Az alapvető jogok biztosának 
Jelentése
az AJB 697/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
A panaszos 1995-ben született fia és 1997-ben született lánya ideiglenes hatályú elhelyezése ügyében – sérelmezve Újfehértó Város Gyámhivatala (gyámhivatal) elhúzódó eljárását – fordult hivatalomhoz.
Figyelemmel arra, hogy a beadvánnyal összefüggésben felmerült az Alaptörvényben nevesített jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, valamint a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog, továbbá a gyermeki jogok sérelmének gyanúja, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) 20. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam.
Feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint  közigazgatási szerv, helyi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat, kötelező tagság alapján működő köztestület, a Magyar Honvédség, rendvédelmi szerv, közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében, nyomozó hatóság vagy az ügyészség nyomozást végző szerve, közjegyző, törvényszéki végrehajtó, önálló bírósági végrehajtó vagy közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Tekintettel arra, hogy a gyámhivatal az Ajbt. 18. § (1) bekezdésnek a/ pontja szerint közigazgatási feladatot ellátó szerv, így eljárásának vizsgálatára kiterjed hatásköröm.
Az Ajbt. 21. § (1) bekezdésének b/ pontja alapján a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatalának (szociális és gyámhivatal) vezetőjét felkértem a panaszban sérelmezettek vizsgálatára, és annak eredményétől függően a szükséges intézkedések megtételére. Kértem, hogy az ügyben keletkezett dokumentumokat is bocsássa rendelkezésemre.

Az érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye. „Magyarország független, demokratikus jogállam.” (Alaptörvény B/cikk/1/bek.)
– A tisztességes eljáráshoz való jog „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.” (Alaptörvény XXIV. cikk/1/bek.)
– A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga. „Minden gyermeknek joga van a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz.” (Alaptörvény XVI. cikk /1/ bek.)

Az alkalmazott jogszabályok
1952. évi IV. törvény a házasságról, a családról és a gyámságról (Csjt.)
1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)

A megállapított tényállás
A panaszos beadványa szerint gyermekeit a bíróság 2005-ben az édesanya gondozásába helyezte. Az elmúlt év júniusától a gyermekek az anya rendezetlen lakáshelyzete miatt a panaszoshoz költöztek. A panaszos 2011. augusztus 9-én kérte az újfehértói városi gyámhivatalt, hogy ideiglenes hatállyal helyezze hozzá gyermekeit és indítson pert a gyermekelhelyezés megváltoztatása iránt. Sérelmezte, hogy az ügyben érdemi döntés panasza hivatalomhoz való benyújtásáig (2011. november 18.) nem születetett.
A rendelkezésemre bocsájtott dokumentumok szerint a gyermekeket és édesanyjukat a panaszos hivatkozott kérelme benyújtása napján meghallgatta a gyámhivatal. Az anya elmondta, hogy 2009 augusztusa végén gyermekeivel szüleihez (nagyszülőkhöz) költözött. Édesanyjával megromlott a viszonya, ezért a gyermekek 2011. június 18-án elmentek az édesapjukhoz. Ez nem volt rendkívüli, hiszen a nyarat addig is Újfehértón (elsősorban az apai nagyszülőnél) töltötték. Az anya a szüleitől azóta elköltözött.
A gyermekek meghallgatásukkor akként nyilatkoztak, hogy ha édesanyjuk lakáshelyzete rendeződik vele szeretnének élni, ha ez rövid időn belül nem valósul meg édesapjukkal maradnának.
A gyámhivatal az eljárás megindításáról a feleket 2011. augusztus 17-én értesítette, egyúttal az anyát és az apai nagymamát augusztus 29-ére tárgyalásra idézte, a panaszost és a gyermekeket az időpontról értesítette. A hatóság az apai nagymamánál augusztus 22-én környezettanulmányt készített, augusztus 24-én pedig érkeztette az anya – 2011. szeptember 1-jétől határozatlan időre szóló – lakásbérleti szerződését.
