes eljáráshoz való jogot explicite nem nevesítette, ugyanakkor az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az a független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a jogbiztonság elvéből levezethető eljárási garanciák egymásra vonatkoztatásával tartalmilag levezetett olyan alkotmányos alapjogot jelent, amely komplex követelményrendszert testesít meg, magában foglalva valamennyi, a jogállamiság értékrendjének megfelelő eljárási alapelvet és normát. A tisztességes eljárás teljesülését tehát csak az eljárás egészének vizsgálata során ítélhetjük meg8. A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény már expressis verbis tartalmazza a tisztességes eljáráshoz való jogot, rögzítve, hogy a közhatalmú szervek, hatóságok az ügyeket részrehajlás nélkül, tisztességes módon, ésszerű határidőn belül intézzék, döntéseiket pedig a törvényben meghatározottak szerint indokolják.
A jogorvoslathoz való joggal összefüggésben hangsúlyozni kívánom, hogy az olyan, az Alaptörvény szövegéből egyértelműen levezethető alkotmányos alapjog, amelynek gyakorlása feltételhez kötött és azok együttes fennállása esetén mindenkit megillet. A jog immanens tartalma az érdemi bírósági, közigazgatási vagy más hatósági döntések tekintetében a másik szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége9.
A különböző telepek engedélyezése, bejelentése kapcsán felmerül a vállalkozáshoz való jog is. Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtett álláspontja szerint a vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog egyik aspektusa. A testület értelmezésében a vállalkozás joga mindenki számára biztosított olyan alapjog, amely lehetővé teszi az üzleti tevékenység kifejtését. Fel kell azonban hívni a figyelmet arra is, hogy az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a vállalkozás joga nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan, a jogszabályok a vállalkozások működésével összefüggésben alanyi, tárgybeli és módbeli korlátokat állíthatnak fel. A jogalkotó, bár élhet az alapjog korlátozásának eszközével, a korlátozás alkotmányossága megítélésénél figyelembe kell vennie a szükségességi arányossági tesztet és azt az alapvető követelményt, hogy az állam a vállalkozóvá válást nem teheti lehetetlenné, azaz az alapjog lényeges tartalmát nem korlátozhatja10. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy az állam nem alakíthat ki olyan feltételrendszert, amelynek keretei között lehetetlenné válna a vállalkozáshoz való jog gyakorlása11.
A vállalkozáshoz való jog és az egészséges környezethez való jog ütközésének kérdésével több határozatában12 is foglalkozott az Alkotmánybíróság, s megállapította, hogy a vállalkozáshoz való jog korlátozása akkor alkotmányos, ha a lényeges tartalmat nem korlátozza és az egészséges környezethez való jog és a környezetvédelmi célkitűzések megvalósítása érdekében történik. A környezet védelme érdekében történő hatósági intézkedések, amennyiben nem gátolják meg teljesen a vállalkozási tevékenységet, alkotmányosak. 
A tulajdonhoz való joggal kapcsolatban mindenképpen kiemelést érdemel, hogy az olyan alapvető jog, amely társadalmi felelősséggel jár, azaz nem csak jogosultságokat, de kötelezettségeket is magában foglal. Hasonlóan a vállalkozáshoz való joggal a tulajdonhoz való jog sem korlátozhatatlan, az állam beavatkozhat a tulajdonviszonyokba, ugyanakkor a beavatkozás alkotmányosságának vizsgálatakor át kell tekinteni a cél és az eszköz arányosságát. A tulajdonjog valamennyi részjogosítványa (birtoklás, használat, rendelkezési jog) fontos közérdekből, de méltányolható magánérdekből is korlátozható. A korlátozásnak azonban e jog tekintetében is alkotmányos cél által vezéreltnek és arányosnak kell lennie. Az Alkotmánybíróság több határozatában13 rögzítette, hogy a tulajdonjog korlátozása környezetvédelmi érdekből lehetséges. Alkotmányossági probléma pedig csak akkor merülhet fel, ha a cél és az eszköz egymással nem arányos.

III. Az ügy érdeme tekintetében
A biztosok hivatali idejük alatt már több esetben adtak ki a hatóságok mulasztásaira, nem körültekintető, illetve a jogszabályok céljait figyelmen kívül hagyó jogalkalmazási gyakorlatára visszavezethető és az egészséges környezethez való jogot érintő visszásságot megállapító jelentést az ország különböző részein található telepek működésével kapcsolatban. Az egyedi ügyek vizsgálata során a biztosok megállapították, hogy a környezetvédelmi követelmények megfelelő érvényesítésével lefolytatott településrendezési, építési, majd használatbavételi, végül telepengedélyezési eljárásokkal a telep jogosultja, illetve a teleppel közvetlenül érintett lakók közötti konfliktusok megelőzhetők lettek volna.
Mindezt figyelembe véve, jelentésemben külön fejezetet szenteltem a településrendezési, építési jogi, telepengedélyezési, környezetvédelmi szakterületi, birtokvédelmi, valamint az általános hatósági eljárást meghatározó jogi rendelkezéseknek.

1. A településrendezés
Tekintve, hogy a településrendezési eljárások keretében fogadják el a helyi önkormányzatok azokat a jogszabályokat, dokumentumokat, amelyek hosszú távon meghatározzák az adott település természeti és épített környezeti viszonyait, illetve a képviselő-testület ez irányú döntéseit követően indulhatnak meg a konkrét telepek működésének megkezdéséhez szükséges engedélyezési eljárások, a településrendezés kiemelt jelentőséggel bír a telepek kialakításával összefüggésben14. Figyelemmel arra, hogy a jelentés alapvető célja, a telepengedélyhez, illetve bejelentéshez kötött tevékenységek kapcsán a megfelelő, s hatékony jogszabályi környezet és hatósági jogalkalmazói tevékenység elősegítése, a helyi jogalkotással és más tervezési aktusokkal megvalósuló településfejlesztés és rendezés kérdéseit nem részletezem, csupán kiemelem, hogy az – többek között az eljárás garanciális rendelkezéseinek érvényesítése útján – a telepek létesítése következtében kialakuló környezeti és szomszédjogi konfliktusok megelőzésének az egyik leghatékonyabb eszköze.
Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.) 8. § (1) bekezdésében hangsúlyozza, hogy a településrendezés során figyelemmel kell lenni arra, hogy a rendezés végrehajtásával bekövetkező változások az érintett lakosság életkörülményeiben (…) hátrányos következményekkel ne járjanak.
A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (Kvt.) alapelvként szabályozza 6. § (1) bekezdésében, hogy a környezethasználatot úgy kell megszervezni és végezni, hogy a legkisebb mértékű környezetterhelést és igénybevételt idézze elő; megelőzze a környezetszennyezést; kizárja a környezetkárosítást.
Olyan településrendezési döntéseket kell tehát hozni, amelyek a különböző ipari-gazdasági tevékenységeknek helyet adó telepek elhelyezését a településen belül csak ott teszik lehetővé, ahol azok működése a lehető legkevesebb környezeti terhelést jelent a lakosság számára, hátrányos következményekkel nem jár és kielégíti a fenntartható településfejlesztés követelményrendszerét15. Nem fogadható el olyan rendezési terv, amely a létező kedvezőtlen beépítettségi szinten és közlekedési állapotban újabb jelentős környezeti romlást indukál, illetve határérték-túllépést idéz elő, vagy azt tovább fokozza. Az ilyen tervek súlyosan sértik az egészséges környezethez való jogot16. Természetesen az adott település adottságait figyelembe véve, a legalkalmasabb megoldás lehet, ha egy településen belül elkülönített területet (pl. ipari parkot) hoz létre az önkormányzat az ipari tevékenységek számára.
A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa a 2008-2010. évi beszámolóiban elvi éllel hívta fel a figyelmet arra, hogy a településrendezési eljárásokban – annak az előzőekben ismertetett jelentőségére, valamint a környezetet jelentősen alakító jellegére tekintettel – a közérdek érvényesítésének minden esetben elsődlegesnek kell lennie. A közérdeket, így az annak részét képező környezeti szempontokat a legteljesebb mértékben figyelembe kell venni a döntéshozatal során, hiszen az nemcsak a jelen, de a jövő nemzedékek életminőségét is közvetlenül befolyásolja. 
Amennyiben a közérdek egyes szegmenseinek összeütközése áll fenn, akkor az adott eset összes körülményét egyedileg kell mérlegelni, figyelembe véve természetesen az egészséges környezethez való jogból eredő intézményvédelmi kötelezettséget és annak korlátozhatósága feltételeit is. 
A megfelelően alátámasztott és a környezeti szempontokra is tekintettel lévő döntések kialakításához ezért rendkívül fontos a településrendezési jogterület által biztosított anyagi és eljárási garanciák betartása, pl. a széleskörű társadalmi és „szakhatósági” egyeztetés, illetve jogszabályi kötelezettség esetén a stratégiai környezeti hatásvizsgálat elvégzése. Az egészséges környezethez való jog sérelme kiküszöbölhető lenne, ha a szakmai vizsgálatok elvégzésének kötelezettségét, továbbá az eljárási szabályokat a helyi önkormányzatok maradéktalanul betartanák, illetőleg ha ezeknek a szabályoknak a betartása a helyi önkormányzatoktól hatékonyan kikényszeríthető lenne.

1.1. Az építési övezetek megfelelő kijelölésének követelménye
Több olyan panasz is érkezett17, amelyekben a helyi önkormányzatok a településrendezési eljárások során az építési övezeteket egymásra tekintet nélkül alakították ki, lehetővé téve, hogy egymás közvetlen közelében lakó és ipari/gazdasági övezetek jöjjenek létre. Ezek a döntések ugyanakkor alapjaiban feltételezik azt, hogy a lakóövezet(ek)ben, különös tekintettel a gazdasági, ipari övezetekkel közös határon, a környezeti jellemzők állapota jelentősen romlik, az ágazati jogszabályok által előírt határértékek pedig nem teljesülnek.
Az ombudsmani gyakorlatban korábban nem merült fel olyan ügy, amelyben a probléma még a döntési folyamatban észlelhető lett volna, érkeztek ugyanakkor olyan panaszok, amelyekben megállapítást nyert, hogy a szomszédjogi, helyi konfliktus kiváltó forrása a megalapozatlan, az övezetek egyedi funkcióit figyelmen kívül hagyó döntés volt18.
Ezen ügyek tapasztalata alapján hangsúlyozom, hogy a településrendezés során az önkormányzatok elsődleges feladata az élhető környezet megteremtése és fenntartása, s ezért olyan döntéseket kell hozni, amelyek a jelen és a jövő generációk érdekeit egyaránt figyelembe veszik. Az érdekek megfelelő egyensúlyához elengedhetetlen a tudatos és körültekintő tervezés, figyelembe véve valamennyi magasabb szintű jogszabályt, a településrendezési eszközök belső hierarchiáját és a fenntartható fejlődés követelményét. 
Tekintettel arra, hogy a településrendezési döntések, illetve az azokban foglalt fejlesztési koncepciók nem róhatnak elviselhetetlen terhet a település környezeti – társadalmi – gazdasági rendszerére, az építési övezeteket úgy kell kijelölni, hogy azok rendeltetésüket betöltve ne legyenek hátrányosak egymásra, és a lehető legkisebb környezeti igénybevétellel járjanak.

1.2. Az egyes övezeteken belüli átminősítések
Ahogy azt az előzőekben bemutattam, a helyi településrendezési eszközök egyik legfontosabb szerepe, hogy a jelen és a jövő nemzedékek életminőségének biztosítása érdekében olyan települési környezet alakuljon ki, amelyben az egyes (építési) övezetek által betöltött funkciók elkülönülten, a szomszédos övezetekre kifejtett káros hatás nélkül, a saját céljaiknak megfelelően működnek. Tekintettel arra, hogy a településrendezési tervek a helyi környezetgazdálkodás alappillérei, a település fenntartható és az élhetőséget biztosító térszerkezetét kell kialakítaniuk.
Az Étv. miniszteri indokolása kifejti, hogy a településrendezés csak akkor felel meg a gyakorlati igényeknek, ha olyan a település egész területére kiterjedő, alaposan átgondolt településfejlesztési döntésre támaszkodik, amely minden a település fejlődése szempontjából figyelembe vehető tényezővel számol.
A fenti követelményeknek ugyanakkor nem felelnek meg és sértik az egészséges környezethez való jogot azok a tervek, amelyek egy adott (építési) övezeten belül egy, az adott övezetbe nem illő funkció elhelyezhetősége érdekében átminősítenek telektömbnyi vagy akár annál kisebb területeket19 és ez az érintett lakosság életkörülményeiben hátrányos következményekkel jár.

2. Az építési engedélyezési eljárások
Az építési jog kapcsán is hangsúlyozzuk, hogy bár az közvetlenül nem kapcsolódik a telepengedélyezéshez, a telepek bejelentéséhez, az azokat kiszolgáló épületek, építmények engedélyezése miatt nem hagyható figyelmen kívül. 

