Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-699/2012. számú ügyekben

Előadó: dr. Juhász Zoltán
Az eljárás megindítása
A Magyar Természetvédők Szövetsége (a továbbiakban: panaszos) beadványa alapján a volt jövő nemzedékek országgyűlési biztosa rendelt el vizsgálatot. Az előadott tényállás szerint a panaszos civil szervezet ügyfélként kívánt bejelentkezni a Nabucco Magyarország Gázvezeték Kft. megbízásából az Olajterv Zrt. által benyújtott kérelem alapján megindult előzetes konzultációs eljárásba, melynek tárgya a Nabucco gázvezeték Magyarország területén áthaladó szakaszának létesítésével kapcsolatos környezeti hatások vizsgálatára szolgáló környezeti hatástanulmány tartalmi követelményeinek meghatározása. A civil szervezet által előadottak szerint a négy, különböző illetékességű környezetvédelmi hatóság négyféleképpen döntött az ügyféli jogállás kérdésében. Kifogásolja a beadványozó emellett azt is, hogy a kérelmező hatósághoz benyújtott előzetes konzultációra irányuló kérelmét visszavonta és kérte előzetes vizsgálat lefolytatását.

Érintett alapvető jogok és alkotmányos értékek
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)
– az egészséges környezethez való jog (Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdés: „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”)

Alkalmazott jogszabályok
– a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (Kvt.),
– a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.),
– a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról szóló 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet (a továbbiakban: KHV rendelet).

A megállapított tényállás
A Nabucco gázvezeték a törökországi Ahiboz (Ankara) állomással indul, és Törökországon, Bulgárián, Románián és Magyarországon át az ausztriai Baumgartenbe vezet. A tervezett vezeték az ahibozi állomáson csatlakozik a meglévő törökországi betápláló vezetékhez, mely két irányból kaphat gázt (Grúzia, Irán). A Nabucco vezeték maximális szállítókapacitása 31 Mrd m3/év lesz, melyet négy lépcsős ütemezéssel érnek el.
A gázszállító vezeték teljes hossza 3300 km, amelyből a magyarországi szakasz 383,43 km, ez átlósan szeli át az országot, több környezetvédelmi hatóság illetékességi területét érintve. A tervezett vezeték a Nagylak-Hódmezővásárhely, Szentes-Sárosd, Mosonszentmiklós-Rajka szakaszokon részben meglévő nyomvonalon halad. A teljes magyarországi szakaszon 10 szakaszolóállomás és 3 elvételi pont, valamint a kilépési pontnál mérőállomás épül. 
Az iratok szerint a Nabucco gázvezeték megvalósítása tárgyában a KHV rendelet előírásai alapján folyó előzetes konzultáció során a panaszos ügyféli jogállás biztosítása iránti kérelmet terjesztett elő négy, különböző illetékességű környezetvédelmi hatósághoz. 
2010. február 9-én küldött válaszában az Észak-dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség (a továbbiakban: ÉD-KTVF) elismerte az ügyféli jogállását, azonban a panaszos tájékoztatása szerint nem adott semmilyen információt azon anyagokról, melyeket véleményezni lehetett volna. 2012. január 24-én kelt megkeresésemre adott válaszában azonban az ÉD-KTVF jelezte, hogy a hatóság az ügyféli jogállást biztosította és azt követően minden eljárási cselekményről tájékoztatást küldött, a közmeghallgatás időpontjáról a panaszost értesítette, részére a közmeghallgatásról készült hanganyagot megküldte. 
2010. február 8-án a panaszosnak küldött válaszában a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség (a továbbiakban: KDV-KTVF) az ügyféli jogállást megtagadta, de tájékoztatást adott az ügyről 3 oldal terjedelemben. 2012. január 24-én kelt megkeresésemre az KDV-KTVF nem válaszolt. 