Az augusztus 29-ére összehívott tárgyaláson az anya elmondta, hogy a gyermekeit tájékoztatta a lakásbérlésről, ők azonban nem voltak hajlandóak Újfehértóról Nyíregyházára költözni. Az anya ragaszkodott gyermekei neveléséhez. 
Az apa is fenntartotta a gyermekek ideiglenes hatályú hozzá helyezésére, és a gyermekelhelyezés megváltoztatása tárgyában perindításra tett javaslatát. Az apai nagyszülő pedig kérte az édesanyát, járuljon hozzá, hogy unokái az édesapjuknál maradhassanak.
2011. október 10-én a gyámhivatal az illetékes gyermekjóléti szolgálatokat az anya tartózkodási és a panaszos lakóhelyén való környezettanulmány készítésére kérte. Az elkészült környezettanulmányok szerint mindkét szülő lakása alkalmas a gyermekek ellátására. 
2011. október 14-én az anya személyesen érdeklődött a hatóságnál az ügy állásáról. Elmondta, hogy rendszeres jövedelemmel rendelkezik, segített a gyermekek beiskolázásában, tanulmányi előmenetelükről személyesen tájékozódott. Ugyanezen a napon a gyámhivatal mindkét gyermekről pedagógiai jellemzést kért.
A panaszos 2011. október 19-én a Nyíregyházi Városi Bíróságon keresetet nyújtott be a gyermekelhelyezés megváltoztatása iránt és kérte, hogy a bíróság ideiglenes intézkedéssel nála helyezze el gyermekeit. A keresetlevelet a gyámhivatal 2011. november 11-én érkeztette. A bíróság az első tárgyalási napot 2012. január 24-ére tűzte ki. A rendelkezésemre álló dokumentumok szerint a bíróság ideiglenes intézkedést nem hozott. A gyámhivatal az apa gyermekei ideiglenes hatályú elhelyezésére vonatkozó kérelmét – tekintettel arra, hogy annak jogszabályi feltételei nem állnak fenn – a 424/25/2011. számú, 2011. december 8-án kelt határozatával elutasította. A határozat tartalmazza, hogy a hatóság az irányadó ügyintézési határidőt túllépte.
A panaszos a határozatot megfellebbezte. A szociális és gyámhivatal a XVI-C-01/00090-3/2012. számú, 2012. január 9-én kelt végzésével az elsőfokú döntés formáját végzésre változtatta, az ideiglenes hatályú elhelyezés ügyében indult eljárást megszüntette. Az indoklás szerint „A Csjt. hivatkozott jogszabályi rendelkezései alapján a gyermekelhelyezés megváltoztatására a bíróság rendelkezik hatáskörrel, így a városi gyámhivatal hatáskör hiányában utasította el az apának a gyermekek nála történő ideiglenes hatályú elhelyezése iránti kérelmét, hiszen a perindítást követően már nem rendelkezett arra vonatkozó hatáskörrel. Hatásköre hiányát megállapítva a városi gyámhivatalnak végzésben kellett volna megszűntetnie az eljárást.”
A kérésemre lefolytatott felügyeleti eljárás keretében a szociális és gyámhivatal megállapította, hogy a 2011. augusztus 9-én indult eljárásban a gyámhivatal 2011. december 8-án hozott döntést, mely időszakból a belföldi jogsegélyek időtartama mindössze 37 nap volt, a gyámhivatal az ügyintézési határidőt jelentősen túllépte, ezért a másodfokú hatóság a gyámhivatalt 6000 Ft megfizetésére kötelezte.

