Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-670/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Friedrich Ábel
Az eljárás megindítása
A panaszos beadvánnyal fordult a volt jövő nemzedékek országgyűlési biztosához, amelyben a solymári Hősök utca megnövekedett forgalmát sérelmezte. Panasza szerint Solymár Nagyközség Önkormányzata (a továbbiakban: Önkormányzat) a Bajcsy-Zsilinszky utca forgalmi rendjét egyirányúvá változtatta, ezáltal a Hősök utcára terelte a forgalmat. A megnövekedett gépjármű-közlekedés erős zaj- és légszennyezést okoz az ott élőknek.
A panaszos beadványában előadta azt is, hogy gyakoriak a megengedettnél nagyobb sebességgel haladó gépjárművek1. Különösen aggályosnak tartotta továbbá, hogy a gyalogjárdára parkoló gépjárművek az amúgy is keskeny járdán a gyalogos-közlekedést ellehetetlenítik, valamint akadályozzák a Mátyás király utcából bekanyarodó járműveket. Mindezek miatt véleménye szerint a Hősök utca közlekedés-biztonsági szempontból nem alkalmas kétirányú gépjárműforgalom levezetésére.
A panasz alapján felmerült az egészséges környezethez való alapvető jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért a volt jövő nemzedékek országgyűlési biztosa vizsgálatot indított. 
A vizsgálat ideje alatt a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény hatályon kívül helyezésével hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye, és az Országgyűlés elfogadta az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvényt (a továbbiakban: Ajbtv.) is. Ez utóbbi jogszabály rendelkezik arról, hogy a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának jogutódja 2012. január 1-jétől az alapvető jogok biztosa.

Érintett alapvető jog
–	az egészséges környezethez való jog (Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdés „Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”)

Alkalmazott jogszabályok 
–	a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.)
–	a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.)
–	a környezet védelméről szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvt.)
–	a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: Öfhtv.)
–	az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.)
–	a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II.5.) KPM-BM együttes rendelet (a továbbiakban: KRESZ)
–	a közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Kftv.)
–	a közterület-felügyelői intézkedések végrehajtásának módjáról és eszközeiről szóló 43/1999. (XI.26.) BM rendelet (a továbbiakban: BM rendelet)
–	a közigazgatási bírsággal sújtandó közlekedési szabályszegések köréről, az e tevékenységekre vonatkozó rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, felhasználásának rendjéről és az ellenőrzésben történő közreműködés feltételeiről szóló 410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 410/2007. Kr.)
–	az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII.20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK)

A megállapított tényállás
A beadványban foglaltak alapján a volt jövő nemzedékek országgyűlési biztosa felvilágosítást kért az érintett Önkormányzattól. 
Solymár Nagyközség lakossága (a budakörnyéki agglomerációra jellemző módon) jelentősen növekedett az elmúlt évtizedek alatt. Az 1970-es években mintegy 4000 lakos élt a településen, jelenleg azonban a népesség a 10000 főt is meghaladja. A település struktúrája lényegesen nem változott, az új lakosok az addig főként nyaralóövezetként szolgáló településrészekre (pl. Hutweide, Kerek-hegy) költöztek. Az Önkormányzat a településen 5250 gépjárművet regisztrált.
Az Önkormányzat a közlekedési koncepció felülvizsgálatának elfogadásakor döntött2 a panaszban érintett forgalmi rend – először ideiglenes – bevezetéséről, majd a műszaki bizottság előterjesztése alapján véglegesítette3 is azt. A módosított forgalmi rend szerint a Bajcsy-Zsilinszky utca a Templom tértől a Mátyás király utca irányába egyirányú, a Hősök utcának a Mátyás király utca felé eső szakasza kétirányú, a Pillmann bíró utca és Marczibányi utcák közé eső szakasza pedig a Mátyás király utca irányába egyirányú. A Templom tér irányába a Hősök utca folytatásként az egyirányúsított Marczibányi utcán keresztül lehet eljutni. 
Az Önkormányzat 2011. december 20-án reggel 7 és 8 óra között forgalomszámlálást végzett az érintett útszakaszokon. A Hősök utcában a Templom tér irányába 109, míg a Mátyás király utca irányába 98, így összesen 207 jármű, míg a Bajcsy-Zsilinszky úton összesen 280 jármű közlekedett. A Hősök utcát érintő adatok megegyeznek a panaszos által végzett forgalomszámlálás adataival, amely szerint szintén megközelítőleg 200 gépjármű haladt a reggeli időszakban.
Az Önkormányzat tájékoztatása alapján a Bajcsy-Zsilinszky utca Templom téri végénél lévő két közintézmény – általános iskola és művelődési ház, valamint több kereskedelmi egység jelentős forgalmat generál. A Bajcsy-Zsilinszky utca a Mátyás király utcába rossz belátási feltételek mellett csatlakozik, a főút pedig túl szűk egy kanyarodósáv kialakításához. Az Önkormányzat véleménye szerint „a jelenlegi gépjárműszám és lakosszám mellett a Bajcsy-Zsilinszky utca kétirányúvá tétele közlekedési káoszt okozna és balesetveszélyes lenne4.”