2010. február 10-én a panaszosnak küldött válaszában a Közép-dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség (a továbbiakban: KD-KTVF) az ügyféli jogállást szintén megtagadta, azonban tájékoztatást adott az ügyről 2 oldal terjedelemben, valamint arról, hogy a dokumentációs anyag hol érhető el. 2012. január 24-én kelt megkeresésemre adott válaszában a KD-KTVF jelezte, hogy a KHV rendelet által előírt követelményeknek eleget tett, az előzetes konzultáció lefolytatásával kapcsolatos közleményt hivatalában, valamint honlapján közzétette, és azt a telepítés helye szerint illetékes települési önkormányzat jegyzőjének is megküldte a közterületen és a helyben szokásos módon való közhírré tétel céljából. Az ügyféli jogállást azonban a panaszosnak nem biztosította.
2010. február 11-én a panaszosoknak küldött válaszában az Alsó-Tisza-vidéki Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség (a továbbiakban: ATI-KTVF) elismerte az ügyféli jogállást és megküldte a véleményezhető dokumentáció egy példányát. 2012. január 24-én kelt megkeresésemre az ATI-KTVF nem válaszolt.
2012. május 31-én ismételten megkerestem az ATI-KTVF és a KDV-KTVF hatóságokat. A KDV-KTVF nem válaszolt, míg az ATI-KTVF arról tájékoztatott, hogy a kért iratokat és tájékoztatást az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőségnek (a továbbiakban: OKTVF) küldte meg, ennek indokaként „a szolgálati út betartását” jelölte meg. Az OKTVF 2012. június 25-én kelt levelével adott tájékoztatást, és küldte meg az iratmásolatokat. Az OKTVF tájékoztatása az ATI-KTVF által a Nabucco gázvezeték építésével kapcsolatban lefolytatott eljárások leírását tartalmazta. 
Az ATI-KTVF által lefolytatott előzetes konzultáción túl, ismertette az annak visszavonása után, 2010. február 24-én indult előzetes vizsgálati eljárást, amelyről az 51358-3-4/2010. számú ügyiratban többek között a panaszost is értesítették. A panaszos az eljárás során kifejtette észrevételeit, meghívásra került a 2010. április 7-én megtartott közmeghallgatásra és megküldték részére az 51358-3-106/2011. számú előzetes vizsgálatot lezáró határozatot is. Ebben az ATI-KTVF megállapította, hogy a tervezett vezetékek fektetése környezeti hatásvizsgálat köteles tevékenység, ezért az eljárást környezeti hatásvizsgálati szakaszba utalta.
Tájékoztatott továbbá az ATI-KTVF által lefolytatott környezetvédelmi hatásvizsgálati eljárásról, amely 2010. szeptember 20-án, 51358-5-1/2010. számon indult. Az eljárás megindításáról a panaszost szintén értesítették, aki 2010. december 1-jén kérte ügyfélként való bevonását, majd 2011. június 24-én az eljárás felfüggesztését, ez utóbbit azonban az 51358-5-122/2011. számú végzéssel elutasították. A hatásvizsgálati eljárás nyomán a kérelmező 51358-5-124/2011. számon kapott környezetvédelmi engedélyt, amely 2011. október 26-án jogerőre emelkedett. A határozatot a panaszos részére is megküldték. Az OKTVF 2012. június 25-én kelt levele a KDV-KTVF eljárása vonatkozásában adatot, tájékoztatást nem tartalmazott.

A vizsgálat megállapításai
I. Hatásköröm tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat, a 2012. január 1-jén hatályba lépett, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbtv.) határozza meg. Az Ajbtv. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbtv. 45. § (1) bekezdése szerint a volt jövő nemzedékek országgyűlési biztosának jogutódja az alapvető jogok biztosa.
A felügyelőség – az Ajbtv. 18. § (1) bekezdés a) pontja alapján – közigazgatási szervnek minősül, tehát vizsgálati hatásköröm fennáll az ügyben. Vizsgálat lefolytatásának lehetőségét az Ajbtv. 20. § (1) bekezdése biztosítja számomra.

II. Az egészséges környezethez való jog tekintetében
Az Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdése szerint Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, illetve a XX. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez, továbbá a (2) bekezdés kimondja, hogy ezt a jogot Magyarország – többek között – a környezet védelmének biztosításával valósítja meg.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg, hanem elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. Az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. (28/1994. (V.20.) AB határozat)
Az egészséges környezethez való jog érvényesülésével kapcsolatban az alábbi észrevételeket teszem. 
