Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-667/2012. számú ügyben

Előadó: dr. Friedrich Ábel
Az eljárás megindítása
A panaszos azért fordult a volt jövő nemzedékek országgyűlési biztosához, mert sérelmezte, hogy Kisecset település közterületi részén 2008-2010 között közel 70 akác és nyárfát vágtak ki közigazgatási engedélyezési eljárás lefolytatása nélkül, valamint fapótlást sem végeztek.
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elve és az abból fakadó jogbiztonság követelménye, valamint az egészséges környezethez való alapvető jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja. A volt jövő nemzedékek országgyűlési biztosa ezért vizsgálatot indított. 
A vizsgálat időtartama alatt hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye, és az Országgyűlés elfogadta az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvényt (a továbbiakban: Ajbt.) is. Ez utóbbi jogszabály rendelkezik arról, hogy a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának jogutódja 2012. január 1-től az alapvető jogok biztosa. Feladat- és hatáskörömet, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságaimat is az Ajbt. határozza meg. 
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – a helyi önkormányzat tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Jelen ügyben megállapítható, hogy az önkormányzat az Ajbt. 18. § (1) bekezdés b) pontja alapján hatóságnak minősül, tehát az ügy vizsgálatára hatásköröm kiterjed. Vizsgálat lefolytatásának lehetőségét pedig az Ajbt. 20. § (1) bekezdése biztosítja számomra. 

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek 
–	az egészséges környezethez való jog (Alaptörvény XXI. cikk)
–	a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye (Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés „Magyarország független, demokratikus jogállam.”)

Alkalmazott jogszabályok 
–	a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.)
–	a fás szárú növények védelméről szóló 346/2008. (XII.30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 346/2008. Kr.)
–	a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vgtv.)
–	a vízgazdálkodási hatósági jogkör gyakorlásáról szóló 72/1996. (V.22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 72/1996. Kr.)
–	a vizek és közcélú vízilétesítmények fenntartására vonatkozó feladatokról szóló 120/1999. (VIII.6.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 120/1999. Kr.)
–	a nagyvízi medrek, a parti sávok, a vízjárta, valamint a fakadó vizek által veszélyeztetett területek használatáról és hasznosításáról, valamint a nyári gátak által védett területek értékének csökkenésével kapcsolatos eljárásról szóló 21/2006. (I. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: 21/2006. Kr.)
–	a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.)

A megállapított tényállás
A beadványban foglaltak alapján a volt jövő nemzedékek országgyűlési biztosa tájékoztatást kért Kétbodony – Kisecset – Szente Körjegyzőjétől (a továbbiakban: Körjegyző), valamint a Nógrád Megyei Kormányhivataltól1 (a továbbiakban: Kormányhivatal).
Kisecset Község Önkormányzata (a továbbiakban: önkormányzat) – Rétság Város Jegyzőjének 116-3/2008. számú engedélyező határozata alapján – fakivágást végzett a község területén. Az engedély 35 fa kivágására vonatkozott. A 2008-as fakivágásokkal kapcsolatosan 2008. március 14-én a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség helyszíni bejárást tartott. Az arról felvett jegyzőkönyv a következőket tartalmazza: „A patak felső szakaszán a fák kivágása a polgármester asszony elmondása szerint azért történt a szükségesnél nagyobb mértékben, mert az adott területen területrendezési munkálatok lesznek; hídépítés és a fölötte lévő terület parcellázásra került. (…) A rendezési tervben a jelzett változtatások nincsenek feltüntetve.”
Az önkormányzat képviselő-testülete 33/2009. (V.14.) számú határozatában – az önkormányzat alpolgármesterének beadványára „a sportpálya melletti patakmederben, illetve a partján” álló fák kivágásáról döntött.
Az önkormányzat 7/2010. (IV.2.) számú határozatában ismételten döntött a fenti fák kivágásáról, mivel a munkát korábban – megfelelő vállalkozó hiányában – nem tudta elvégeztetni. A döntés 29 db fa kivágásáról szólt, amelyből 25 fa a patak medrében, illetve partján, további 4 fa pedig egyéb közterületen állt. 
A testület a szóban forgó határozatában felhatalmazta a polgármestert, hogy a fakivágás érdekében egyéni vállalkozóval szerződést kössön, ugyanakkor a határozat közigazgatási eljárással kapcsolatos rendelkezést nem tartalmazott.
A Kormányhivatal lakossági bejelentésre megvizsgálta a 2010 áprilisában végrehajtott fakivágást. A vizsgálata részét képező helyszíni szemlén elhangzottak szerint a képviselő-testületi döntésben foglaltaknál több fát vágtak ki. A Körjegyzőnek címzett levelében2 a hivatal vezetője megállapította, hogy a 2010 évben elvégzett fakivágások nincsenek összefüggésben a 2008-ban kiadott fakivágási engedélyben foglaltakkal. A 2010. áprilisi fakivágások hatósági engedély nélküliek voltak, amiért a helyi jegyző a felelős.
A Kormányhivatal a hivatkozott megállapításairól – „az esetleges munkáltatói intézkedések megtétele végett”3 – tájékoztatta a polgármestert is.