A vizsgálat megállapításai
I. Hatásköröm tekintetében
Az Ajbtv. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – a helyi önkormányzat tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Jelen ügyben megállapítható, hogy az önkormányzat az Ajbtv. 18. § (1) bekezdés b) pontja alapján hatóságnak minősül, tehát az ügy vizsgálatára hatásköröm kiterjed. Vizsgálat lefolytatásának lehetőségét pedig az Ajbt. 20. § (1) bekezdése biztosítja számomra.

II. A vizsgált alapjog tekintetében
Az Alaptörvény XXI. cikke szerint Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, illetve a XX. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez, továbbá a (2) bekezdés rögzíti, hogy ezt a jogot Magyarország – többek között – a környezet védelmének biztosításával valósítja meg.
Az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.) AB határozatában megállapította, hogy az egészséges környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg, hanem elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. Így az e joggal kapcsolatos kérdéseket túlnyomó részt az állami szervek környezetvédelmi intézkedések tételére vonatkozó kötelessége oldaláról kell vizsgálni, nem pedig az egyes embereket a konkrét helyzetben megillető jogosultságok oldaláról. Az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesít az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia.
Az Alkotmánybíróság fenti határozata alapján az állam5 nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. E magas szintű védelem miatt elvárt tehát, hogy megalapozott, körültekintő előkészítés előzze meg azon döntéseket, amelyek közvetlen hatással vannak az élő és élettelen környezetre, a lakosság egészségi állapotát meghatározó tényezőkre.