A vizsgálat megállapításai
A Gyvt. 72. §-a szerint a gyermek ideiglenes hatályú elhelyezését megalapozza, ha a gyermek felügyelet nélkül marad vagy testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését családi környezete vagy önmaga súlyosan veszélyezteti, és emiatt azonnali elhelyezése szükséges. Az ideiglenes hatályú elhelyezést megalapozó súlyos veszélyeztetettségnek minősül a gyermek olyan bántalmazása, elhanyagolása, amely életét közvetlen veszélynek teszi ki, vagy testi, értelmi, érzelmi vagy erkölcsi fejlődésében jelentős és helyrehozhatatlan károsodást okozhat. Az ideiglenes hatályú elhelyezésről a jegyző, a gyámhivatal, a rendőrség, az idegenrendészeti hatóság, a menekültügyi hatóság, az ügyészség, a bíróság valamint a büntetés-végrehajtási intézet parancsnoksága hozhat döntést. A Gyer. 96. § (1) bekezdése rendelkezik az ideiglenes hatályú elhelyezésről való döntés előtt meghallgatandó személyek köréről. (Szülő és más törvényes képviselő, a gondozó, a korlátozottan cselekvőképes személy és az ítélőképessége birtokában levő cselekvőképtelen gyermek, továbbá minden esetben az, akivel szemben kötelezettséget kívánnak megállapítani, valamint – szükség szerint – a gyermek más közeli hozzátartozói). A meghallgatást akkor lehet mellőzni, ha az amiatt beálló késedelem elháríthatatlan kárral vagy veszéllyel járna. 
Az ideiglenes hatályú elhelyezésnek tehát két együttes feltétele van, egyrészt a gyermek súlyos veszélyeztetettsége, másrészt az azonnali intézkedés szükségessége. Ebből következően a döntés csak akkor lehet megalapozott, ha súlyos veszélyhelyzet és az azonnali intézkedés szükségessége között ok-okozati összefüggés áll fenn. Vagyis olyan súlyos, életveszélyes, helyrehozhatatlan következményekkel fenyegető helyzet miatt kell/lehet a gyermekeket elhelyezni, amely helyzet úgy következett be, hogy felügyelet nélkül maradtak, vagy ezt a helyzetet önmaguk, illetve a családi környezet idézte elő. [A gyermekvédelem nagy kézikönyve Complex 2011. 698. o.]
Az Újfehértói Városi Gyámhivatal a Gyer. rendelkezését betartva meghallgatta a szülőket, a nagyszülőt és a korlátozottan cselekvőképes gyermekeket. A meghallgatás eredménye szerint a gyermekek nem voltak olyan súlyos, azonnali intézkedést igénylő veszélyhelyzetben, ami az ideiglenes hatályú elhelyezésüket megalapozta volna. Álláspontom szerint a panaszos ilyen irányú kérelme – a 2011. augusztus 9-i meghallgatásokat követően – jogszerűen elutasítható lett volna. 
A hatóság ezt követő eljárási cselekményei (környezettanulmányok készítése, iskolai jellemzések bekérése, tárgyalás tartása) a felülvizsgálati eljárás keretébe tartoznak. Az ideiglenes hatályú elhelyezésről való döntés felülvizsgálata ugyanis – függetlenül attól, hogy arra mely beutaló szerv intézkedése alapján kerül sor, és hogy a döntést megfellebbezték-e – a gyámhivatal kötelezettsége. Ha az ideiglenes elhelyezés okai nem állnak fenn, azt a gyámhivatal harminc napon belül megszünteti. Ha a gyermek nem helyezhető vissza abba a családba ahonnan kiemelték, a gyámhivatal harmincöt napon belül elrendeli a gyermek átmeneti vagy tartós nevelésbe vételét, vagy két hónapon belül pert indít az ideiglenes hatályú elhelyezés fenntartása vagy megváltoztatása mellett a gyermekelhelyezés megváltoztatása, illetve a szülői felügyelet megszüntetése iránt. [Gyvt. 73. § (1) és (2) bek]
A 2011. augusztus 29-én tartott tárgyalás idején már a gyámhivatalnál volt az anya lakhatási körülményeinek rendezését igazoló lakásbérleti szerződés. A korlátozottan cselekvőképes gyermekek azon nyilatkozata, hogy nem akarnak a szülői felügyeleti jogot gyakorló szülővel albérletbe menni, irreleváns az ideiglenes hatályú elhelyezés tárgyában folytatott gyámhivatali eljárásban. Ennek figyelembevétele a gyermekelhelyezés megváltoztatása tárgyában indult perben a bíróság hatáskörébe tarozik. A gyámhivatal következő eljárási cselekményére a tárgyalást követő mintegy másfél hónap múlva került sor, az ügyben érdemi döntést pedig csak a panaszos által gyermekelhelyezés megváltozatása tárgyában benyújtott keresetről való tudomásszerzést követő közel egy hónap múlva hozott.