2.1. Az illeszkedés szabályainak érvényesítése
Mind a településrendezés, mind pedig az építési, használatbavételi engedélyezési eljárás alapvető követelménye az Étv. 3. § (1) bekezdése, amely szerint az épített környezet alakítását és védelmét a jogszabályokkal összhangban álló településrendezési és építészeti-műszaki tervek alapján, a jogszabályokban előírt építészeti, műszaki, biztonsági, egészségügyi, rendeltetési és használati, továbbá környezet- és természetvédelmi követelményekkel összhangban, a humánus környezetre és az esztétikus kialakításra tekintettel, valamint a résztvevők együttműködésével kell megvalósítani.
Az épített és természeti környezet védelmét szolgálja a fenti alapelv mellett az Étv. 18. § (1) bekezdése, amely szerint építési tevékenységet végezni az e törvényben foglaltak, valamint az egyéb jogszabályok megtartásán túl, csak a helyi építési szabályzat, szabályozási terv előírásainak megfelelően szabad. 
További előírás az Étv. 18. § (2) bekezdésében, hogy ha egy adott területre vonatkozóan nincs hatályban helyi építési szabályzat, illetőleg szabályozási terv, vagy azok nem szabályoznak teljes körűen, építési munkát és egyéb építési tevékenységet végezni csak a törvény, valamint az építésügyi követelményekre vonatkozó egyéb jogszabályok megtartásával és csak akkor lehet, ha a célzott hasznosítás jellege, a kialakuló telek mérete, a tervezett beépítés mértéke – beépítettség és építménymagasság – valamint módja, rendeltetése (terület-felhasználása) illeszkedik a meglévő környezethez (illeszkedés szabálya).
Ez utóbbi szabályt tovább erősíti az Étv. 31. § (5) bekezdése, amely szerint mind az építmény elhelyezése, mind pedig a külső megjelenését befolyásoló kialakítása, átalakítása, bővítése, felújítása, helyreállítása során különös figyelmet kell fordítani a táj- és településkép, a beépítési vagy az építészeti jellegzetesség és látvány, a helyi jelleg védelmére, az épített örökség védett értékeinek érvényesülésére.
A jövő nemzedékek országgyűlési biztosához több esetben érkezett olyan panasz, amelyben a beadványozók olyan településeken megvalósuló beruházásokat, illetve zavaró forrásokat kifogásoltak, ahol településrendezési terv nem volt vagy az az adott esetre vonatkozóan szabályozást nem tartalmazott20.
Felhívom tehát az építéshatóságok figyelmét, hogy minden esetben, kellő alapossággal, az építmények jövőbeni funkcióját figyelembe véve, vizsgálják meg, hogy az építési tevékenység településrendezési terv hiányában az illeszkedés szabályainak megfelel-e és kielégíti-e az építési jogi követelményeket. Olyan építési tevékenység, amely az Étv-t, az OTÉK-ot, valamint egyéb építési jogi követelményt is sért, vagy a konkrét települési környezetbe nem illik, az építéshatóság nem engedélyezhet, illetve azokat engedélyeztetési kötelezettség hiányában, bejelentés mellett sem lehet megépíteni.
Mindemellett rögzítem, hogy önmagában a rendezési terv által az építmény elhelyezhetőségének lehetőségét biztosító rendelkezése sem teszi kötelezővé az építési engedély megadását, hiszen az Étv. további rendelkezései21 is vizsgálandók, s mint általános mérlegelési szempontok arra szolgálnak, hogy az építési hatóság a környezet védelmét és általában a közérdeket, valamint a terület gazdasági, kulturális, építészeti stb. fejlődését értékelje.

2.2. Az OTÉK fogalmi bizonytalanságai
Több kormányhivatal jelezte, illetve már a korábbi ombudsmani vizsgálatok is megállapították, hogy – a jogállamiság szerves részét képező jogbiztonsággal összefüggő visszásságot okozva – a hatóság számára rendkívül széles mérlegelési lehetőséget biztosít az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendeletben (OTÉK) szereplő egyes fogalmak konkrét jelentésének bizonytalansága.
Ezen meghatározások között mindenképpen meg kell említenem az OTÉK 11. § (3) bekezdése 3. pontját, amely szerint a nagyvárosias lakóterületen kivételesen elhelyezhető a terület rendeltetésszerű használatát nem zavaró hatású egyéb gazdasági tevékenység céljára szolgáló épület. A 13. § (3) bekezdés 5. pontja szerint kertvárosias lakóterületen kivételesen elhelyezhető a terület rendeltetésszerű használatát nem zavaró hatású kézműipari építmény. A falusias lakóterület esetében, a 14. § (3) bekezdése az előzőekben ismertetett 11. § (3) bekezdést azzal egészíti ki, hogy a terület rendeltetésszerű használatát nem zavaró egyéb gazdasági tevékenységet szolgáló épületek közül a nagyüzemieket kizárja.22 Mindezen felül az OTÉK 19. § (2) bekezdés 1. pontja rögzíti, hogy kereskedelmi, szolgáltató területen elhelyezhető mindenfajta, nem jelentős zavaró hatású gazdasági tevékenységi célú épület. A 20. § (2) bekezdés 1. pontja pedig jelentős mértékű zavaró területről rendelkezik. A fentiek mellett problémaként jelentkezhet annak megítélése is, hogy a nagyvárosias és a kertvárosias lakóterületek esetén mit értünk a helyi lakosság ellátását szolgáló kereskedelmi, szolgáltató, vendéglátó épületen23.
A problémát tovább erősíti, hogy a helyi építési szabályzatok változatlan formában megismétlik az OTÉK-ban szereplő bizonytalan fogalmakat.
Az utolsó kivételével az előző fogalmakban közös a zavaró hatás értékelésének problémája, hogy az összefüggésben van-e a rendeltetésszerű használattal, illetve, hogy ezen hatások a maguk összességében jelentősek-e.
Több álláspont létezik a tekintetben, hogy melyek azok a körülmények, tények, amelyeket a fogalmak fennállásának vizsgálatánál mérlegelni kell. Egyesek szerint a zavaró hatás, illetve annak jelentősége kérdésénél elegendő az adott eljárásba bevont szakértelemmel rendelkező hatóságok állásfoglalásának vizsgálata. Amennyiben a hatóság kifogást nem emelt, hozzájárulását az eljárásban megadta, vélelmezni kell, hogy az az építmény, tevékenység stb. nem zavaró, nem jelentősen zavaró, vagy a rendeltetésszerű használatot nem gátolja. 
A kivételes elhelyezhetőség esetében alkalmazni kell, az OTÉK 31. § (2) bekezdését is, amely szerint az egyes építési övezetekben a kivételesen elhelyezhető építmények akkor helyezhetők el, ha az építmény az adott területre vonatkozó övezeti előírásoknak, továbbá a rendeltetése szerinti külön hatósági előírásoknak megfelel, valamint a más rendeltetési használatból eredő sajátos hatások nem korlátozzák a szomszédos telkeknek az övezeti előírásoknak megfelelő beépítését, használatát.
Az OTÉK az előző bekezdésben hivatkozott előírása megerősíti, hogy a zavaró hatás, illetve annak jelentősége értékelésénél nem elegendő pusztán a jogszabályi rendelkezéseknek való megfelelést vizsgálni, hiszen a zavarás első sorban szubjektív jellegű és mértéke terület-típusonként és egyénenként eltérő lehet. Figyelembe kell venni tehát az adott lakókörnyezet érdekeit, életkörülményeit is24.
A fentieket összefoglalóan megállapítom, hogy a jogalkotó evidenciának tekinti e fogalmakat, és indokolatlanul tág mérlegelési lehetőséget biztosítva, nem ad támpontot annak meghatározásához. Ahogy arra a korábbiakban hivatkoztam, az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata többször megerősítette, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára25. Bár az Alkotmánybíróság elismerte, hogy a jogalkotó viszonylag széles körű mérlegelési lehetőséget adhat a jogalkalmazónak, rögzítette ugyanakkor, hogy a jogalkalmazói döntés szempontjait olyan módon kell meghatároznia, hogy a lehető legkisebb körre korlátozza az eltérő vagy az önkényes jogértelmezés lehetőségét26. A testület szerint a jogbiztonság megköveteli a jogszabályok olyan világos és egyértelmű megfogalmazását, hogy mindenki, akit érint, tisztában lehessen a jogi helyzettel, ahhoz igazíthassa döntését és magatartását, és számolni tudjon a jogkövetkezményekkel. Ideértette az Alkotmánybíróság azt is, hogy ki lehessen számítani a jogszabály szerint eljáró állami szervek magatartását27.
Tekintettel arra, hogy az OTÉK fenti jogszabályi rendelkezései nem merítik ki az Alkotmánybíróság által megfogalmazott a jogállamisággal összefüggő kritériumokat, azok módosítása, azon belül is pontosítása, vagy adott esetben elhagyása indokolt.

2.2. Az ügyféli kör megállapítása az építéshatósági eljárásokban
A fentiekben már utaltam arra, hogy a körültekintően lefolytatott építési engedélyezési eljárással megelőzhetőek lennének az elhúzódó, rossz szomszédi viszonyt kialakító környezeti konfliktusok. Fontos tehát, hogy az ügyféli kört az építéshatóság kellő alapossággal állapítsa meg annak érdekében, hogy a környék lakosai időben tudomást szerezzenek a beruházás kivitelezéséről és észrevételeiket megtehessék. 
A biztoshoz e tárgykörben beérkező panaszok többsége egyebek mellett azt is sérelmezte, hogy a környék lakossága, így akár a szemközti szomszédok az építési és használatbavételi engedélyezési eljárás megindulásáról nem szereznek tudomást, következésképpen az engedélyező határozatokat nem tudják megfellebbezni28. Azzal pedig, hogy a hatóság nem tekinti a lakosokat ügyfélnek ezekben az eljárásokban, azok kifogásaikat – panasz formájában – csak a telepen lévő építmények kivitelezését követően, a tényleges működés megkezdésekor tudják benyújtani a hatóságokhoz. Ekkor azonban a hatóság arra hívja fel a lakosok figyelmét, hogy észrevételeiket az engedélyezési eljárások során kellett volna előterjeszteniük, hiszen tapasztalhatták az építkezések megkezdését29.
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szól 2004. évi CXL. törvény (Ket.) 15. § (1) bekezdése határozza meg az általános ügyfél fogalmat. A közigazgatási eljárásokban tehát általános jelleggel ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti, akit hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz.
A Ket. 15. § (3) bekezdése szerint törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtában megállapíthatja azon személyek körét, akik az (1) bekezdésben foglaltak vizsgálata nélkül ügyfélnek minősülnek. Az (1) bekezdésben foglaltak vizsgálata nélkül ügyfélnek minősül jogszabály rendelkezése esetén az abban meghatározott hatásterületen lévő ingatlan tulajdonosa és az, akinek az ingatlanra vonatkozó jogát az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezték.
A Ket. 2012. február 2-tól hatályos szövege a hatásterület fogalmát már nem tartalmazza.
Az építésügyi hatósági eljárásokról és az építésügyi hatósági ellenőrzésről szóló 193/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet (Korm. rendelet) 3. § (3) bekezdése szerint az építésügyi hatósági eljárásokban minden esetben vizsgálni kell a következők ügyféli jogállását 
a) a közterület kivételével a közvetlenül szomszédos – az eljárással érintett ingatlannal, ingatlanokkal közös határvonalú (telekhatárú) – telekkel rendelkezni jogosult,
b) a tervező, a felelős műszaki vezető, az építési műszaki ellenőr, az építésügyi igazgatási szakértő, az építésügyi műszaki szakértő és a vállalkozó kivitelező.
A Korm. rendelet 6. § (6) bekezdése szerint az építésügyi hatóság hatásterületet szakhatóság állásfoglalása alapján állapíthat meg.
A Korm. rendelet 5. melléklete határozza meg a szakhatóságok körét, illetve azt, hogy azok milyen kérdések tekintetében kötelesek állásfoglalást adni.
A fentiek szerint tehát a Korm. rendelet 3. § (3) bekezdésében foglalt konkrét személyeken túl az építéshatóság a hatásterületen található ingatlanokkal rendelkezni jogosultak, továbbá egyéb olyan személyek ügyféli jogállását is vizsgálni köteles, amelyek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Nem fogadható el tehát az a helyenként még mindig megtalálható építéshatósági gyakorlat, amely szerint a hatóságok csak az építménnyel közvetlenül határos ingatlanokkal rendelkezni jogosultak ügyféli jogállását állapítják meg. A jogszabály ugyanis nem azt mondja, hogy csak azok minősülnek ügyfélnek, hanem azt, hogy azok ügyféli jogállását az általános ügyfélkör mellett mindig vizsgálni kell.
Az előzőekben bemutatott jogszabályi környezetben komoly problémát jelent ugyanakkor a hatásterület meghatározása és az ott található ingatlanokkal rendelkezni jogosultak ügyféli jogállásának megítélése. 
A hatásterület fogalmát bár a Ket. külön már nem rögzíti, a 15. § (3) bekezdése utal arra, hogy azt a külön jogszabályok rendelkezései alapján az ott meghatározottak szerint kell megállapítani. 
Az építéshatósági eljárásokban a hatásterületet az ügydöntő hatóság mérlegelési jogkörén belül a Korm. rendelet 6. § (6) bekezdésének megfelelően a szakhatóságok állásfoglalásai alapján határolhatja le. 
Ebből következően különösen fontos, hogy a szakhatóságok kellő körültekintés mellett, az építmény jövőbeni funkcióját figyelembe véve a Korm. rendelet 5. mellékletében meghatározott szakkérdés megválaszolásakor alkalmazzák az irányadó szakterületi, így többek között a környezeti tárgyú jogszabályok a hatásterületre vonatkozó, illetve azzal összefüggő rendelkezéseit és azt – külön erre utaló jogszabályi felhatalmazás hiányában is – egyértelműen bemutassák. 
Tekintve a Ket. a szakhatóság közreműködésére, valamint a döntésre vonatkozó rendelkezéseit, a szakhatósági állásfoglalás rendelkező részében megállapított hatásterületet az építéshatóságnak figyelembe kell vennie és azt az eljárást lezáró döntése rendelkező részének is tartalmaznia kell.
Az előzőeket összegezve tehát megállapítom, hogy az építéshatóság a szakhatóságok állásfoglalásai alapján az általuk az eljárásában megállapított hatásterületen található ingatlanok tulajdonosait, továbbá azokat, akiknek az ingatlanra vonatkozó jogát az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezték, szintén köteles ügyfélnek tekinteni, és biztosítani számukra az ügyféli jogálláshoz kapcsolódó jogokat.
Természetesen egy adott közigazgatási eljárásban a nagyszámú ügyfélkör megnöveli az adminisztratív terheket és a költségeket, valamint áttekinthetetlen eljárásokat eredményezhet. 
Ennek kezelésében nyújthat segítséget a Ket. 29. § (6) bekezdése, amely rögzíti, hogy ha a jogszabály további értesítési formát nem állapít meg, többek között a hatásterületen élő ügyfeleket az eljárás megindításáról hirdetményi úton kell értesíteni és az értesítés közhírré tehető. Szintén megkönnyíti az eljárást a Ket. 80. § (3) bekezdése, amely szerint hirdetményi úton történő közlésnek többek között akkor is helye van, ha az ügyfelek körét vagy a hatásterület határait nem lehet pontosan megállapítani. 
Az eljárás megindulásáról szóló hirdetményi értesítés, illetve a döntés ilyen módon történő közlése azonban álláspontom szerint nem minden esetben jelenthet megoldást, hiszen Magyarországon még mindig nem terjedt el a tudatos érdekérvényesítő ügyféli magatartás.
A fenti kérdéskört más aspektusból vizsgálva további problémaként jelentkezik, hogy az építéshatóság a szakhatóságokat az eljárás megindulását követően keresi meg és azok csak ezután tudják meghatározni a hatásterületet. Ebből következően pedig a hatásterületi ügyfelek az eljárás megindulásáról csak később értesülhetnek és ez megnehezítheti az ügyintézés menetét, illetve adott esetben az ügy határidőben történő befejezése is kétségessé válhat.
Megjegyezem, hogy a korábban hivatalban lévő biztosok által vizsgált ügyek tapasztalata szerint, az építmény építése és/vagy üzemelése során keletkező környezeti és egyéb zavaró hatások az esetek többségében nem csak a telekhatáros ingatlanokat érintik, hanem azok jóval szélesebb körben fejtik ki káros következményeiket, érintve a közvetlen lakókörnyezet jogát, jogos érdekét. Ezen egyedi ügyek tapasztalatai arra engednek következtetni, hogy amennyiben az építéshatóság már az elvi vagy az építési engedélyezési eljárás során is megfelelő körültekintéssel állapítaná meg a hatásterületet és az ügyfelek körét, akkor megelőzhetik a panaszok, bejelentések érkezését és a környezeti konfliktusok kialakulását, kiélesedését.
Az itt bemutatott problémakör megoldása érdekében tehát a jogszabályi környezet újragondolása, egyértelművé tétele indokolt. Az ügyféli jogállásra vonatkozó jogi rendelkezések módosítását az egészséges környezethez való jog érvényesülését és a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményeit biztosítva kell megoldani.