A Ket. 15. § (5) bekezdése szerint: „Meghatározott ügyekben jogszabály ügyféli jogosultságokat, illetve ügyféli jogállást biztosíthat azoknak a civil szervezeteknek, amelyeknek a nyilvántartásba vett tevékenysége valamely alapvető jog védelmére vagy valamilyen közérdek érvényre juttatására irányul.”
Ilyen szabályt tartalmaz a Kvt. 98. § (1) bekezdése, mely szerint: „A környezetvédelmi érdekek képviseletére létrehozott egyesületeket és más, politikai pártnak, érdekképviseletnek nem minősülő - a hatásterületen működő - társadalmi szervezeteket (a továbbiakban: szervezet) a környezetvédelmi közigazgatási hatósági eljárásokban a működési területükön az ügyfél jogállása illeti meg.” 
Megjegyzem, hogy a Ket. 2012. február 1-jétől hatályos 15. § (5a) bekezdése szerint: „A hatósági eljárásban azokat a civil szervezeteket, amelyeknek a nyilvántartásba vett tevékenysége valamely alapvető jog védelmére vagy valamilyen közérdek érvényre juttatására irányul, az eljárás során megilleti a nyilatkozattételi jog. A nyilatkozat az eljáró hatóságot nem köti.”
A Kvt. jelenleg hatályos 67. § (3) bekezdése már tartalmaz rendelkezéseket az előzetes konzultációval kapcsolatosan, azonban 2010. év elején, a hatósági válaszlevelek megírásakor csak a KHV rendelet tartalmazott az előzetes konzultációval kapcsolatos szabályokat.
A releváns időszakban hatályos KHV rendelet 5/A. § (1) bekezdése szerint: „A felügyelőség a környezethasználó kezdeményezésére a 3-5. § szerinti előzetes vizsgálat helyett előzetes konzultációt folytat le, ha a környezethasználó olyan tevékenység megvalósítását tervezi, amely
a) az 1. számú mellékletben szerepel;
b) az 1. és 2. számú mellékletben egyaránt szerepel; vagy
c) a 2. számú mellékletben szerepel, azonban nem tartozik a 3. számú mellékletben felsorolt tevékenységek közé.”
Az előzetes konzultáció tehát az előzetes vizsgálat helyett a környezethasználó által kezdeményezett eljárás, mely a környezeti hatásvizsgálat-köteles illetve az egységes környezethasználati engedély-köteles tevékenységek esetén folytatható le. E tevékenységek esetén ugyanis a környezeti hatások jelentőségéről, és ennek alapján a hatásvizsgálat szükségességéről nem kell egyedi hatósági eljárásban dönteni, mert a vizsgálati kötelezettség a KHV rendelet 1. számú mellékletében felsorolt tevékenységeknél a jogszabály erejénél fogva már fennáll (míg a csak a 2. számú mellékletében szereplő tevékenységek nem tartoznak a szabályozás hatálya alá, így értelemszerűen fel sem merül a döntési kötelezettség.) A vonatkozó uniós szabályozás1 alapján azonban a környezethasználónak ilyen esetben is biztosítani kell, hogy véleményt kaphasson a környezetvédelméért felelős hatóságoktól a későbbi eljárásban benyújtandó kérelme konkrét tartalmáról.
Az Alaptörvény gyakorlatilag az eljárások lefolytatásakor hatályos Alkotmánnyal megegyező tartalommal szabályozza az egészséges környezethez való jogot, melynek – figyelemmel a 28/1994. (V.20.) AB határozatra – egyik lényegi eleme a társadalmi részvétel elvének érvényesítése.
Az Alkotmánybíróság határozata szerint az egészséges környezethez való jognak léteznek olyan alanyi jogi elemei, melyek elsősorban eljárási természetűek. Ezek az eljárási jogosultságok a társadalmi részvétel elve érvényesülésének elsődleges biztosítékai. A társadalmi részvétel jogosultságainak rendszere több pillérre épül, ezek az információhoz való hozzáférés, a döntéshozatalban való részvétel, az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés, valamint a részvételre képesítés, melyek közül szinte mindegyik szerves kapcsolatban áll az ügyféli jogállás biztosításával.