III. Az ügy érdemében
Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek6. A helyi közutakat érintően a közút forgalmi rendjét – közútkezelőként7 – a helyi önkormányzat képviselő-testülete határozza meg8. A képviselő-testület közútkezelői hatáskörét gyakorolva a fent említett két határozatával szabályozta a forgalmi rendet.
A települési önkormányzatnak az épített és természeti környezet védelmével, vagyis az egészséges környezet fenntartásával kapcsolatos feladata is van9. Felel a jogszabályok keretein belül a településrendezési feladatok ellátásáért, az épített környezet emberhez méltó és esztétikus kialakításáért, valamint a helyi építészeti örökség védelméért is. E feladatait a települési önkormányzat többek között a helyi építési szabályzat, valamint a településrendezési tervek elkészíttetésével és azok elfogadásával látja el10.
Ezzel kapcsolatosan a Kvt. alapfogalmai között szereplő megelőzés követelménye az ismert és várható hatások elleni fellépést jelenti, amely elvárja az önkormányzat részéről a szükséges megalapozottságot, illetve körültekintést. A fenntartható fejlődés és az ezzel szoros összefüggésben a környezeti elemek egységes védelme megkövetelik, hogy az önkormányzati döntések ne tüneti kezelést, hanem – hosszú távú hatással bíró – rendszerszintű megoldást jelentsenek. 
A közlekedés okozta környezetszennyező hatások léte a gépjármű-közlekedés intenzitásának megnövekedésével az egyik legsúlyosabb és legnehezebben kezelhető probléma, amely mind a közlekedési ágazatot, mind a környezetvédelmet érinti. Az elmúlt évek erőteljes motorizációja több települési önkormányzat közlekedési lehetőségeinek határát feszíti. 
A lakosság számának növekedése együtt jár a gépjárműszám növekedésével, ez azonban az utóbbi évek piaci lehetőségeinek bővülésével az arányos növekedést meghaladó, ugrásszerű emelkedést jelentett. Solymár a fenti problémával kiemelten sújtott település, mivel az általánosan megfigyelhető gépjárműszám-növekedés itt ugrásszerű lakosszám-növekedéssel is párosult. Az Önkormányzat a megnövekedett gépjárműforgalom zavaró hatását a lakosságszám-növekedés és a piaci folyamatok eredményének tekinti.
A településen bekövetkező – az itt megfigyeltekhez mérhető – lakosságszám-változás azonban nem független az önkormányzat döntéseitől: az önkormányzat a településrendezési eszközök megalkotásával és következetes alkalmazásával, valamint az építésügyi hatósági hatáskör gyakorlásával jelentősen befolyásolhatja, illetve minden esetben képes befolyásolni a településrészek beépíthetőségét, ezáltal pedig a település lakosságának számát.  
A településrendezési tervekben új területek beépítésre szánt területté nyilvánítása, illetőleg a beépíthetőség intenzitásának növelése esetén az önkormányzatnak meg kell terveznie sok más kérdés mellett (mint pl. vízelvezetés, egészségügyi ellátás, stb.) a településrész közlekedésének megoldhatóságát – így jelen esetben a megfelelő mértékű gépjármű-közlekedés lebonyolítására alkalmas útvonal kijelölését – is.
Solymáron 2009-ben megépült a Hutweide településrészt a főúttal összekötő Kert utca. Az Önkormányzat tájékoztatása szerint „Azok, akik nem kifejezetten a Templom térre mennek, hanem a Hutweide településrészre, Árok utca, Bocskai utca, Kossuth Lajos utca környékére inkább a Kert utcát veszik igénybe, amely így eleve csökkenti a Templom tér forgalmát11.”
Az Önkormányzat azonban a Hősök utca átmenő forgalmát semmilyen módon nem korlátozta, ezáltal a fenti kijelentés nem megalapozott. A Hűvösvölgy irányából érkező gépjárművek a Hutweide területét a Mátyás király utca – Hősök utca – Marczibányi utca – Nagykovácsi utca – Turista utca – Cseresznye utca útvonalon a Cseresznye utcáig elsőbbségadási kötelezettség nélkül, nagyrészt egyirányú utcán, lényegében zavartalanul közelítik meg. Ez az útvonal megközelítőleg másfél kilométerrel rövidebb, mint a Mátyás király utca – Terstyánszky utca – Kert utca útvonal, ahol ráadásul a Bajcsy-Zsilinszky utcai autóbusz-megálló, a József Attila utcába balra nagyívben kanyarodó forgalom és az útvonalon többször keresztezett gyalogos-átkelőhely is lassítja a közlekedést12. Az utak kihasználtsága a lehetőségek függvényében változik, mindig a legkedvezőbb megoldást választva13.
Az Önkormányzatnak a településen lakók egészséges környezetének biztosítása érdekében mindent meg kell tennie azért, hogy a gépjármű-közlekedés a lehető legkevesebb környezeti terheléssel járjon, így jelen esetben minél rövidebb szakaszt tegyen meg kisebb forgalomra méretezett útvonalon. Ennek biztosítása érdekében lehetőség van arra, hogy a gépjárművek a Hősök utcát a környező utcák és a Templom tér elérését elősegítve célforgalmi jelleggel, és ne távolabbi településrészek megközelítéséhez átmenő forgalmi lehetőségként használják. 
Helyszíni szemle alapján a gyalogjárda átlagos szélessége megközelítőleg 1 méter. A gyalogjárdák keresztszelvényére vonatkozó jogszabályi előírás szerint a járda legkisebb hasznos szélessége 0,75 méter többszöröse, de legalább 1,5 méter14. A járdán gépjárművel csak akkor szabad megállni, ha a gyalogosok közlekedésére legalább 1,5 méter szabadon marad15.
Tekintettel arra, hogy az itt lévő gyalogjárda felülete ezeket az értékeket nem éri el, közlekedésbiztonsági okból különösen fontos, hogy a gépjárművel közlekedők a megállásra vonatkozó szabályokat betartsák (a Hősök utca végén tapasztalható ilyen jellegű szabálytalanságok az utcába való bekanyarodást is befolyásolják). 
Az Alaptörvényben szereplő jogállamiság elvéből következő jogbiztonság megköveteli, hogy a közlekedési jogszabályok betartása és betartatása érdekében a hatáskörrel rendelkező szervek mindent elkövessenek.
A Kkt. szabályozza a közúti közlekedés ellenőrzését, amelynek ki kell terjednie a közúti közlekedés rendjére. Az e tekintetben meghatározott ellenőrzési feladatok végzésére a rendőrség jogosult16. Az ellenőrzést végző rendőr többek között a közlekedési rendszabályok megtartását, a járműhasználat szabályszerűségét, az okmányokra és a felszerelésekre vonatkozó előírások megtartását ellenőrizheti17, rendőri feljelentést követően szabálysértési eljárás indulhat18.
A közterületi rend és tisztaság védelméről a települési önkormányzat közterület-felügyelet, illetőleg közterület-felügyelő útján gondoskodhat. A közterület-felügyelő a rá vonatkozó jogszabályok szerinti intézkedéseket tehet, így többek között helyszíni bírságot vethet ki, illetve szabálysértési eljárást kezdeményezhet.19
A közlekedési szabályokat megszegőkkel szemben lehetőség van közigazgatási bírság kiszabására is. A gépjármű üzemben tartója felel azért, hogy az általa üzemeltetett, illetve használt gépjárművel a megengedett legnagyobb sebességre vonatkozó – külön jogszabályban meghatározott – egyes előírások betartásra kerüljenek.
Az utca célforgalmi jellegének elősegítése érdekében az Önkormányzatnak lehetősége van forgalomtechnikai elemek létesítésére, amelyek a csillapítani rendelt útszakaszon csökkentett sebességű, ám egyenletes haladást biztosítanak, továbbá egyre gyakoribb megoldás az egész településrészeket 30 km/h-s övezetté (Zóna 30) alakító közlekedésszervezés, amely szemléletében is megváltoztathatja egy adott település közlekedési szokásait.