2.3. A rendeltetés megváltoztatása
A 2009. év előtti ombudsmani gyakorlatban előfordultak olyan telepengedélyezési ügyek, amelyekben a telepet kiszolgáló építményeket korábban más funkcióra, rendeltetésre vonatkozóan engedélyezték, s emiatt a telep kialakíthatósága érdekében a használatbavételi engedély jogerőre emelkedése után a rendeltetés – szintén engedélyezési eljárás lefolytatásához kötött – megváltoztatása volt szükséges30.
A Korm. rendelet 2009. január 1-jei hatályba lépésével azonban a fenti gyakorlat megváltozott, hiszen a 16. § (4) bekezdése szerint az építmény, építményrész, épületegyüttes építési engedély vagy bejelentés köteles munkával nem járó rendeltetésének megváltoztatásához nem kell az építésügyi hatóság engedélye. Meg kell említeni ugyanakkor azt az esetet, amikor lakás célú ingatlan rendeltetését változtatják meg, mert ebben az esetben az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészeti-műszaki dokumentációk tartalmáról szóló 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet 1. melléklete szerint a változást be kell jelenteni.
Az Étv. 47. § (1) bekezdés a) pontja szerint az építésügyi hatóság külön kormányrendeletben foglaltak szerint elrendelheti az eredeti (a változtatás előtti) rendeltetésétől eltérő használatának megszüntetését.
Előzetes engedélyezési eljárás hiányában tehát a rendeltetés megváltoztatásakor csak az utólagos ellenőrzés és szankcionálás lehetséges, amely azonban azon túl, hogy megnehezíti az ügyintézést, az ügyfél és a hatóságok közötti együttműködést, sokkal nagyobb terhet ró a vállalkozásokra és a kikényszerítés miatt lefolytatott ellenőrzések és eljárások magas költségei miatt a hatóságokra is.
A fenti jogszabályi rendelkezések alapján előfordulhatnak olyan esetek, amikor egy lakás vagy nem lakás céljára szolgáló, jogerős használatba vételi engedéllyel rendelkező építményben építési jogi engedélyezés nélkül egy zavaró, akár fokozott környezeti hatásokkal járó tevékenységet folytatnak. 
Álláspontom szerint ebben a körben feltétlenül szükséges lenne egy, a szakhatóságok részvételével zajló előzetes telepengedélyezési eljárás lefolytatása. Erre azonban, a későbbiekben bemutatottaknak megfelelően nem minden esetben kerülhet sor, mert az ipari, termelő és szolgáltató tevékenységek nagy részét telepengedély nélkül, pusztán bejelentés mellett lehet végezni. 
Megállapítom, hogy a rendeltetésváltoztatás engedélyezése jogintézményének megszüntetése, tekintettel arra, hogy nem felel meg a megelőzés elvének és visszalépést jelent a környezet már elért objektív védelmi szintjétől, visszásságot okoz az egészséges környezethez való joggal összefüggésben.

3. A telepengedélyezés
3.1. Az irányelvvel összefüggő harmonizációs kötelezettség
Ahogy arra az előzőekben utaltam a telepengedély, illetve a telep létesítésének bejelentése alapján gyakorolható egyes termelő és egyes szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről és a bejelentés szabályairól a Tr. rendelkezik. A Tr. 2009. március 31-én lépett hatályba, elfogadása a jogalkotói akarat szerint a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv (szolgáltatási irányelv) 5. és 9. cikkének való megfelelést szolgálta. A szolgáltatási irányelv az Európai Unió valamennyi tagállamában letelepedett szolgáltató által nyújtott szolgáltatásra vonatkozik.
A szolgáltatási irányelv alapvető célja, hogy a szolgáltatások szabad áramlásának hatékonyabbá tételével erősítse a belső piac működését, megszüntesse az unió tagállamai között a szolgáltatások szabad áramlását akadályozó – többségében adminisztratív jellegű – tényezőket, egyszerűsítse az előzetes engedélyezési eljárásokat, valamint csökkentse számukat. 
A szolgáltatási irányelv eljárási, alaki keretrendelkezéseket állapít meg annak érdekében, hogy a szolgáltatók letelepedési szabadságát erősítse, megkönnyítse a szabad mozgást, növelje a szolgáltatások színvonalát. Az 5. cikk szerint a tagállamoknak meg kell vizsgálniuk a szolgáltatási tevékenység gyakorlására irányuló eljárásokat, illetve alaki követelményeket és szükség szerint egyszerűsíteniük kell azokat.
A Tr. az irányelvben és az azt átültető a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló 2009. évi LXXVI. törvényben (szolgáltatási törvény) foglaltakat követve azt az új koncepciót kívánta meghonosítani a magyar jogrendszerben, hogy a tárgyi hatálya alá tartozó tevékenységeket két részre osztva bejelentés- és engedélyköteles tevékenységeket különböztet meg annak érdekében, hogy csak azok legyenek engedélyhez kötve, amelyeknél ez, több szempontot komplexen értékelve valóban szükséges. Minden más esetben – a vállalkozások, ügyfelek és a hatóságok adminisztratív terheinek jelentős csökkentése céljából – elegendő a tevékenység hatóságokhoz való bejelentése31.
Fel kell azonban hívni a figyelmet a szolgáltatási irányelv 9. cikk (1) bekezdésére, amely rögzíti, hogy a tagállamok a szolgáltatási tevékenységek kapcsán az engedélyezés rendszerét bizonyos feltételek teljesülése mellett megőrizhetik. Eszerint egy adott szolgáltatás tekintetében engedélyezés csak akkor alkalmazható, ha az nem jelent hátrányos megkülönböztetést az érintett szolgáltatóval szemben, közérdeken alapuló kényszerítő indokok támasztják alá, és ez utóbbi kevésbé korlátozó intézkedés útján nem valósítható meg, különösen azért, mert az utólagos ellenőrzésre túl későn kerülne sor ahhoz, hogy valóban hatékony legyen. 
A közérdekű kényszerítő indok fogalma az Európai Unió Bíróságának joggyakorlata szerint legalább a következőket tartalmazza: közrend, közbiztonság, közegészségügy, állatok jóléte, természeti és városi környezet védelme, ideértve a város- és vidéktervezést, a nemzeti történelmi és művészeti örökség megőrzését, valamint az állat-egészségügyi politikát. 
Amennyiben tehát ilyen közérdekű kényszerítő ok áll fenn – tiszteletben tartva a szükségesség és az arányosság követelményét – a diszkriminatív elemeket mellőző engedélyezési eljárás megtartható.
A jogalkotó azonban a Tr. megalkotásával számos olyan tevékenység kapcsán is megszüntette az engedélyezési eljárást, amelyeknél az a környezeti szempontok miatt nem volt indokolt, és a szolgáltatási irányelv által is biztosított keretben ott az engedélyezési rendszer megőrizhető lett volna. A bejelentés-köteles tevékenységek között több olyan szerepel, amely fokozott hatással van a környezetre és az emberi egészségre. Ezekben az esetekben egy előzetes, a szakhatóságok részvételével zajló engedélyezési eljárásra lenne szükség.
Úgy vélem a Tr. ez irányú rendelkezései sértik az egészséges környezethez való jogot és a visszásság megszüntetése érdekében újra kell gondolni a hatálya alá tartozó tevékenységek engedélyezés és bejelentés szerinti megosztását.
3.2. A Tr. hatálya és a követendő eljárási rend
A Tr. hatálya annak 1. és 2. mellékletében felsorolt ipari (termelő vagy szolgáltató) tevékenység folytatására terjed ki. Nem terjed ki azonban azokra a tevékenységekre, amelyek a külön jogszabály szerint környezetvédelmi, egységes környezethasználati, működési, fémkereskedelmi engedélykötelesek.
A Tr. a telepengedélyezés rendjét a következő rendszer szerint szabályozza. A Tr. 2. § (1), (2) és (3) bekezdése szerint a tevékenység megkezdésére irányuló szándék bejelentését követően folytatható az 1. mellékletben, valamint bizonyos megkötésekkel a 2. mellékletben meghatározott ipari tevékenység. Minden más esetben pedig a 2. mellékletben szereplő tevékenységek megkezdéséhez, végzéséhez jogerős telepengedély szükséges.
A 2. melléklet szerinti tevékenységek végzéséhez abban az esetben elegendő a bejelentés teljesítése, ha a telep külön jogszabályban meghatározott ipari területen helyezkedik el, vagy bár nem ipari területen található, de a telep működését kiszolgáló építmények a tevékenység végzésének megfelelő rendeltetéssel 6 hónapnál nem régebbi jogerős használatbavételi vagy végleges fennmaradási engedéllyel rendelkeznek.
A bejelentésre és az engedélyezésre irányuló eljárás alaki szabályozása a szolgáltatási törvény szerint alapvető eltéréseket mutat.
A telepek engedélyezésére irányuló eljárásban a szolgáltatási törvény 12. § (1) bekezdése szerint a Ket. rendelkezéseit a szolgáltatási törvényben és a Tr-ben található eltérésekkel kell alkalmazni. A bejelentésekkel kapcsolatban a szolgáltatási törvény 21. §-a taxatív módon meghatározza a Ket. azon fejezeteit, amelyeket a törvény eltérő rendelkezése hiányában az eljárásban alkalmazni lehet32.
Amellett, hogy a telepengedélyezés rendje már maga az eljárási jog tekintetében is nehézkes, megjegyezem, hogy a szolgáltatási törvény és a Tr. kapcsolata más aspektusból vizsgálva is rendkívül bonyolult, tekintettel arra, hogy a szolgáltatási törvény tárgyi hatálya a termelő tevékenységekre nem, csak azokra szolgáltatásokra terjed ki, amelyek önálló, üzletszerűen – rendszeresen, nyereség elérése érdekében, gazdasági kockázatvállalás mellett – végzett gazdasági tevékenységeknek minősülnek. A Tr. ellenben mind a szolgáltatási, mind pedig a termelő tevékenységekre vonatkozik, s így konkrét jogszabályi rendelkezés hiányában a hatóságok a termelő tevékenységekkel kapcsolatos eljárásokat a Ket. szerint folytatják le.
Ebből következően a hatóság oldaláról állandó problémát okoz annak megítélése, hogy mely jogszabály mely eljárási rendelkezéseit alkalmazza. Különös gondot okoz ez akkor, ha az adott személy egyszerre kíván bejelentés- és/vagy telepengedély-köteles termelő és szolgáltató tevékenységeket is folytatni.
A fentiekhez azonban mindenképpen látni kell, hogy az egyszerűsítést célzó szolgáltatási irányelv nem tesz különbséget termelő és szolgáltató tevékenységek között, annak hatálya egy általános szolgáltatás-fogalomra terjed ki, amelyet az irányelv az Európai Unió működéséről szóló szerződés 57. cikkére utalva határoz meg. Eszerint „szolgáltatás” a rendszerint díjazás ellenében nyújtott szolgáltatás, ha nem tartozik az áruk, a tőke és a személyek szabad mozgására vonatkozó rendelkezések hatálya alá. Szolgáltatásnak minősülnek különösen: az ipari jellegű tevékenységek; a kereskedelmi jellegű tevékenységek; a kézműipari tevékenységek; a szabadfoglalkozásúként végzett tevékenységek. 
A fentiek alapján álláspontom szerint a jogállamiság, a jogbiztonság követelménye és az egészséges környezethez való jog érvényesülése érdekében a problémakört logikus, világos és egyértelmű jogszabályi környezet kidolgozásával feltétlenül orvosolni kell. A szolgáltatási törvény és a Tr. tárgyi hatályát megállapító rendelkezéseket tehát felül kell vizsgálni.