A KHV rendelet előírásai szerint az előzetes konzultáció2 – figyelemmel az európai uniós szabályozásra – tehát egy olyan nem formalizált eljárás, mely egyfajta párbeszéd a kérelmező és a hatóság között, melynek célja, hogy a környezeti hatásvizsgálat követelményrendszerének megfelelően, a kérelem tartalmi elemeiről a felügyelőség véleményt, míg a jogszabályban meghatározott közigazgatási szervek és a nyilvánosság pedig észrevételt adjon.
Az előzetes konzultációs eljárás szabályainak megalkotásával – figyelemmel a már létező előzetes vizsgálatra – a jogalkotó nyilvánvalóan nem egy újabb, a Ket. hatálya alá tartozó eljárást kívánt létrehozni, hanem egy olyan, az uniós előírásokhoz illeszkedő véleményezést, ahol a kezdeményezést tartalmazó kérelem és a felügyelőség által adott vélemény vonatkozásában nem lehet a Ket. normarendszerének megfelelő közigazgatási hatósági ügyről (eljárásról), döntést igénylő kérelemről és döntéshozatalról beszélni3.
Mindezek alapján tehát az előzetes konzultációs eljárásban ügyféli jogállásról sem lehet beszélni, mivel ezen eljárásokban a Ket., illetve az ügyféli jogállásra vonatkozó szabályai értelemszerűen nem alkalmazhatók. A hatóság tehát nem sérti az egészséges környezethez való jogot, ha az előzetes konzultációs eljárásban – mint közigazgatási döntést nem igénylő egyeztetés során – nem biztosítja az ügyféli jogállást. 
Meg kell azonban jegyezni, hogy a döntéshozatalban való részvétel – mint a társadalmi részvétel egyik alappillére – jóval szélesebb körben érvényesül, mint a hatósági eljárások. A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény (továbbiakban: Egyezmény), melyet a magyar jogban a 2001. évi LXXXI. törvény hirdetett ki, a döntéshozatalban való részvétellel kapcsolatosan számos előírást tartalmaz.
Az Egyezmény 6. cikk 4. pontja értelmében valamennyi fél biztosítja a nyilvánosság korai fázisban való részvételét, amikor az összes választási lehetőség még nyitott és hatékony társadalmi részvétel valósulhat meg.
Egyes beruházások, mint a tárgybeli gázvezeték építése is jelentős környezeti hatással járhat, valamint hosszú és bonyolult engedélyezési eljárás szükséges hozzá. Az Egyezmény célja, hogy ilyen esetekben a társadalmi részvétel lehetőleg több alkalommal jelenjen meg a döntéshozatalban és minden esetben megfelelő időkeret biztosításával, ahogy azt a 6. cikk 3. pontja előírja, valamint a 6. cikk 4. pontjának megfelelően a döntéshozatal azon fázisában, amikor az összes választási lehetőség még nyitott és hatékony részvétel valósulhat meg. Ez a követelmény tehát magában foglalja azt, hogy az előzetes konzultációban is érvényesüljenek e jogosítványok függetlenül attól, hogy kötelező erejű döntést hoz-e a hatóság e fázisban. Az előzetes konzultáció tehát ugyanúgy a széles értelemben vett környezetvédelmi tárgyú döntéshozatali eljárás része, mint a hatósági eljárások. 
Ennek megfelelően biztosítandó tehát a széleskörű társadalmi részvétel attól függetlenül, hogy az ügyféli jogállás mint a hatósági eljárások egyik lényegi eleme ezen eljárásokban fogalmilag nem értelmezhető. 