Az Alaptörvény B. cikkének (1) bekezdése deklarálja Magyarország független demokratikus jogállamiságát. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam […] kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. [9/1992. (I. 30.) AB határozat] Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. [75/1995. (XI. 21.) AB határozat]
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket.
Mindebből következően az ideiglenes hatályú elhelyezésre vonatkozó törvényi rendelkezés nem megfelelő értelmezésére is visszavezethető elhúzódó eljárásával a gyámhivatal visszásságot okozott a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben. Ezen túl sérültek az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében foglaltak is, amely szerint a hatóságnak tisztességes módon és ésszerű határidőn belül kell eljárnia.
A szociális és gyámhivatal álláspontja szerint az első fokon eljáró gyámhivatalnak – figyelemmel a Csjt. 72/A §-ára – az ideiglenes hatályú elhelyezés tárgyában folytatott eljárását hatásköre hiányában kellett volna megszűntetnie.
A hivatkozott rendelkezés alapján a gyermek elhelyezésének megváltoztatását abban az esetben lehet kérni, ha azok a körülmények, amelyekre a bíróság a döntését alapította, utóbb lényegesen megváltoztak, és ennek következtében az elhelyezés megváltoztatása a gyermek érdekében áll. Perindításra a szülő, a gyámhatóság és az ügyész jogosult. Ha a gyermek elhelyezése érdekében azonnali intézkedésre van szükség, a bíróság soron kívül, ideiglenes intézkedéssel határoz. [Gyvt. 72/A. § (2), (3), (4) bek.] Egy folyamatban lévő per azonban a Gyvt. 72. § (1) bekezdésben nevesített szervek ideiglenes hatályú elhelyezésére való jogosultságát és kötelezettségét a gyermek súlyos, azonnali intézkedést igénylő veszélyeztetettsége esetén nem zárja ki. A beutalásra jogosult szerv kötelessége a gyermek ideiglenes hatályú elhelyezéséről gondoskodni, ha például a gyermekelhelyezés, vagy annak megváltozatása tárgyában folyamatban lévő per alatt a gondozó szülővel rendkívüli esemény történik (hosszabb kórházi kezelést igénylő balesetet szenved, előzetes letartóztatásba kerül stb.) és a gyermek felügyelet nélkül marad. Előfordulhat, hogy a szülői felügyelet szüneteltetése hatálya alatt álló, pert indító szülő rövid időn belül nem érhető el (pl. külföldön tartózkodik), ezért azonnali intézkedésként a gyermek hozzá nem helyezhető. Ilyenkor a beutaló hatóság köteles – a Gyvt.-ben felsorolt sorrendiséget figyelembe véve – a gyermeket ideiglenes hatállyal más személynél, vagy gyermekvédelmi intézményben elhelyezni. [Gyvt. 72. § (1) bek.]
Megállapítom, hogy a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Kormányhivatal Szociális és Gyámhivatala – az ideiglenes hatályú elhelyezésre vonatkozó törvényi rendelkezés nem megfelelő értelmezésével – ugyancsak a jogállamiságból eredő jogbiztonsággal, valamint a tisztességes eljárás követelményével összefüggésben okozott visszásságot.

Intézkedésem
A jelentésemben feltárt, alapvető jogokkal összefüggő visszásság jövőbeni elkerülése érdekében az Ajbt. 31. § (1) bekezdése alapján felkérem a nemzeti erőforrás minisztert, hogy – a Kormányhivatalok útján – tájékoztassa az első- és másodfokon eljáró gyámhivatalokat a jelentésemben foglaltakról.

Budapest, 2012. február 7.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.