3.3. A bejelentéshez kötött tevékenységekkel kapcsolatos eljárás 
A Tr. 3. § (1) bekezdése alapján a bejelentéshez kötött ipari tevékenységet az ipari tevékenység folytatója (természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiség nélküli gazdasági társaság) a tevékenység megkezdését megelőzően a 3. mellékletben meghatározott adattartalmú formanyomtatványon köteles a telep fekvése szerint illetékes, a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló törvényben meghatározott kistérség székhelye szerinti települési, Budapesten a kerületi önkormányzat jegyzőjénél (jegyző) írásban bejelenteni.
A Tr. 7. § (2) bekezdése szerint a jegyzőnek a bejelentés érkezését követően haladéktalanul meg kell győződnie arról, hogy az adott település közigazgatási területére irányadó településrendezési terv, illetve az illeszkedés szabálya alapján a bejelentésben szereplő telepként megjelölt terület övezeti besorolása szerint a végezni kívánt tevékenység a megjelölt helyen folytatható-e. Amennyiben a jegyző megállapítja, hogy a tevékenység az adott területen végezhető, a tevékenység folytatóját haladéktalanul nyilvántartásba veszi és azt az interneten közzéteszi. 
Ezt követően a jegyző a nyilvántartási számmal ellátott nyilvántartás kivonatát megküldi a bejelentőnek, valamint a Tr. 4. és 8. § (1) bekezdés d-f) pontjaiban megjelölt társhatóságoknak33.
A szolgáltatási törvény 23. §-a – a hatálya alá tartozó – bejelentés-köteles tevékenységekkel kapcsolatban a következőket tartalmazza. A szolgáltatás felügyeletét ellátó hatóság a bejelentés megérkezését követően haladéktalanul ellenőrzi, hogy a bejelentés megfelel-e a 22. §-ban meghatározott követelményeknek34. Amennyiben ez teljesül, és az eljárási illetéket vagy igazgatási szolgáltatási díjat is megfizették, a bejelentést tevőt erről a tényről igazolás megküldésével értesíti.
A konkrét jogszabályi rendelkezés hiányára tekintettel, jogalkalmazási nehézséget okoz annak megítélése, hogy a tevékenység a bejelentés megtételét vagy csak a nyilvántartási kivonat kézhezvételét követően kezdhető-e meg. A tevékenység végzésének feltétele-e a hatóság aktusa, azaz a konkrét nyilvántartásba vétel érdekében végzett hatósági cselekmény. Figyelemmel tehát arra, hogy a Tr. ezt nem tisztázza, a kérdés megítélése az adott telepengedélyezési hatóság egyedi mérlegelésétől függ. 
Meg kell azonban említeni a Tr. 7. § (2) bekezdését, amely szerint amennyiben a jegyző a bejelentés alapján megállapítja, hogy a tevékenység az egyedileg megjelölt területen a településrendezési terv alapján nem végezhető, azt megtiltja és a telepet bezáratja. 
Ez utóbbi rendelkezésből, különös tekintettel a tiltásra sem lehet ugyanakkor egyértelműen arra következtetni, hogy a tevékenység a bejelentés elküldésével egyidejűleg már meg is kezdhető. 
A jogbiztonság követelményének biztosítása érdekében tehát a kérdés tisztázása elengedhetetlen. 
Álláspontom szerint a telep bezáratása, a tevékenység abbahagyására irányuló kötelezés, illetve mindezek ellenőrzése és adott esetben a jogkövető magatartás kikényszerítése nagy terhet jelent a hatóságok számára és megkönnyítené munkájukat, ha a tevékenységet csak a tényleges nyilvántartásba vételt és a nyilvántartási kivonat kézhezvételét követően kezdhetné meg a jogosult.
Ahogy az a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa a Tr. Alkotmányellenessége megállapítását indítványozó beadványában szerepelt, a bejelentéshez kötött eljárásokban a jelenlegi jogszabályi környezetben nem biztosított a jogorvoslathoz való jog, tekintettel arra, hogy sem a szolgáltatási törvény 12. §-a, sem pedig annak indokolása nem tartalmaz konkrét utalást arra vonatkozóan, hogy a bejelentéshez kötött eljárásokban alkalmazhatóak-e a Ket. a jogorvoslattal kapcsolatos rendelkezései. Emellett pedig arról sem szól a törvény, hogy a bejelentett tevékenységeket tartalmazó nyilvántartás a Ket. szerinti hatósági nyilvántartásnak minősül-e, s így a nyilvántartásba vételt határozatként kell-e értékelni, amellyel szemben van helye jogorvoslatnak.
Tekintettel arra, hogy a hatóság a nyilvántartásba vétellel, hallgatólagos beleegyezéssel – megtámadható döntés nélkül – úgy állapít meg jogokat és kötelezettségeket a tevékenységet végző részére, hogy azzal egyidejűleg a közvetlen környezetben lakók jogi helyzetét is érinti, a jogorvoslati lehetőség hiánya – csorbítva az alkotmányos követelmények érvényesülését – visszásságot okoz.
A nyilvántartásba vételt követően tehát biztosítani kell a jogorvoslathoz való jogot és a Tr-t ennek megfelelően módosítani kell.

3.4. A nyilvántartásba vételt és a változás-bejelentést követő ellenőrzések
A Tr. 8. § (3) bekezdése alapján a környezetvédelmi hatóság kivételével a 4. §-ban kijelölt elsőfokú társhatóságok – két meghatározott körben – a nyilvántartás kivonatának kézhezvételét követő 30 napon belül ellenőrzést folytatnak le a telepen. Az első esetben (Tr. 8. § (3) bekezdés a. pont) az ellenőrzésre akkor kerül sor, ha a telepengedély-kötelesként megjelölt ipari tevékenységek végzéséhez azért elegendő a bejelentés, mert a konkrét telep ipari területként meghatározott területen fekszik. 
A második eset (Tr. 8. § (3) bekezdés b. pont) szerint ezeket az ellenőrzéseket akkor kötelesek lefolytatni a hatóságok, ha a telepen folytatott tevékenység a társhatóságok által vizsgálandó szakkérdés (pl. higiéniai, egészségvédelmi, termőföldvédelmi) valamelyikét érintheti. Ezen ellenőrzések eredményéről a hatóságok kötelesek tájékoztatni a jegyzőt.
A Tr. 8. § (4) bekezdése a telep fekvése szerint illetékes tűzoltóság ellenőrzési kötelezettségét az 5. melléklet II. pontjában felsorolt tevékenységekkel összefüggésben állapítja meg.
Bár a telepek döntő többsége fokozott környezeti terheléssel jár, a Tr. a környezetvédelmi hatóság általános ellenőrzési kötelezettségét kifejezetten nem állapítja meg. Csupán azt tartalmazza, hogy amennyiben a Kvt. 97. § (2) bekezdése35 szerint természetes vagy jogi személy környezetveszélyeztetést, környezetkárosítást vagy környezetszennyezést tapasztal, s erre felhívja a környezetvédelmi hatóság figyelmét, akkor az szükség szerint megteszi a hatáskörébe tartozó intézkedéseket, illetve megkeresi a jegyzőt. A figyelemfelhívás elmaradása esetén tehát a környezetvédelmi hatóság, csak akkor szerezhet tudomást a konkrét környezethasználatról, ha ő maga hivatalból hatósági ellenőrzést végez.
Hangsúlyozom, hogy az előzetes engedélyezési eljárás lefolytatásának hiánya miatt éppen az utólagos ellenőrzéseknek van a legfontosabb szerepe, azok teljesítésére nagyobb hangsúlyt kell fektetni. Azzal ugyanis, hogy a kistérségi jegyző a környezet -, egészségvédelmi, a termőföld védelmét szolgáló stb. követelmények teljesülését szakhatóság útján nem vizsgálhatja, az utólagos környezetvédelmi, egészségügyi, biztonsági ellenőrzések a jogintézmény hatékony működéséhez nélkülözhetetlenek. Ekkor győződhetnek meg ugyanis a hatóságok többek között arról, hogy az üzemeltető rendelkezik-e a telep, illetve a végzett tevékenységgel összefüggésben valamennyi – a külön jogszabályok által előírt – szektorális (víz -, levegő -, hulladékjogi stb.) engedéllyel, s az abban foglaltaknak megfelel-e. 
A gyakorlatban előfordulhat36, hogy a bejelentő egészen más tevékenységet végez, mint amelyeket a formanyomtatványon szerepeltet(ett), s tekintettel arra, hogy a Tr. a bejelentési eljárások során nem írja elő kifejezetten a jegyző számára helyszíni szemle tartását, a hatóság az esetek többségében egyáltalán nem bizonyosodik meg arról, hogy a telepen valójában a formanyomtatvány szerinti tevékenységeket végzik-e, illetve az ott szereplő körülmények a valóságnak megfelelnek-e.
Ebből ugyanakkor számos környezeti és egyéb konfliktus származhat, amelyek elkerülésének módja lehet, ha a nyilvántartásba vételt követően a fent megjelölt hatóságokon felül a jegyző is végezne ellenőrzést a telepen a Tr. 10. § (1) bekezdésében rögzített általános kötelezettsége körében.
Álláspontom szerint a Tr. az ellenőrzések eseteit szűk körben meghatározó rendelkezései nem hatékonyak, illetve nem alkalmasak az egészséges környezethez való jogból eredő intézményvédelmi kötelezettség teljesítésére. A jogszabály módosítása tehát feltétlenül indokolt.
Felhívom a figyelmet arra is, hogy a környezeti érdekek érvényesítése érdekében elengedhetetlen, hogy a jegyző és a társhatóságok a későbbiek folyamán is – éves ellenőrzési terv keretében – rendszeres ellenőrzéseket végezzenek, azzal összefüggésben, hogy a tevékenység folytatója által bejelentett tevékenység, valamint az azzal kapcsolatos körülmények megfelelnek-e a tényleges állapotnak. Amennyiben a jegyző eltérést tapasztal, alkalmazza a Tr-ben meghatározott szankciókat.
A fentieket kiegészíteni kívánom azonban azzal, hogy a rendszeres ellenőrzésekhez anyagi és személyi erőforrásokra van szükség. Azzal pedig, hogy az eljáró telepengedélyezési hatóság a kistérség székhelye szerinti települési (fővárosban a kerületi) jegyző, az ellenőrzések fizikailag is megnehezültek. 
A Tr. 9.§-a szerint a tevékenység végzője minden olyan körülményben bekövetkezett változást, amely a Tr. 3. mellékletében meghatározott formanyomtatványon szerepel, köteles írásban bejelenteni a jegyzőnek. Amennyiben ez a változás a tevékenységi körben következik be, akkor a jegyző az adott tevékenység vonatkozásában új nyilvántartásba vételi eljárást folytat le. Az ipari tevékenység megszüntetését is haladéktalanul be kell jelenteni. Ekkor a jegyző a telepet törli a nyilvántartásból.
A nyilvántartás átvezetéséről a jegyző értesíti a bejelentőt, a megtett intézkedésekről pedig tájékoztatja a 4. § szerinti hatóságokat és a 8. § (1) bekezdés a)-c) pontjában megjelölt valamennyi hatóságot. A Tr. 10. § (1) bekezdése szerint a jegyző köteles ellenőrizni, hogy az adatok változását a jogosult bejelentette-e, illetve, hogy a bejelentések a valóságnak megfelelők-e. 
Tekintettel arra, hogy a Tr. 3. mellékletében szereplő adatokban bekövetkező bizonyos változások valamennyi kijelölt hatóság eljárási és intézkedési kötelezettségét kiválthatják, a Tr-t az erre vonatkozó ellenőrzési kötelezettséget előíró szabályozással is indokolt kiegészíteni. 

3.5. Nyitvatartási idő
Jelentésem bevezetőjében említettem, hogy a megfelelő jogszabályi környezet kialakítása és a hatékony jogalkalmazói gyakorlat előmozdítása érdekében a beérkezett panaszok nyomán az akkor hivatalban lévő országgyűlési biztos 2002-ben és 2003-ban is átfogó vizsgálatot indított. Az OBH 3375/2002. számú ügyben megállapította, hogy az akkor hatályban lévő a telepengedély alapján gyakorolható ipari és szolgáltató tevékenységekről, valamint a telepengedélyezés rendjéről szóló 80/1999. (VI. 11.) Korm. rendelet „nem ad lehetőséget az eljáró hatóságok számára, így a közreműködő szakhatóságok számára sem, hogy a környezetet zavaró tevékenységet időbeli korlátok közé szorítsa. Mint arra az 1377/1999. számú az üzletek működésével kapcsolatos átfogó vizsgálatomban rámutattam, a nyitvatartási idő szabályozása és annak ellenőrzése a környezetre „káros” tevékenységeket illetően a környezetben élők érdekeit figyelembe venné, védené, valamint kedvezően befolyásolná. 
(…) szükségesnek látom a telepengedély alapján gyakorolható tevékenységek esetében is a működés időbeli korlátai megállapíthatóságának szabályozását. (…) meg kell állapítanom, hogy az érintett alkotmányos jogok sérelmét jelenti, ha a telephelyek nyitvatartási idejének meghatározásába a hatóság nem szólhat bele, azt a vállalkozó (korlátlanul) maga határozza meg. Így ugyanis felmerülhet, hogy a környezetben élők pihenéshez való joga sérülhet.”
Az OBH 3375/2002. számú jelentésében az országgyűlési biztos tehát kezdeményezte a telep működési idejére vonatkozó jogszabályi rendelkezések megalkotását. 
Tekintettel arra, hogy a hatályos Tr. sem tartalmaz szabályokat a nyitvatartási idő meghatározására, továbbra is indokoltnak látom annak e vonatkozású kiegészítését.

3.6. A telepengedélyhez kötött tevékenységekkel kapcsolatos eljárás
A telepengedély birtokában folytatható tevékenységekkel kapcsolatos eljárás a fentiekben bemutatott nyilvántartásba vételhez hasonlóan zajlik, az alább bemutatott különbségekkel.
A kérelmező a telepengedély iránti kérelmét a Tr. 4. számú melléklete szerint köteles benyújtani a jegyzőhöz, aki az eljárást megindítja, és megkeresi a Tr. 4. §-ában megjelölt szakhatóságokat37 állásfoglalásuk megadása végett.
Tr. 5. § (1), (3) és (6) bekezdése szerint a jegyző a telepengedély iránti kérelem beérkezését követően köteles meggyőződni arról, hogy településrendezési terv meghatározott övezeti besorolása, illetőleg azok hiányában Étv. szerinti illeszkedés szabályai szerint a kérelemben feltüntetett telepen az adott tevékenység végezhető-e. A jegyző köteles a telepen helyszíni szemlét tartani, az arról szóló értesítést meghatározott tartalommal az ügyfeleknek és a szakhatóságoknak megküldeni. A jegyző helyszíni szemléről jegyzőkönyvet készít, amelynek egy-egy példányát megküldi a szemle időpontjáról értesítetteknek.
A telepengedély akkor adható ki, ha a telep megfelel a vonatkozó jogszabályi előírásoknak. 
A telepengedélyezési eljárásba bevonandó szakhatóságok, illetve az általuk vizsgálandó szakkérdések elemzését követően megállapítottam, hogy a Kormány a telepengedély kiadása iránti eljárásban az építéshatóságot szakhatóságként nem jelölte ki. 
Álláspontom szerint ez komoly problémákat okoz, hiszen, a telepet kiszolgáló építmények műszaki állapotát, illetve, hogy azok alkalmasak-e a tevékenység folytatására az eljárás során egyetlen hatóság sem vizsgálja. Ez a probléma különösen akkor merül fel, ha az építéshatóság és a telepengedélyezési hatóság nem azonos38. Az OBH 3375/2002. számú jelentésben az akkor hivatalban lévő országgyűlési biztos is hangsúlyozta, hogy „A vizsgált ügyek mindegyikénél megállapítható, hogy az épületek műszaki állapotának és rendeltetésének vizsgálata bármelyik telepengedély megadása előtt szükséges. (…) a telepengedély megadása előtt vizsgálni kell: a folytatni kívánt tevékenység szerint megfelel-e az épület műszaki állapota, hangszigetelése, a szomszédos ingatlanoktól való távolsága stb.”
Mindenképpen szükségesnek tartom tehát a jogszabály a szakhatóságok körére és a vizsgálandó szakkérdésekre vonatkozó felülvizsgálatát, s így különösen az építéshatóság szakhatóságként történő kijelölését.