A KHV rendelet számos társadalmi részvételi jogosítványt biztosít így például a közigazgatási szervek észrevételezési jogával párhuzamosan biztosított a nyilvánosság tagjai számára is a jog, hogy észrevételt tegyenek a konzultációs kérelemre, a közvetlen hatásterületre és egyéb kapcsolódó kérdésekre, emellett biztosítja a konzultációs kérelembe, a szóbeli konzultációról készült összefoglalóba, valamint a közigazgatási szervek észrevételeibe való betekintést, valamint a felügyelőség véleményének közzétételét. Az előzőekben ismertetett társadalmi részvételi jogosultságok kiegészítése azonban megfontolandó annak érdekében, hogy a nyilvánosság tagjai a szóbeli konzultáción szükség esetén, indokolt esetben aktívan részt vehessenek a jelenleg biztosított passzív információs jogosítványok helyett.
Az előzetes konzultációs kérelem alapján adott felügyelőségi vélemény a hivatkozottaknak megfelelően nem kötelező, azonban az a környezeti hatásvizsgálati vagy az egységes környezethasználati engedélyezési eljárás tényleges kereteit jelentősen befolyásolhatja. Az ügyfélegyenlőség elvének minél teljesebb biztosítása érdekében szükséges tehát megfontolandó annak biztosítása, hogy a nyilvánosság tagjai az előzetes konzultáció teljes szakaszában aktív részvételi jogosultságokkal rendelkezzenek. A jelentősebb környezeti hatásokkal járó ügyekben alapvetően a beruházó és a nyilvánosság, konkrétabban az érintett nyilvánosság érdekei jelennek meg. A közigazgatási jog szerkezetileg és logikailag is eltér a polgári jog mellérendeltségi elven alapuló rendszerétől, azonban az érdekek képviseletének egyenlő biztosítása környezetvédelmi területen a közigazgatási jogban is feltétlenül biztosítandó. Mindezek alapján jogalkotói megfontolást igényel, hogy miként biztosítható a nyilvánosság aktív részvétele az előzetes konzultációs eljárás teljes folyamatában.
A beadványozó kérdése az ügyféli jogállás biztosításának jogszerűsége mellett arra is irányult, hogy a konzultációs eljárásra irányuló kérelem visszavonása és helyette az előzetes vizsgálatra irányuló eljárás lefolytatása sérti-e az egészséges környezethez való jogot, valamint megfelel-e a jogszabályoknak. 
Álláspontom szerint a kérelem visszavonása és a konzultációs eljárás helyett előzetes vizsgálati eljárás lefolytatása jogszabályt nem sértett. A szóban forgó időszakban, vagyis 2010. év elején a KHV rendelet nem tartalmazott tilalmat a kérelem visszavonhatóságával kapcsolatosan, illetve annak lehetőségét más jogszabályi előírás sem zárta ki.
A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény módosításáról szóló 2010. évi XIII. törvény 2. §-a 2010. március 1-jétől iktatta be az előzetes konzultáció jogintézményét a törvénybe, ezzel megteremtve az összhangot a KHV rendelet 2009. augusztus 1-től hatályos szövegével4.
A Kvt. 2010. március. 1-je és 2010. augusztus. 27-e között hatályos 67. § (1) bekezdése szerint: „a környezeti hatásvizsgálati, illetve az egységes környezethasználati engedélyezési eljárást előzetes vizsgálati eljárás vagy előzetes konzultáció előzi meg.” A törvény szövege szerint a két eljárás tehát egymás alternatíváinak tekinthető, a kérelmező jogszerűen változtathatott kérelmén. 
2010. augusztus 28-tól változott a jogi környezet, mivel az egyes gazdasági és pénzügyi tárgyú törvények megalkotásáról és módosításáról szóló 2010. évi XC. törvény 71. § (1) bekezdése ismét módosította a Kvt. 67. §-át, és a módosított (1) bekezdés szerint: „Előzetes vizsgálatot kell lefolytatni, ha a tervezett tevékenység a környezetvédelmi hatóság döntésétől függően környezeti hatásvizsgálat köteles, továbbá ha az előzetes vizsgálatot törvény írja elő.” Míg a (3) bekezdés szerint: „A környezethasználó előzetes konzultációt kezdeményezhet a környezetvédelmi hatóságnál, ha a tervezett tevékenység nem a környezetvédelmi hatóság döntésétől függően környezeti hatásvizsgálat köteles, vagy ha kizárólag egységes környezethasználati engedélyezési eljárás köteles.” Az előzetes vizsgálat alkalmazásának szigorításával tehát egyértelművé vált a viszony a két jogintézmény között, azok a továbbiakban nem egymás alternatívái. 