Intézkedéseim
Tekintettel arra, hogy az ügyben alapvető joggal összefüggő visszásságot nem állapítottam meg, külön intézkedést nem kezdeményezek. A megalapozott lakossági kifogások alapján azonban felkérem Solymár Nagyközség Önkormányzatát: 
1.	fontolja meg olyan intézkedések kezdeményezését, amelyekkel a Hősök utca átmenő forgalmi lehetőségét kizárja;
2.	fontolja meg a Hősök utca és a környékbeli utcák forgalomcsillapítását, így különösen a 30 km/h-s övezet létrehozásának, a tehergépjárművek behajtási korlátozásának (súlybeli, illetve időbeli) lehetőségével;
3.	helyezzen hangsúlyt a közlekedési szabályokat megszegő gépjárművek fokozottabb ellenőrzésére, ennek érdekében működjön együtt a rendőrséggel és az ott élő lakossággal.

Budapest, 2012. május 20.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Ezt az állítását a beadványához csatolt dokumentációban több helyi lakos is megerősítette.
2 Solymár Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének 79/2004. (VII.9.) számú határozata
3 Solymár Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének 128/2004. (XI.5.) számú határozata
4 Solymár Nagyközség Polgármesteri Hivatalának V-018-1/2012. számú levele
5 Bár az Alkotmánybíróság határozata itt csak az államot említi, azonban az önkormányzati hatáskörben eldöntendő kérdések szempontjából a közhatalmat gyakorló szerv az önkormányzat, így ezekben a kérdésekben az Alkotmánybíróság megállapítása az önkormányzatokra is kiterjed.
6 Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdés
7 Kkt. 33. § (1) bekezdés bb) pontja
8 vö. Kkt. 34. § (2) bekezdés, valamint Öfhtv. 92. § (10) bekezdésének a) pontja 
9 Ötv. 8. § (1) bekezdés
10 Étv. 6. § (1) és (3) bekezdése
11 Solymár Nagyközség Polgármesteri Hivatalának V-018-1/2012. számú levele
12 A másik irányba (Hutweide – Mátyás király utca) az áthaladás nem ilyen egyszerű, így ekkor reálisabb alternatíva a Kert utcai kapcsolat. Az Önkormányzat forgalomszámlálási adatai kizárólag a reggeli 7-8 órák közötti időszakra vonatkoztak. Ekkor a jellemző közlekedési irány a Kert utca kihasználtságát jobban mutatja, illetve az iskolába, valamint óvodába gépjárművel közlekedő szülők az iskola/óvoda elhelyezkedése miatt a Bajcsy-Zsilinszky utcán, vagy a József Attila utcán keresztül hagyják el a Templom tér környékét. A Hősök utca forgalmi leterheltségéről teljesebb képet alkotna egy délutáni csúcsidőben végzett forgalomszámlálás, amely a kedvező közlekedési adottságokat kihasználó, Hutweidére hazatérő gépjárművek közlekedési szokásait is kimutatná.
13 Vö: Morris, Robert. "Traffic as a Function of Supply and Demand." In Traffic Quarterly. Volume 31. Connecticut: ENO Foundation for Transportation. 1977. pp. 591-603.
14 OTÉK. 39. § (2) bekezdés a) pont
15 KRESZ. 40. § (8) bekezdés b) pont
16 Kkt. 44. § (1) és (2) bekezdése
17 Rtv. 44. § (1) bekezdés b) pontja
18 Az Sztv és a SzKr. rendelkezései alapján
19 vö: Kftv. 16.-17. §, 20. §, illetve BM rendelet 8. §