3.7. Ügyfelek köre a telepengedély-köteles tevékenységek engedélyezése során
A beérkező panaszok többségében a beadványozók azt is kifogásolták, hogy csak a közvetlenül szomszédos, a teleppel közös határvonallal rendelkező ingatlantulajdonosok értesülnek a telepengedélyezési eljárás megindulásáról, illetve kapják meg a kiadott határozatokat. Az általános tapasztalat szerint ugyanakkor – ahogy a jelentésben az építési jogi engedélyezési eljárások kapcsán korábban már szerepelt – a káros környezeti és egyéb zavaró hatások nemcsak ezen tulajdonosokat, hanem a telep nagyságától és a végzett tevékenységtől függően a közeli és a távolabbi lakókörnyezetet is érintik.
A Tr. 5. § (2) bekezdése előírja, hogy a telepengedélyezési eljárásban ügyfélnek minősül a teleppel közvetlenül szomszédos, a teleppel közös határvonalú, telekhatárú ingatlan tulajdonosa, társasház esetén a közös képviselő vagy az intézőbizottság elnöke, lakásszövetkezet esetén az elnök.
A beadványokban foglaltak vizsgálatakor tapasztalható, hogy az eljáró hatóságok a Tr. rendelkezése alapján egyedül csak a fenti ügyfeleket vonják be az eljárásba és figyelmen kívül hagyják a Ket. korábban már ismertetett általános ügyfélfogalmát, amely szerint akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti ügyfélnek minősül.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa már a 2003-ban kiadott jelentésében szükségesnek tartotta az akkor hatályos kormányrendelet ide vonatkozó rendelkezéseinek módosítását, s javaslatot tett arra, hogy az eljárás megindulásáról, a helyszíni szemléről, valamint a telepengedély kiadásáról értesüljenek a szomszédos ingatlantulajdonosok is.
Úgy vélem, hogy ha az ügyféli kört a telepengedélyezési hatóság kellő alapossággal állapítaná meg és a szomszédok által előterjesztett észrevételeket az eljárás során meghozott döntésében, a tényállás tisztázásakor figyelembe venné, megelőzhetők lennének a később kiéleződő rossz szomszédjogi viszonyok, konfliktusok. 

4. Zaj- és rezgésvédelem
Tekintettel arra, hogy a telepek működése a legtöbb esetben fokozott zajterheléssel jár és az ombudsmani gyakorlat több esetben észlelt a téves joggyakorlatra visszavezethető visszásságokat39, nem hagyhatók figyelmen kívül a zaj- és rezgés elleni védelemre vonatkozó rendelkezések, s az azzal összefüggő megállapítások sem.
A környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól a 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet (Zr.) rendelkezik. A Zr. hatálya – mindamellett, hogy bizonyos tevékenységeket kivon a hatálya alól – kiterjed minden olyan tevékenységre, létesítményre, amelyek környezeti zajt, illetőleg rezgést okoznak vagy okozhatnak. A Zr. az általános szabályokon túl zajforrás-csoportok (üzemi, szabadidős, építési, közlekedési, egyéb) szerint állapít meg speciális szabályokat.
A Zr. 2. § d) és f) pontjai szerint környezeti zaj- vagy rezgésforrás az üzemi, építési, szabadidős, közlekedési és egyéb létesítmény, gép, berendezés, illetőleg olyan tevékenység, amely a védendő környezetben környezeti zajt vagy környezeti rezgést okoz. Üzemi zaj- vagy rezgésforrás: az e), f) és h) pontokban felsorolt tevékenységek kivételével40 a környezeti zajt, rezgést előidéző, termelő, szolgáltató tevékenység, vagy az ilyen tevékenységhez használt, környezeti zajt, rezgést előidéző telephely, gép, berendezés, ideértve a termelő, szolgáltató tevékenységhez kapcsolódó, telephelyen belüli – közlekedési célú tevékenységnek nem minősülő – járműhasználat, járműmozgás, rakodás.
Tekintettel arra, hogy az ipari tevékenység folytatója termelő-szolgáltató tevékenységet végez, s a zajhatások ezen tevékenységgel összefüggésben alkalmazott gépekből, berendezésekből erednek, a telepek üzemélése kapcsán keletkezett zajt a Zr. rendszerében üzemi zajforrásokként kell kezelni. 
A zajvédelmi hatóság kijelöléséről a Zr. 4. §-a rendelkezik. A Zr. 4. § (1) bekezdése és 1. melléklete szerint a kistérség székhelye szerinti települési önkormányzat jegyzője41 rendelkezik hatáskörrel a gépjármű, motorkerékpár kereskedelmével, javításával, nagykereskedelemmel, kiskereskedelemmel (kivéve gépjármű, motorkerékpár), építmény-üzemeltetéssel, zöldterület-kezeléssel kapcsolatos tevékenységekkel összefüggésben.
A Zr. 4. § (3) bekezdése szerint a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség gyakorolja az első fokú hatósági jogkört az (1) bekezdés hatálya alá nem tartozó minden egyéb létesítmény, berendezés és tevékenység, továbbá az 1. számú mellékletben felsorolt és az egyéb tevékenységek ugyanazon a telephelyen történő együttes végzése esetén, illetve valamennyi előzetes vizsgálat köteles, környezeti hatásvizsgálat köteles vagy egységes környezethasználati engedélyköteles tevékenység zaj- és rezgésvédelmi ügyében.
Azt tehát, hogy mely környezetvédelmi hatóság rendelkezik hatáskörrel, minden esetben a telepen folyó konkrét tevékenység(ek) egyedi vizsgálata döntheti el. Különös figyelmet kell fordítani arra, ha egy telepen belül a jegyző és a felügyelőség hatáskörébe tartozó tevékenységet is végeznek, ugyanis ekkor már nem a jegyző, hanem a felügyelőség járhat el. 
A telepeken üzemelő zajforrások kezelésére Zr-ben biztosított lehetőségek a következők. A Zr. általános szabályként 3. § (1) bekezdésében megfogalmazza, hogy tilos védendő környezetben veszélyes mértékű környezeti zajt vagy rezgést okozni. A Zr. fogalom-meghatározásai között szerepel a veszélyes mértékű zaj fogalma is, amelyet a Zr. az üzemi zajforrások kapcsán 2. § ja) pontjában határoz meg. A veszélyes mértékű zaj tehát az olyan környezeti zaj, amely meghaladja a külön jogszabályban megállapított zajszennyezettség (a továbbiakban: zajterhelés), illetőleg zajkibocsátás megengedett határértékét.
A telepeken keletkező zaj kapcsán veszélyes mértékűnek, s így jogszabályi úton tiltott magatartásnak kell tekinteni tehát minden olyan zajt, amely meghaladja a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM rendelet (együttes rendelet) 1. számú mellékletében meghatározott, az üzemi zajforrásokra vonatkozó zajterhelési határértékeket, és/vagy a Zr. 10. § (1) bekezdésében szereplő üzemi zajforrások tekintetében jogszabályi kötelezettségként megállapítandó zajkibocsátási határértéket.
A fenti megállapításokkal összefüggésben mindenképpen utalnom kell arra, hogy a Zr. szankciórendszere elsődlegesen nem a zajterhelési, hanem kibocsátási határértékekhez igazodik, s azokhoz kapcsolódóan rendelkezik a jogsértő magatartásokhoz fűződő szankciókról. Ebből következően a zajkibocsátási határérték megállapításának különös jelentősége van.
Ennek fényében a Zr. 10. §-ában a következő rendelkezéseket írja elő. A 10. § (1) és (2) bekezdése szerint környezeti zajt előidéző üzemi vagy szabadidős zajforrásra vonatkozóan a tevékenység megkezdése előtt az üzemeltető – a (3) bekezdésben foglalt kivétellel – köteles a környezetvédelmi hatóságtól zajkibocsátási határérték megállapítását kérni, és a határérték betartásának feltételeit megteremteni. Ha az üzemeltető e kötelezettségét elmulasztja, a környezetvédelmi hatóság – megfelelő határidő tűzése mellett – felhívja annak teljesítésére.
A Zr. 11. § (3) bekezdésében szabályozza azt az esetet, amikor a környezetvédelmi hatóság hivatalból köteles megállapítani a zajkibocsátási határértékeket. Eszerint ha a környezetvédelmi hatóság olyan tények birtokába jut, amelyek a kibocsátási határérték megállapítását teszik szükségessé, akkor hivatalból indult eljárás keretében megállapítja a kibocsátási határértéket, és az üzemeltetőt az eljárás lefolytatásához szükséges adatok szolgáltatására kötelezi.42
A megállapított zajkibocsátási határértékeket meghaladó üzemeltetés jogkövetkezményeit – zajbírság és intézkedési terv – a Zr. a 26. § (1) bekezdésében, valamint a 17. és 18. §-okban határozza meg.
Ezek szerint, a környezetvédelmi hatóság zaj-, illetőleg rezgésvédelmi bírság fizetésére kötelezi a környezeti zaj- és, rezgésforrás üzemeltetőjét, ha az üzemeltető az üzemi zajforrás esetében a környezetvédelmi hatóság által megállapított kibocsátási határértéket – a határozatban megállapított teljesülési határidőt követően – túllépi.
Az üzemi zajforrások kezelésének további lehetőségét teremti meg a Zr. 17. és 18. §-a, amelyek szerint, ha a környezetvédelmi hatóság azt állapítja meg, hogy az üzemi zajforrás által okozott zaj a zajkibocsátási határértéket túllépi, akkor a zajforrás üzemeltetőjét intézkedési terv benyújtására kötelezi. Ha a hatóság az intézkedési tervet jóváhagyja, az üzemeltetőt határidő tűzésével a benne szereplő intézkedések megvalósítására kötelezi. Ha az üzemeltető az intézkedési tervet kijelölt határidőre nem vagy csak részben hajtja végre, illetve a zaj az intézkedések ellenére is túllépi az előírt határértéket a környezetvédelmi hatóság a tevékenységet: 1-6 dB túllépés között korlátozza, 7-10 dB túllépés között felfüggeszti, 10 dB túllépés felett megtiltja.
A Zr-ben szereplő rendelkezéseket a zaj elleni védelem helyi szabályozásával kapcsolatosan, a helyi viszonyokra tekintettel megalkotott rendeletek a jogszabályi keretek között, a jogszabályi hierarchiát szem előtt tartva kiegészíthetik. Az első fokú zajvédelmi hatóságnak tehát figyelemmel kell lennie a helyi rendeletek rendelkezéseinek betartatására is.
A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa, tekintettel arra, hogy a hatályos szabályozás nem felel meg az egészséges környezethez való jognak, JNO-157/2010. számú állásfoglalásában a következők szerint javaslatot tett a Zr. módosítására.
„Az üzemi és szabadidős zajforrás üzemeltetőjének kibocsátási határértéket kell kérnie a hatóságtól. Gyakorlatilag azonban érdemi jogkövetkezmények nélkül megkezdheti és folytathatja a tevékenységét akkor is, ha ezen kötelezettségének nem tett eleget. A Zr. ugyanis nem rendel érdemi jogkövetkezményt a kötelezettség elmulasztásához, sőt a szankcionálást (bírság, intézkedési terv) is kizárólag a határértékkel már rendelkező zajforrásokkal szemben teszi lehetővé. (…) Amennyiben ugyanis az üzemeltető nem kért kibocsátási határértéket, a hatóság csupán „felhívhatja annak teljesítésére”. Ez pedig azt eredményezi, hogy a jogsértő tevékenységet hosszú ideig folytatni lehet, akkor is, ha az üzemelésből származó zaj meghaladja a jogszabályban rögzített zajterhelési határértékeket (illetve a későbbi időpontban majd megállapítandó kibocsátási határértékeket). Csak igen hosszadalmas hatósági ügyintézést követően állapíthatja meg a környezetvédelmi hatóság a határértékeket, majd annak túllépését, végül pedig a jogkövetkezményeket. Tovább nehezíti a hatékony fellépést, hogy a jogszabály szerint a hatóság „megfelelő határidő tűzése mellett” hívja fel a környezethasználót teljesítésre. A Zr. tehát a teljesítési határidő konkrét előírása helyett annak egyedi meghatározását – a mérlegelés szempontjainak megjelölése nélkül – a hatóságra bízza, ami lehetőséget teremt az önkényes jogalkalmazásra. A jogszabályi rendelkezés ebből következően nem felel meg a jogbiztonság követelményének. A fenti problémát látszólag ellensúlyozva a Zr. 11. § (3) bekezdésében biztosítja, hogy a hatóság hivatalból állapítsa meg a határértéket. A határérték túllépése miatti jogkövetkezmények alkalmazása azonban még így is túlzottan bonyolult és hosszadalmas eljárást tesz szükségessé (határérték megállapítása, a túllépés megállapítása, végül a szankció alkalmazása), miközben a zajkibocsátás folyamatosan meghaladja a határértékeket. A fenti megállapítások érvényesek az intézkedési terv szabályozására is, hiszen a terv kidolgozására való kötelezésnek is feltétele a kibocsátási határérték túllépése.”
A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa korábban tett, fenti megállapításaival egyetértek és indokoltnak látom a jogszabály módosítását.

5. Levegővédelem
A telepeken nemcsak zaj-, de ugyanúgy légszennyező forrás is elhelyezhető, illetve több esetben bűz is keletkezhet. A hatáskörrel rendelkező környezetvédelmi hatóságok tehát a levegővédelmi követelményekre is kötelesek külön figyelmet fordítani. A konfliktus kapcsán indított sok esetben elhúzódó polgári jogi, birtokjogi vita elkerülhető lenne, ha a hatóságok a tevékenység előzetes engedélyezési eljárása során a levegővédelmi követelmények előírásával megfelelően érvényesítenék a környezetvédelmi érdekeket. A telepek okozta levegőterhelés a vonatkozó szakterületi jogszabályi rendelkezések következetes betartásával és betartatásával megelőzhető, illetve csökkenthető43.
A bűz kapcsán megemlítjük, hogy az a zajhoz hasonlóan a legszubjektívebb környezeti ártalmak egyike, tekintettel arra, hogy a szagok által okozott környezeti hatás – rossz közérzet, életminőség romlása – nem határozható meg pontosan és az emberek életminősége is igen eltérő. A Biztoshoz, illetőleg jogelődeihez beérkező, a telepek bűzös működését kifogásoló panaszok többsége fűrészüzemekre, illetve húsfüstölőkre vonatkoztak44.
Az üzemelő telepek bűzös tevékenységét sérelmező panaszok az esetek többségében nem mutattak túl egy szomszédjogi birtokvédelmi vitán. A panaszolt környezethasználat tipikusan két szomszédos ingatlant, illetve azok lakóit érintette. Tágabb kihatásai sem a szélesebb körű lakosságra, sem pedig a környezet elemeire nincsenek. Ezekben az ügyekben a felmerülő konfliktus rendezésére a birtokvédelmi eljárást tartom a legmegfelelőbb eszköznek45. Ugyanakkor megjegyzem, hogy a levegővédelmi jogszabályokban a bűz tekintetében szereplő rendelkezéseket a hatóságnak az eljárások során feltétlenül érvényesítenie kell46.