Az említetteknek megfelelően tehát három különféle helyzetet kell megkülönböztetni, a szóban forgó időszakban. A KHV rendelet szabályai alapján a kérelem visszavonása jogszerű volt, azt követően a Kvt. szabályai többször változtak, melynek lényege, hogy először a két jogintézmény között szabadon lehetett választani, majd pedig a jelenleg is hatályos rendszer szerint a jogintézményeket az alapján kell elhatárolni, hogy a tevékenység melyik melléklet hatálya alá tartozik. 
Mindezek alapján tehát a kérelem visszavonása nem sértette az egészséges környezethez való jogot, mert az előzetes vizsgálati eljárás az előzetes konzultációs eljáráshoz képest eleve szélesebb körben biztosítja a társadalmi részvétel elvének érvényesülését. Megjegyzem, az új jogintézménnyel kapcsolatos bizonytalanságok, a jogalkotó által is elismert jogszabályi összhang hiánya is ösztönözhette a kérelmezőt 2010. év elején, hogy az előzetes konzultáció helyett az előzetes vizsgálat lefolytatása mellett döntsön.

III. A jogállamiság elve, a jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való jog tekintetében
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata többször megerősítette azt a tételt, miszerint: „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.” (9/1992 (I. 30.) AB határozat)
A jogállamiság elvéből adódó alapvető követelmény, hogy „a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.” (56/1991.(XI.8.) AB határozat)
A jogbiztonság elvének érvényesülésével kapcsolatban az alábbi észrevételeket teszem. 
Az iratok alapján elmondható, hogy négy hatóságból kettő biztosíthatónak látta az ügyféli jogállást, másik kettő nem és még abban is eltérés volt, hogy rendelkezésre bocsátották-e vagy hozzáférhetővé tették-e a kapcsolódó dokumentációs anyagot, tehát összességében legalább háromféle döntés született. 
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata többször megerősítette azt a tételt, miszerint: „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.” (9/1992 (I. 30.) AB határozat) A jogállamiság elvéből adódó alapvető követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. (Vö. 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.)
Véleményem szerint sérti a jogbiztonságot, ha a hatóságok illetékességi területtől függően eltérően döntenek ugyanazon kérdésben, ezáltal megsértve a hatósági működés világos és egyértelmű követelményeit, a döntések meghozatalának jogszabályban meghatározott szempontjait. 
Jelezni szükséges azt is, hogy az ügyféli jogállással kapcsolatos döntéseket 2010 februárjában hozták meg, amikor az új jogintézmény alkalmazásának tapasztalatai még nem álltak rendelkezésre, részben ez is indokolja a hatóságok ellentmondásos döntéseit. Ugyanakkor az ilyen joggyakorlat sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményét. A hatósági döntések környezetvédelmi civil szervezetek olyan eljárási jogait érintik, amelyek szervesen összefüggenek az Alaptörvényben rögzített egészséges környezethez való joggal.
Az Alaptörvény 30. cikkének (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa alapjogvédelmi tevékenységet lát el, eljárását bárki kezdeményezheti. Ugyanezen cikk (2) bekezdése alapján az alapvető jogok biztosa az alapvető jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltatja, orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményez.
Az Ajbt. 21. § (1) bekezdésének a) pontja szerint az alapvető jogok biztosa vizsgálata során a vizsgált hatóságtól az általa lefolytatott eljárással, illetve az eljárás elmulasztásával kapcsolatban adatokat és felvilágosítást kérhet, valamint a keletkezett iratokról másolat készítését kérheti, az alapvető jogok biztosa megkeresésének az általa megállapított határidőn belül eleget kell tenni. A határidő nem lehet rövidebb tizenöt napnál.
A hivatkozott törvényi felhatalmazások alapján kerestem meg a panasszal érintett hatóságokat, amelyek válaszadási kötelezettsége ugyancsak e törvényen alapul. A megkeresett hatóságok közül azonban az ATI-KTVF és a KDV-KTVF nem teljesítette kérésemet. Az ATI-KTVF végül a „szolgálati út betartására” hivatkozva az OKTVF útján válaszolt.