6. Magánjogi lehetőségek
Az egészséges környezethez való jog érvényesítésének eszközei nem kizárólagosan a közigazgatási jogág alá tartoznak. A közigazgatási intézményrendszer keretein kívül az állampolgároknak lehetőségük van arra, hogy a polgári jog eszközeivel is elősegítsék a telepek zavaró hatásainak csökkentését. Ezen eljárások alapja – megjegyzem – nagyban összefügg azzal a problémakörrel, hogy a környező lakosság a telep, a tevékenység és/vagy a kiszolgáló építmények engedélyezési eljárásában nem vesz vagy vehet részt. A polgári jogi eszközök a helyi környezeti konfliktusok megoldására való alkalmassága abból a szempontból viszont vitatható, hogy a települési jegyzők sok esetben nem rendelkeznek megfelelő műszaki háttérrel a tényállás felderítésére vagy érdemben a döntéseikkel nem kívánnak beleavatkozni egy fennálló szomszédjogi vitába.
Javasolom, hogy az eljáró hatóságok, amennyiben olyan panasz vagy kérelem érkezik hozzájuk, amely birtokvédelmi, szomszédjogi kérdéseket is felvet, tájékoztassák a panaszost, a kérelmezőt az alábbiakban bemutatott magánjogi lehetőségekről is, felhívva azok figyelmét az eljárás költségeire, kedvezményekre és a bizonyítási kötelezettségre.

6.1. Szomszédjogi per 
A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) 100. §-a szerint a tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné.
A Ptk. fent idézett rendelkezése a szomszédjog, valamint a tulajdonjog gyakorlásának általános magatartásszabálya, amely a tulajdon használata és a környezet védelme összhangját állítja középpontba47.
A tulajdonos nem gyakorolhatja úgy jogait, hogy azokkal másokat zavarjon, környezetét sértse vagy veszélyeztesse48. Ezen generálklauzulát a Ptk. egyéb, illetve további más jogági, a dolog használatára vonatkozó szakági jogszabályok (pl. környezetvédelmi tárgyú jogszabályok) töltenek ki részletes tartalommal. Hangsúlyozom, hogy az adott tevékenység gyakorlására jogosító engedély nem zárja ki, hogy az adott magatartás a polgári jog szabályai szerint zavaró, s szomszédjogilag jogsértő legyen, azaz az engedélyek megléte nem döntheti el a szomszédjogi igényt49.
A polgári jog szabályai szerint kerülni kell minden olyan magatartást, amely zaj-, bűz, s egyéb hatásokat idéz elő, és a települési környezet jellegére tekintettel beleesik a szükségtelen zavarás kategóriájába. A szükségtelen zavarást pedig az adott eset egyedi körülményeire tekintettel, a körülmények együtthatása, összessége alapján kell megállapítani50.

6.2. Birtokvédelem
A Ptk. 190. §-a szerint a birtokos a birtoka ellen irányuló támadást – a birtok megvédéséhez szükséges mértékben – önhatalommal is elháríthatja. Az elveszett birtok visszaszerzése érdekében önhatalmúlag csak akkor lehet fellépni, ha más birtokvédelmi eszközök igénybevételével járó időveszteség a birtokvédelmet meghiúsítaná. 
A birtokvédelem másik eszköze a Ptk. 191. §-ban51 szabályozott sajátos eljárás, amelynek lefolytatása részben a közigazgatási szervek, részben a bíróság feladata. Az Alkotmánybíróság 120/B/2001. AB határozatában a birtokvédelmi eljárás jogi jellege kapcsán rögzítette, hogy bár a jegyző elsősorban közigazgatási hatóság, a birtokháborítási ügy nem minősül közigazgatási ügynek, tekintettel arra, hogy azt a Ptk. polgári jogi jogviszonyként szabályozza52.
A Ptk. 191. §-a szerint, akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését. A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve, ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is. A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.
A jegyző határozata ellen polgári jogi úton van helye jogorvoslatnak, a Ptk. 192. §-a szerint az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását. A bíróság itt nem a jegyző eljárásának és határozatának a jogszerűségét vizsgálja, hanem a polgári jogi jogvita felől dönt53.
A Ptk. azok számára, akik elmulasztják az államigazgatási eljárás megindítására nyitva álló határidőt, lehetővé teszi, hogy közvetlenül a polgári bíróságon érvényesítsék az eredeti birtokállapotra irányuló igényüket. A Ptk. 192. §-a szerint a birtokos az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését egy év eltelte után közvetlenül a bíróságtól kérheti. A birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás. A bíróság a birtokperben a birtokláshoz való jogosultság alapján dönt.
Tekintettel arra, hogy az eljáró szervet a birtokháborítást megvalósító magatartástól eltelt idő hossza határozza meg, lényeges, hogy az említett egy éves határidő mikor kezdődik. Ha a birtokháborítás egyetlen cselekményből áll, a határidő a cselekmény befejezésének napján kezdődik. Amennyiben viszont a birtokháborítás folyamatos cselekvésben nyilvánul meg, a jogirodalomban nem egységes az álláspont. A többségi nézet szerint a kezdő időpont a folyamatos magatartás megkezdésével esik egybe54.
A jegyző eljárása során a birtokláshoz való jogosultságot nem vizsgálhatja, egyedül a birtoklás ténye alapján dönt, kivéve, ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetve a zavarás tényét tűrni köteles. Következésképpen a birtokvédelmet igénylőnek azt kell bizonyítania, hogy „ő van a birtokban”, és a birtokot tőle jogellenesen elvonták, illetve jogellenesen zavarják a birtoklásban. Kiemelem, hogy a birtokháborítás megvalósulhat a határértéket el nem érő, de az adott jogviszonyban zavarónak minősülő magatartással is55. Az eljáró hatóságnak ugyanakkor figyelemmel kell lennie arra, hogy a birtokos a zavarást köteles-e tűrni. 
A zavarás megszüntetése mellett a birtokvédelmet igénylő a birtokháborítás egyéb következményeinek (pl. pl. hasznok, károk, költségek) orvoslását is kérheti a jegyzőtől, ugyanakkor e tekintetben a jegyző nem köteles meghozni határozatát. A jegyző határozatát tehát elsősorban a birtokháborító magatartástól való eltiltás, illetve az eredeti állapot helyreállítása vonatkozásában hozza meg56.
A birtokvédelmi eljárás lefolytatására irányadó eljárási joggal kapcsolatban megjegyezzük, hogy a korábban hatályos, a polgári törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (Ptké.) 29. §-a szerint a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásra vonatkozóan a Ket. rendelkezéseit kell alkalmazni.
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény hatálybalépésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi LXXXIII. törvény a Ptké. 29. §-t hatályon kívül helyezte. Bizonytalan helyzet állt elő tehát a tekintetben, hogy a jegyzőnek a hatáskörébe tartozó birtokvédelmi ügyeket milyen eljárás keretében kell intéznie. A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiuma 2/2008. (VI. 9.) KK véleményében hangsúlyozta, hogy az értelmezett jogkérdés egyértelmű rendezése érdekében szükségesnek tartja a jegyzői és jogorvoslati eljárásrendre utaló törvényi szabály megalkotását.
Végül a 2009. évi LVI. törvény illesztette be a Ptké. 29. §-ába azt a rendelkezést, amely felhatalmazza a kormányt a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárás részletes szabályainak kidolgozására. A kormány 2009. október 24-i hatálybaléptetéssel megalkotta a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendeletet (BKr.).
A BKr. 1. § (1) bekezdése a bemutatott jogkérdés rendezése érdekében megállapítja, hogy a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásban Ptk-ban és Ptké-ben nem szabályozott eljárási kérdésekben a Ket. rendelkezéseit – a 2. §-ában foglalt kivétellel57 – kell alkalmazni. Az Alkotmánybíróság határozata ellenére tehát a birtokvédelmi eljárás „Janus arcúsága” a BKr. megalkotásával sem rendeződött.
A polgári jogi eszközök tekintetében összefoglalóan elmondható, hogy azok rendkívül fontosak és hatékony eszközei lehetnek a környezetvédelmi igények kikényszerítésének, a közigazgatási jogi lehetőségeket kiegészítik.

7. A közigazgatási eljárásjogban biztosított garanciák
7. 1. A panasztörvény és a Ket. kapcsolata
Mindenekelőtt, tekintettel arra, hogy tapasztalatom szerint a jelenlegi jogszabályi környezetben a panaszokat, bejelentéseket a hatóságok kétféle eljárási rendben, eltérő jogszabályok alapján bírálják el, általános jogalkalmazási, jogértelmezési kérdésként merül fel, hogy a hatóságok mely törvény és milyen szabályok szerint kötelesek eljárni a telepek üzemelését kifogásoló lakossági bejelentések tárgyában.
A hatóságok az esetek többségében az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény (panasztörvény) 141-143. §-ai szerint járnak el.
A panasztörvény 141. § (2) bekezdése szerint, a panasz olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más – így különösen bírósági, államigazgatási – eljárás hatálya alá. A (3) bekezdés szerint a közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja.
A panasztörvény további rendelkezései a követendő eljárási rendet írják elő a hatóságok számára. Ezek szerint az érintett szervnek egy sajátos eljárást, kivizsgálást kell lefolytatni, és annak eredményeként meg kell tennie a szükséges intézkedéseket a sérelem orvoslása érdekében. 
A fentiek szerint tehát a panasztörvényt akkor kell alkalmazni, ha az egyéni jog - vagy érdeksérelem kivizsgálására államigazgatási (közigazgatási) vagy bírósági eljárásban nem kerülhet sor, illetve olyan körülmény következik be, amelynek orvoslása, megszüntetése egy közösség vagy akár az egész társadalom érdekét szolgálja. A törvény által használt kifejezések, fogalmak arra utalnak, hogy a panasz jogintézményét a jogalkotó nem a jogszabálysértések orvoslása, illetve az azokkal szembeni fellépés érdekében alkotta meg. 
Az olyan beadványok, amelyek a telepek jogsértő működését kifogásolják, illetve sérelmezik az üzemelés során jelentkező fokozott környezeti terhelést, nem eshetnek a panasztörvény hatálya alá, tekintettel arra, hogy az általuk kifogásolt körülmények jogszabálysértéseket valósíthatnak meg és azok megítélése, illetve orvoslása államigazgatási, így az építési, telepengedélyezési, környezetvédelmi hatóságok hatáskörbe tartozik. Amennyiben tehát a beérkező panaszokban  a beadványozók a közigazgatási jogszabályok hatályosulását vitatják, azok tényleges kivizsgálása kizárólag a közigazgatási jog szerint, de nem a panasztörvény keretein belül történhet.
Mindemellett utalnom kell a Ket. (2) bekezdés a) pontjára is, amely meghatározza a közigazgatási ügy fogalmát. Eszerint közigazgatási hatósági ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez. A Ket. 12. § (1) bekezdése szerint pedig a közigazgatási hatóság eljárása során a törvény hatálya alá tartozó ügyekben a törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
Megállapítom tehát, hogy maga a Ket. alapvető rendelkezései is egyértelművé teszik, hogy a jogsértésekre hivatkozó panaszok kivizsgálására kizárólag a Ket. alapján kerülhet sor.
Az előzőekből következően tehát a panaszok elbírálására szolgáló jogintézmény a Ket. szerinti hatósági ellenőrzés. A Ket. 88. § (1) és (2) bekezdése szerint a hatóság – a hatáskörének keretei között – ellenőrzi a jogszabályban foglalt rendelkezések betartását, valamint a végrehajtható döntésben foglaltak teljesítését. Az ellenőrzés keretében a hatóság az ügyféltől jogszabályban, személyes adatok tekintetében törvényben meghatározott adatok szolgáltatását, iratok bemutatását, illetve egyéb tájékoztatást kérhet, vagy helyszíni ellenőrzést tarthat. Jogszabály időszakos vagy folyamatos adatszolgáltatási kötelezettséget és folyamatos helyszíni ellenőrzést is elrendelhet.
A Ket. 94. §-a a hatósági ellenőrzés során tapasztalt jogsértések (jogszabályokban, illetve hatósági előírásokban foglalt rendelkezések megsértése) esetére azt az eljárási rendet, illetve azokat az intézkedéseket tartalmazza, amelyeket a hatóság azok orvoslása érdekében követni és megtenni köteles.
Ezen megállapítások azért is fontosak, mert a panasztörvény alapján hozott hatósági intézkedések vagy azok mellőzése tekintetében nem áll rendelkezésre jogorvoslati lehetőség, amelyből következően sérül a jogorvoslathoz való jog.
A fentieket összefoglalóan megállapítom, hogy a telepek működését kifogásoló, jogszabály vagy egyedi határozat megsértésére utaló beadványokat a Ket. és nem a panasztörvény szerint kell kivizsgálni.

7. 2. A hatóság eljárási kötelezettsége
A Ket. 1. § (1) és (2) bekezdése szerint a közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit. Hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembevételével és az adott ügy egyedi sajátosságaira tekintettel gyakorolja. Ugyanezen paragrafus (2) bekezdése kiemeli, hogy a közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni. 
A 3. § (1) bekezdés a fentiek mellett azt is rögzíti, hogy a közigazgatási hatósági eljárásban a törvény keretei között a hivatalból való eljárás elve érvényesül. A Ket. 20. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy a hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén, valamint kijelölés alapján köteles eljárni.
A fenti jogszabályi rendelkezések, valamint a következetes alkotmánybírósági gyakorlat alapján megállapítom, hogy amennyiben egy jogszabály a jogalkotó szervek akaratából következően hatáskört állapít meg a kijelölt hatóság számára és az intézkedési kötelezettsége ellenére e hatáskört nem gyakorolja, azaz tétlen marad, sérti a jogállamiság, a törvényesség, a hatáskör rendeltetésszerű gyakorlása és a hivatalból való eljárás elveit, egyúttal pedig fontos társadalmi célokat és érdekeket is veszélyeztet58.
A korábbiakban bemutatott jogterületeken hatáskörrel rendelkező hatóságoknak tehát eljárásukat ezen elvek figyelembevétele és érvényesítése mellett az ügyintésére nyitva álló határidő alatt kell lefolytatniuk, s meghozniuk az eljárást lezáró döntést is.

7. 3. A kérelem tartalma szerinti elbírálás követelménye
A fentiekben bemutatottak szerint a hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni. A Ket. szellemiségéből adódóan a hatóság ezen eljárási kötelezettségéből egyértelműen következik a döntéshozatali kötelezettsége is. Az eljárás ugyanis mindaddig nem fejeződik be, amíg a hatóság azt érdemi vagy nem érdemi döntésével, azaz határozattal vagy végzéssel le nem zárja.
A Ket. 29. § (1) és 34. § (1) bekezdése szerint a hatósági eljárás az ügyfél kérelmére vagy hivatalból indul meg. Ha jogszabály eltérően nem rendelkezik, a kérelmet a hatósághoz írásban vagy szóban lehet előterjeszteni. A kérelem lényegi eleme, hogy az ügyfél a lehetőség szerint pontosan és érthetően jelölje meg, mit kér a hatóságtól. 
A Ket. 37. § (1) bekezdése rögzíti továbbá, hogy a kérelmet tartalma szerint kell elbírálni akkor is, ha az nem egyezik az ügyfél által használt elnevezéssel. 
Az előzőek alapján tehát a törvény a kérelemmel szemben csupán azt követeli meg, hogy annak benyújtója az eljárásban ügyfél legyen. A hatóság a kérelmet pedig az abban foglalt tartalom alapján bírálja el. Ebből következően az ügyfélnek nem kötelezettsége, hogy konkrétan behatárolja, hogy a hatóság hatáskörébe tartozó mely eljárás lefolytatását kéri, elegendő, ha az adott problémakört bemutatja, és hatóság intézkedését kéri.
Mindenképpen utalnom kell e körben a Ket. 5. §-ára, amely a hatóság kitaníttatási kötelezettségéről rendelkezik. Nagyon fontos, hogy a hatóság megfelelő tájékoztatást nyújtson a beadványozóknak arról, hogy milyen eljárások lefolytatására van lehetőség és azok során milyen intézkedések meghozatalára van mód.
Természetesen ezen megközelítés alól kivételt képeznek azok az eljárások, amelyek a telepek jogszerű működésének kikényszerítését szolgálják, (pl. zajkibocsátási határérték megállapítása).
Felhívom a hatóságok figyelmét arra, hogy a joggyakorlat csak akkor felel meg a Ket-ben szereplő alapelveknek, illetve alapvető rendelkezéseknek, ha a kérelmeket tartalmuk alapján, szakszerűen, a jogalkotó által meghatározott célok és az ügyben érintett ügyfelek érdekeinek körültekintő mérlegelésével bírálják el.

7. 4. Alapvető követelmény a tényállás tisztázása
A panaszügyek vizsgálata során többször tapasztalható, hogy a telepengedélyhez, bejelentéshez kötött tevékenységek kapcsán lefolytatott eljárásokban különös nehézséget okoz a tényállás tisztázása és a bizonyítás59.
Igen jelentős problémát okoz a gyakorlatban, hogy a telepengedélyezési hatáskörrel rendelkező kistérségi jegyzők a távolság, illetve anyagi és szervezeti források hiányában nem tudják azonnal, a bejelentés érkezésekor megtekinteni a helyszínt, valamint a panaszban szereplő körülményeket nem tudják kétséget kizáróan bizonyítani60.
A helyszíni ellenőrzés eredményessége, azaz a tényállás megfelelő feltárása ugyanakkor nagymértékben múlik azon, hogy arra a bejelentéséhez képest milyen gyorsan kerül sor. Különös jelentősége van így az ügyfél nyilatkozatának, a tanúk közléseinek, a telepen található bizonyítékoknak, bűznek, illetve a helyszínen tapasztalt egyéb körülménynek stb.
Felhívom a hatóságok figyelmét, hogy a tényállás tisztázására vonatkozó kötelezettség a Ket. 50. § (1) bekezdése alapján őket terheli. A Ket. szerint ugyanis a hatóság köteles a döntéshozatalhoz szükséges tényállást tisztázni, s ha ehhez nem elegendőek a rendelkezésre álló adatok, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le. Nem háríthatja át a hatóság az ügyfelekre a tényállás tisztázására vonatkozó kötelezettségét. 
A helyszíni szemlére vonatkozó, a Ket. 50/A-50/D. §-aiban megfogalmazott részletes szabályok széles jogkört biztosítanak a hatóságok számára a vizsgálat módja, formája tekintetében, megengedve például – a jogszabályban szereplő feltételekkel – az előzetes értesítés nélküli ellenőrzést, a helyszínre történő belépést, illetve szükség esetén a rendőrségi közreműködés igénybevételét.
A helyszíni szemle mellett meg kell említenem a tanúbizonyítás61 fontosságát is, hiszen a tanúk segítenek a telepen történt események utólagos rekonstruálásban.
Hangsúlyozom tehát, hogy a hatóság a Ket. rendelkezései szerint hivatalból köteles a tényállást tisztázni és igénybe venni az ahhoz szükséges eszközöket. Bár a hatóság maga határozza meg a bizonyítás módját és terjedelmét és ennek során nincs kötve az ügyfelek bizonyítási indítványaihoz, a tényállás tisztázása során ugyanakkor minden, az ügy szempontjából fontos körülményt figyelembe kell vennie. Azaz, ha a helyszíni szemlén tapasztaltak nem elegendők ahhoz, hogy a hatóság az eset összes körülményéről tudomást szerezzen, meg kell hallgatni az ügyfelek nyilatkozatát, a tanúkat, adott esetben okiratokat kell beszereznie stb.

7. 5. Egyezség
Az ombudsmani gyakorlatban előforduló telepengedélyezési ügyek62 közül több esetben tapasztalható, hogy a kialakult környezeti konfliktus csak abban az esetben oldódik meg véglegesen, ha a telep üzemeltetője és a környék lakossága között fennálló ellentétet egyezség útján rendezik a felek.
A megkötött egyezségek eredményességét ugyanakkor döntően befolyásolja a hatóság közreműködése. Fontosnak tartom felhívni a hatóságok figyelmét, hogy eljárásuk során minden esetben tartsák be a Ket. egyezséggel összefüggő rendelkezéseit.
A Ket. 64. §-a szerint, ha jogszabály elrendeli vagy – ha a hatóság tárgyalást tart – a tárgyaláson a hatóságnak a döntés előtt meg kell kísérelnie egyezség létrehozását az ellenérdekű ügyfelek között. Egyezségi kísérlet akkor is lehetséges, ha az ügy természete egyébként megengedi. Ha az egyezségi kísérlet eredményes, a Ket. 75. §-ban foglaltak szerint kell eljárni, eredménytelenség esetében pedig a hatóság folytatja az eljárást.
A Ket. 75. § (1) bekezdése szerint a hatóságnak a következő eljárási rendet kell betartania: ha az eljárás során lefolytatott egyezségi kísérlet eredményre vezet, azt a hatóság határozatba foglalja és jóváhagyja, feltéve, hogy megfelel a jogszabályokban foglalt feltételeknek, nem sérti a közérdeket, mások jogát vagy jogos érdekét, valamint kiterjed a teljesítési határidőre és az eljárási költség viselésére.
A telepek működésével kapcsolatos ügyekben – ahogy arra az előzőekben utaltam – gyakran felmerült a tényállás tisztázásának nehézsége, valamint az ügyfelek nyilatkozatai, a tanúk vallomása, illetve a helyszínen tapasztalt körülmények között ellentét alakult ki. Az esetek többségében a tényállás teljes körű feltárása, valamint az ellentmondások kiküszöbölése érdekében a hatóság egyeztető tárgyalás tartását rendelte el, s az előző pontban idézett Ket-beli rendelkezésre tekintettel megkísérelte az egyezség létrehozását. Előfordult ugyanakkor, hogy a felek közötti egyezséget a hatóság határozattal nem hagyta jóvá, vagy a készült jegyzőkönyvet végrehajtási záradékkal nem látta el, és azt a felek nem vagy nem teljes mértékben hajtották végre. A hatóság mulasztására tekintettel ekkor azonban a megkötött egyezséget nem lehetett kikényszeríteni, s a környezeti probléma nem oldódott meg. 
A határozattal jóváhagyott vagy végrehajtási záradékkal ellátott egyezségekkel kapcsolatosan pedig nehézséget jelent, ha azt a hatóság a rendelkezésére álló jogi eszközökkel nem hajtatja végre, a konfliktus pedig ismét kiéleződik. 
Hangsúlyozom, hogy a hatóság megfelelő körültekintéssel a Ket-ben foglaltak szerint járjon el az egyeztető tárgyaláson és az egyezségek megkötésekor, valamint az abban foglaltak végrehajtása érdekében.

7. 6. A közigazgatási döntés jelentősége, a határozathozatali kötelezettség kívánalma
A beérkező panaszokban többször előfordult63, hogy a hatóság egy helyszíni szemle vagy hatósági ellenőrzés alkalmával, bár megállapította a jogsértést, s mivel a jogsértő annak következményeként a helyszínen vállalta az elvégzendő intézkedések megtételét, a hatóság utóbb nem bocsájtott ki azokra vonatkozóan kötelezést. 
Az ilyen esetekben, ha az ígéretet nem követi önkéntes jogkövetés, azaz a jogsértő a vállalt intézkedéseket nem hajtja végre, a döntés kibocsátásának hiányára tekintettel, az érintett hatóság azokat nem tudja kikényszeríteni és az eljárás elhúzódhat.
A Ket. 71. § (1) bekezdése értelmében ugyanakkor a hatóság az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás során eldöntendő egyéb kérdésekben pedig végzést bocsát ki. A 73. § (2) bekezdése szerint a döntést külön dokumentumban kell megszövegezni, illetve jegyzőkönyvbe kell foglalni, vagy az ügyiratra kell feljegyezni. Külön dokumentumban kell megszövegezni a döntést, ha azt kézbesítés útján vagy elektronikus úton közlik, vagy ha a szóban közölt döntés kézbesítését az ügyfél kéri. 
Felhívom a figyelmet arra, hogy bár a környezethasználó önkéntes vállalása üdvözlendő és példaértékű, nem mentesíti a hatóságot a döntéshozatali kötelezettsége alól. Az önkéntes vállalás ugyanis a megfelelő feltételek hiányában utóbb nem kényszeríthető ki. A helyszíni szemlén készített jegyzőkönyv az üzemeltető által vállalt kötelezettségeket nem kikényszeríthető formában tartalmazza, az az intézkedés végrehajtására nem kötelez, tekintettel arra, hogy nem egyenértékű egy közigazgatási döntéssel, s azt nem is helyettesíti.
Minden olyan kérdésben tehát, amely a környezethasználó, a tevékenységet végző számára kötelezettséget ró, a hatáskörrel rendelkező hatóság a kikényszeríthetőség érdekében a Ket-nek megfelelő döntést köteles hozni. 

Intézkedéseim
1.	Az Ajbt. 37. §-a alapján, felkérem a belügyminisztert, hogy
–	értelmező rendelkezések megalkotásával, dolgozza ki az OTÉK 11. § (3) bekezdés 3. pontjában, a 13. § (3) bekezdés 5. pontjában, a 14. § (3) bekezdésben, 19. § (2) bekezdés 1. pontjában, a 20. § (2) bekezdés 1. pontjában szereplő, valamint „a helyi lakosság ellátását szolgáló kereskedelmi, szolgáltató, vendéglátó épület” fogalmak postosítását, illetve végezze el az építéshatósági eljárásokba bevonandó ügyféli kör meghatározására vonatkozó jogszabályi környezet, így a Ket. és a 193/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet felülvizsgálatát, és annak megállapításai alapján – szükség szerint – kezdeményezze az érintett jogszabályok módosítását;
–	a jelentésben rögzített megállapításaimat figyelembe véve, módosítsa a 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet 1. számú mellékletét oly módon, hogy a rendeltetés megváltoztatása ismét engedély-köteles legyen.

2.	Az Ajbt.37. §–a alapján felkérem a nemzetgazdasági minisztert, hogy
–	készítse elő a Tr-ben szereplő tevékenységek engedélyezés-bejelentés szerinti felülvizsgálatát úgy, hogy a környezetre fokozott hatással lévő, jelenleg bejelentés-köteles tevékenységek esetében az engedélyezési eljárást részesítse előnyben. A Tr. módosításának eszközével biztosítsa a jogorvoslathoz való jogot a bejelentéses eljárásokban. A felülvizsgálatot követően kezdeményezze a Kormánynál a Tr. módosítását;
–	a szükséges módosítások kidolgozásával orvosolja a 2009. évi LXXVI. törvény és Tr. tárgyi hatályának eltéréséből adódó – a jelentésben részletezett – problémákat.
–	egyértelműsítse a bejelentés-köteles tevékenység megkezdésével összefüggő rendelkezéseket, és ezzel összefüggésben készítse elő a Tr. olyan irányú módosítását, amely értelmében csak a nyilvántartásba vételt követően lehet megkezdeni a tevékenységet;
–	a jelentésem megállapításaira tekintettel készítse elő a Tr. a jegyző és a társhatóságok ellenőrzési kötelezettségét szűk körben meghatározó rendelkezéseinek módosítását, továbbá a nyitvatartási időre, valamint a telepengedélyezési eljárásban az építéshatóság kijelölésére vonatkozó rendelkezések megalkotását. 

3	Az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján felkérem az érintett helyi önkormányzatok képviselő-testületeit, hogy a jelentésemben tett megállapítások figyelembevételével járjanak el a hatáskörükbe tartozó településrendezési döntések meghozatala során. Az építési övezeteket úgy alakítsák ki, illetve annak megfelelően módosítsák, hogy azok rendeltetésüknek megfeleljenek, és a környezetre a lehető legkisebb terhet jelentsék. Ennek megfelelően ne minősítsenek át az adott övezetbe nem illő telektömbnyi vagy annál kisebb területeket.