A feladataim ellátásához biztosított vizsgálati módszereket az Ajbt. idézett rendelkezései egyértelműen határozzák meg. Ezeknek az eljárási szabályoknak a gyakorlati érvényesülése biztosítja, hogy alkotmányos feladat- és jogkörömet maradéktalanul elláthassam. Amennyiben a megkeresett szerv a törvény által szabályozott formalizált eljárási szabályok alapján kiadott megkeresésemre határidőben nem válaszol, akadályoz az Alaptörvényben meghatározott feladatom ellátásában, továbbá lehetetlenné válik, vagy jelentősen megnehezül az adott üggyel összefüggő körülmények felderítése és az annak eredményétől függő intézkedések megtétele. 
Jogszabály nem ír elő olyan szolgálati utat, mely az OKTVF-en keresztüli kommunikációt írna elő, illetve megkereséseimben nem kértem az OKTVF mint felettes hatóság vizsgálatát sem az adott ügyben. Az eredeti megkeresések kiadásához képest jelentős késéssel, csak öt hónap múlva, ismételt megkeresések kiadását követően érkezett válasz az OKTVF „közvetítésével” az ATI-KTVF-től, míg a KDV-KTVF-től sem közvetlenül, sem közvetve nem érkezett válasz a második megkeresés (sürgetés) kiadását követően sem.
Mindezek alapján megállapítom, hogy megkereséseim határidőben való teljesítésének elmaradása sérti vizsgálati jogosultságomat, korlátoz alkotmányos jogköröm gyakorlásában, ezáltal a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot idéz elő.

Intézkedéseim
A konkrét üggyel kapcsolatban külön intézkedést nem kezdeményezek, azonban a joggyakorlat egységesítése érdekében az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján felkérem az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség vezetőjét, valamint a vidékfejlesztési minisztert, hogy – a jelentésben rögzített szempontok figyelembevétele mellett – tegyék meg a szükséges intézkedéseket.
Az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján felkérem a vidékfejlesztési minisztert, gondoskodjon arról, hogy a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőségek, illetve az irányítása alá tarozó egyéb szervezetek az Ajbt. előírásainak megfelelően, határidőben és a törvényi kötelezettségeiket maradéktalanul betartva, közvetlenül válaszoljanak az alapvető jogok biztosának hozzájuk intézett megkereséseire.

Budapest, 2012. július 27.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Jelenlegi formájában, az Európai Parlament és Tanács 2011. december 13-i 2011/92/EU irányelve az egyes köz- és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról
2 KHV rendelet 5/A. § (2) bekezdése szerint „Az előzetes konzultáció célja, hogy a környezeti hatástanulmány, illetve az egységes környezethasználati engedély iránti kérelem tartalmi követelményeiről a felügyelőség véleményt, a 12. számú mellékletben meghatározott közigazgatási szervek és a nyilvánosság észrevételt adjon.”
3 KHV rendelet 5/B. § (4) bekezdése szerint „A felügyelőség véleményét a konzultációs kérelem benyújtásától számított 45 napon belül adja meg. E határidőbe az 5/A. § (2) bekezdés szerinti közigazgatási szervek észrevételezési határideje beszámít.”
4 A törvény jogalkotó indokolása szerint „3. Pontosításra kerülnek a Kvt.-ben az előzetes vizsgálatra vonatkozó rendelkezések, tekintettel arra, hogy a Khvkr. 2009. augusztus 1-jével módosítására került. Az módosítással a Khvkr. 1., illetve 2. számú mellékletének hatálya alá tartozó tevékenységek esetében lehetővé vált, hogy a környezethasználó az engedélyezés gyorsítása érdekében az előzetes vizsgálati eljárás helyett előzetes konzultációt kezdeményezzen, amelynek lefolytatása kevésbé formális keretek között és rövidebb határidővel történik. Így a Kvt. 67. §-át érintő módosítások a törvény és a Khvkr. összhangjának megteremtését szolgálják.”