4	Felhívom az építéshatóságokat, hogy ne engedélyezzenek olyan építési tevékenységet, amely az építmény célzott hasznosítására, jövőbeni rendeltetésére tekintettel, a település területére irányadó településrendezési terv szerint az adott övezetben, területen nem végezhető, vagy rendezési terv hiányában a konkrét települési környezetbe nem illik és az Étv-t, az építési jogi követelményeket is sérti.

5	Felhívom a telepengedélyezési hatósági jogkörben eljáró kistérségi jegyzőket, hogy amennyiben olyan panasz vagy kérelem érkezik hozzájuk, amely birtokvédelmi, szomszédjogi kérdéseket is felvet, tájékoztassák a panaszost, a kérelmezőt a rendelkezésre álló magánjogi lehetőségekről (szomszédjogi per, birtokvédelmi eljárás) is, utalva az eljárás költségeire és a bizonyítási kötelezettségre. A hatáskörükbe tartozó birtokvédelmi eljárást pedig a bemutatott jogi elemzésre tekintettel folytassák le.

6	Felhívom az eljáró hatóságokat, hogy a telepek működését kifogásoló, jogszabály vagy egyedi határozat megsértésére utaló beadványokat a Ket. előírásainak megfelelően, a garanciális rendelkezések maradéktalan betartásával kezeljék, tartalmuk szerint – a tényállás teljes körű tisztázására vonatkozó kötelezettségük útján – vizsgálják ki, és a szükséges körültekintés mellett, minden arra lehetőséget nyújtó esetben kíséreljék meg az egyezség létrehozását. A tevékenység folytatója számára kötelezettséget előíró intézkedésről alakszerű döntéssel rendelkezzenek.

Budapest, 2012. április 23.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 OBH 3375/2002; OBH 3166/2003. A vizsgálatok egyedi megállapításait a témakör szerinti fejezetekben mutatom be.
2 JNO-4699/2009.
3 A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának beszámolója 2008-2009.: „Az indítványban kifejtett álláspontunk szerint az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében található jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog a bejelentési eljárás során semmilyen formában nem biztosított az érintettek számára, tekintettel arra, hogy a hatóság arról határozatot nem hoz, a tevékenység megkezdéséhez mindössze annak nyilvántartásba vétele kapcsolódik, azonban ez sem feltétele a tevékenység megkezdésének, elmulasztása esetén legfeljebb hivatalból elrendelt szankcionálásra van lehetőség. A rendelet − álláspontunk szerint az alkotmányos követelményekkel összeegyeztethetetlen módon − aszerint biztosítja a jogorvoslatot, hogy a jogalkotó a jogszabály mely mellékletében helyezte el az adott tevékenységet, indokolatlan különbséget téve ezáltal azok jogérvényesítési lehetősége között, akiket e tevékenység végzése konkrétan érinthet. Valamennyi, a rendelet két mellékletében szereplő tevékenység alkalmas ugyanis a szomszédok és a környezet zavarására – hiszen éppen ezért terjed ki rájuk a telepengedélyezési jogszabály tárgyi hatálya – azaz olyan jogsérelmet okoz, amelynek orvoslására az új kormányrendelet nem biztosít az alkotmányos követelményeknek megfelelő lehetőséget.
Az említettek mellett indítványunkban vizsgáltuk azt is, hogy a korábban az eljárásban létező garanciális szabályok (…) megszüntetése jelentheti-e a környezetvédelem elért szintjétől való visszalépést, ezáltal sérti-e az Alkotmány 18. §-át. (…) Ezzel összefüggésben kértük az Alkotmánybíróság állásfoglalását, hogy a védelmi szint csökkentése megvalósítható-e azzal, ha a jogalkotó csökkenti a környezet védelmének eljárásjogi szabályokkal biztosított szintjét, anélkül azonban, hogy ezt a szükségességi/arányossági teszt indokolná.
4 996/G/1990. AB
5 ABH 1994, 139-140.
6 75/1995. (XII. 21.) AB hat., 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 65.
7 2/1995. (XII. 15.) AB határozat
8 19/2009. AB; 11/2007. AB; 1/2008. AB; 605/D/2006. AB; 14/2004. AB; 14/2002. AB; 15/2002. AB; 35/2002. AB; 6/1998. AB
9 5/1992. (I. 30.) AB
10 54/1993. (X. 13. ) AB
11 13/1995. (III. 1.) AB
12 1011/B/1999. AB; 1051/B/19999. AB
13 964/B/1998.; 1011/B/1999.; 252/B/1999.; 80/B/2001.; 402/B/2004., 
14 Az országos (az országos területrendezési tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény) és megyei területrendezési tervek, illetve az egyes kiemelt térségek (balatoni és budapesti agglomeráció) tekintetében készített területrendezési tervek összehangolt rendszerében helyezkednek el az egyes települések településrendezési tervei. A településrendezésre vonatkozó alapvető szabályanyagot az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény valamint az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet tartalmazza. A településrendezési eljárások során elkészítendő egyes munkarészek tartalmára vonatkozó anyagi és eljárási szabályokat további jogszabályok határozzák meg, így az örökségvédelmi hatástanulmány (a kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény), a stratégiai környezeti vizsgálat (stratégiai környezeti vizsgálatról szóló 2/2005. (I. 11.) Korm. rendelet) elkészítésére, valamint a biológiai aktivitásérték-számítására (Étv. 8.§ (2) bekezdés és a 9/2007. (IV. 3.) ÖTM rendelet) speciális szabályok irányadóak.
15 JNO-69/2010. 
16 JNO-273/2010., JNO-633/2010., JNO-142/2010. 
17 Tipikusan a következő ügyek: AJB-1092/2012, JNO-392/2010.
18 Ld. az előző lábjegyzetben feltüntetett ügyek
19 JNO-294/2010. 
20 Ezen panaszok bár nem függenek össze a telepengedélyezéssel, de a vizsgálat során levonható következtetéseik előremutatóak. JNO-449/2010., JNO-37/2010. 
21 Nem kimerítő jelleggel: 31. § (1),(2), (4) és (5) bekezdés
22 A11. § (3) bekezdés 3. pont, a 13. § (3) bekezdés 5. pont, illetve a 14. § (3) bekezdés szerinti fogalmakat az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet módosításáról szóló 182/2008. (VII. 14.) Korm. rendelet vezette be.
23 OTÉK 13. § (2) bekezdés 2. pont
24 Legfelső Bíróság LB-H-KJ-2008/.-423.BH számú határozata
25 9/1992 (I. 30.) AB határozat
26 9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.
27 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 92.
28 JNO-389/2010.
29 A bemutatott problémakör tipikusan a következő ügyekben jelent meg: AJB-766/2012, AJB-1340/2012
30 Nem kimerítő jelleggel: OBH 3046/1995, OBH 5797/1999, OBH 2330/2001, OBH 2174/2002, OBH 5394/2004
31 Ez a koncepció nemcsak a telepengedélyezés rendszerében, hanem az építési és kereskedelmi eljárásokban is teret nyert. 
32 Nyelvhasználat, tolmács, adatkezelés, joghatóság, hatáskör, illetékesség, kapcsolattartás általános szabályai, elektronikus kapcsolattartás és elektronikus tájékoztatás, képviselet, irat, határidő számítása, kérelem, közreműködő hatóság, igazolási kérelem, költségmentesség.
33 Tr. 4. § A Kormány a telepengedély kiadása iránti eljárásban az első fokú eljárásban a fővárosi és megyei kormányhivatal telep fekvése szerint illetékes kistérségi népegészségügyi intézetét, a másodfokú eljárásban a fővárosi és megyei kormányhivatal telep fekvése szerint illetékes megyei népegészségügyi szakigazgatási szervét; az első fokú eljárásban a telep fekvése szerint illetékes környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőséget, a másodfokú eljárásban az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőséget;az első fokú eljárásban a telep fekvése szerint illetékes hivatásos önkormányzati tűzoltóságot, a másodfokú eljárásban a telep fekvése szerint illetékes megyei katasztrófavédelmi igazgatóságot, Budapesten az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóságot; első fokú eljárásban a telep fekvése szerint illetékes megyei kormányhivatal növény- és talajvédelmi igazgatóságát, másodfokú eljárásban a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatalt; első fokú eljárásban a telep fekvése szerint illetékes fővárosi és megyei kormányhivatal mérésügyi és műszaki biztonsági hatóságát, másodfokú eljárásban a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal központi szervét;első fokon a kulturális örökségvédelmi szakigazgatási szervet, másodfokon a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalt szakhatóságként jelöli ki.
Tr. 8. § (1) A jegyző a telepengedély tárgyában hozott határozatot haladéktalanul közli a) a területileg illetékes fővárosi és megyei kormányhivatal munkavédelmi felügyelőségével, b) az illetékes rendőrkapitánysággal, c) a telep fekvése szerint illetékes települési jegyzővel.
34 22. § (1) A bejelentés tartalmazza a) a szolgáltató nevét, b) a szolgáltató lakcímét, szervezet esetén székhelyét, c) a folytatni kívánt szolgáltatási tevékenység megjelölését, d) az adott szolgáltatási tevékenység megkezdésére és folytatására való jogosultságot szabályozó külön jogszabályban meghatározott adatokat. 
35 Kvt. 97. § (2) Mindenkinek joga, hogy környezetveszélyeztetés, környezetkárosítás vagy környezetszennyezés esetén a környezethasználó és a hatóságok figyelmét erre felhívja. Az erre vonatkozóan írásban tett felhívásra a hatáskörrel rendelkező szerv intézkedésének megtétele mellett a törvényben előírt határidőn belül érdemi választ köteles adni.
36 AJB-1092/2012.
37 Ld. teljes körű felsorolásukat a 33. számú lábjegyzetben
38 A Tr. szerint az eljáró hatóság a telep fekvése szerint illetékes, a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló törvényben meghatározott kistérség székhelye szerinti települési, Budapesten a kerületi önkormányzat jegyzője. Az építésügyi és az építésfelügyeleti hatóságok kijelöléséről külön jogszabály a 343/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet rendelkezik.
39 Bár nem telepengedélyezéssel összefüggő ügyek a problémák jól érzékelhetők: JNO-3487/2008., JNO-4/2010., JNO- 492/210., JNO-533/2011., JNO-561/2011., JNO-156/2011.
40 e) építési zaj- vagy rezgésforrás: olyan építőipari tevékenység, amely környezeti zajt vagy rezgést okoz; f) közlekedési zaj- vagy rezgésforrás: közlekedési útvonal (közút, közforgalom elől el nem zárt magánút, vasúti pálya, vízi út, valamint a repülőtér) üzemeltetése, kezelése; (...) h) szabadidős zaj- vagy rezgésforrás: környezeti zajt, rezgést előidéző kulturális, szórakoztató, vendéglátó vagy sportlétesítmény, és az előbbi célú tevékenység, valamint az előbbi célra használt berendezés, gép; 
41 Megegyezik a telepengedélyezési hatáskörben eljáró jegyzővel. Mindkét esetben a hatáskörrel rendelkező hatóság a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló 2004. évi CVII. törvényben meghatározott kistérség székhelye szerinti települési, Budapesten a kerületi önkormányzat jegyző. 
42 A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa a zaj- és rezgésvédelemmel összefüggésben kiadott állásfoglalásai többségében felhívta az illetékes zajvédelmi hatóság figyelmét a Zr. 11. (3) bekezdésére, hogy a zajkibocsátási határértéket hivatalból állapítsák meg. A hatóságok ugyanakkor minden esetben kifogásolták, hogy anyagi forrásaik hiányában a hivatalból történő határérték-megállapítást nem tudják vállalni. Fontos hangsúlyozni, hogy a Zr. 3. § (3) bekezdése szerint a 4. §-ban kijelölt környezetvédelmi hatóság (a továbbiakban: környezetvédelmi hatóság) a zajvédelmi követelmények ellenőrzése érdekében mérést, számítást, vizsgálatot végezhet vagy végeztethet, illetve mérés, számítás végzésére kötelezheti a zajforrás üzemeltetőjét. S így nem köteles a zajméréseket ő maga elvégezni, hanem azokat az üzemeltetővel is elvégeztetheti a hivatalból indított eljárás keretében is. Alkalmazhatja továbbá a Ket. az eljárási költség viselésére vonatkozó rendelkezéseit.
43 A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának beszámolója 2010., p. 52.
44 JNO-6197/2008., JNO-4/2010. , JNO-4739/2009., JNO-336/2011. 
45 A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának beszámolója 2008-2009., p. 113
46 A levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet 5. §, 30. § 
47 BH 1996. 22. 
48 BH 1992.100, BH 1980.378
49 P.törv. I.20444/1988., – BH 1988/2. sz. 32., Pfv. II: 20896/1993.– BH 1994/5. sz. 245., BH 1992. 235., BH 1994. 245., BH 2001. 404., 
50 P. törv. I. 20444/1987., P.törv. I. 210696/1986., P.törv I. 20395/1986. BH 2002.179., BDT 2002. 671., BDT 2008. 1919., BDT 2008. 1779.
51 Ide ld. még Ptké. I. 26-29. § 
52 200/B/2001. AB 
53 BDT 2009. 2025
54 A polgári törvénykönyv magyarázata, KJK Kiadó, 2007., p. 631
55 In: Környezetvédelmi jogesetek és a szakértői tevékenység, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2001. 185-186. o.; Bándi Gyula: Környezetjog, Osiris, Budapest, 2006., p. 217-221.
56 PK 29. (módosította a PK 300)
57 2. § (1) A birtokvédelmi eljárásban a Ket. 29. § (1)-(4) bekezdése, 29. § (6)-(8) bekezdése, 29. § (10) bekezdése, 29/A. §-a, 30. § f) és g) pontja, 31. § (1) bekezdés e) és g) pontja, 31. § (3) bekezdése, 32. § (3) bekezdése, 32. § (6)-(7) bekezdése, 34. § (2) bekezdése, 37. § (5) bekezdése, 41. §-a, 44-45/A. §-a és 50/A-50/D. §-a nem alkalmazható.
58 Többek között JNO-3487/2008., JNO-1379/2009., JNO-498/2010.
59AJB-766/2012, JNO-4/2010.
60 JNO-4739/2009.
61 Ket. 53-55. §
62 Nem kimerítő jelleggel: JNO- 492/210., JNO-241/2010. 
63 AJB-766/2012, JNO-4735/2209., JNO-4/2010.