A vizsgálat megállapításai
I. A vizsgált alapjogok tekintetében
Az Alaptörvény XXI. cikke szerint Magyarország elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez, illetve a XX. cikk (1) bekezdése alapján mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez, továbbá a (2) bekezdés kimondja, hogy ezt a jogot Magyarország többek között a környezet védelmével valósítja meg.
Az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.) számú határozatában megállapította, hogy a környezethez való jog jelenlegi formájában nem alanyi alapjog, de nem is pusztán alkotmányos feladat vagy államcél, amelynek megvalósítási eszközeit az állam szabadon választhatja meg, hanem elsősorban önállósult és önmagában vett intézményvédelem, azaz olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. Így az e joggal kapcsolatos kérdéseket túlnyomó részt az állami szervek környezetvédelmi intézkedések tételére vonatkozó kötelessége oldaláról kell vizsgálni, nem pedig az egyes embereket a konkrét helyzetben megillető jogosultságok oldaláról. Az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére. E jog sajátosságai folytán mindazokat a feladatokat, amelyeket másutt alanyi jogok védelmével teljesíti az állam, itt törvényi és szervezeti garanciák nyújtásával kell ellátnia. 
Az Alkotmánybíróság fenti határozata alapján az állam4 nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. E magas szintű védelem miatt elvárt tehát, hogy megalapozott, körültekintő előkészítés előzze meg azon döntéseket, amelyek közvetlen hatással vannak az élő és élettelen környezetre, a lakosság egészségi állapotát meghatározó tényezőkre.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság a 9/1992. (I. 30.) számú határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az állami és önkormányzati döntések jogszabályoknak való megfelelőségét is.

II. Az ügy érdemében
A tényállásban foglaltak szerint a kifogásolt önkormányzati fakivágások 2008 és 2010 években történtek. Tekintettel arra, hogy a 2008-ban kiadott fakivágási engedély kézbesítése óta az Ajbt. 18. § (5) bekezdésében5 előírt határidő eltelt, vizsgálatom tárgyát kizárólag a 2010 évben született képviselő-testületi határozat alapján végzett fakivágások képezték. 
Az ügy vizsgálata során különbséget kell tenni a különféle jogszabályok hatálya alá tartozó fakivágási eljárások között. A rendelkezésemre álló iratok szerint a képviselő-testület döntése egyrészről patakmederben, illetőleg annak partvonalán6 álló fákat, másrészről pedig közterületen álló, de vízfolyáshoz nem kapcsolódó fákat érintett.
A patakmederben álló fák kivágása a Vgtv. hatálya alá tartozik. A Vgtv. 4. § (1) bekezdés f) pontja alapján a települési önkormányzat feladata – többek között – a helyi vízrendezés és vízkárelhárítás, illetve a helyi árvíz- és belvízelvezetés. A feladatok elvégzéséről olyan színvonalon és olyan mértékben köteles gondoskodni, amely lehetővé teszi a Vgtv-ben meghatározott vízgazdálkodási közfeladatai ellátását.7 
Ezek a feladatok – így az önkormányzatok tulajdonában álló vizek fenntartása is – a 120/1999. Kr-hez tartozó mellékletben felsorolt munkák rendszeres vagy az igénybevétel, elhasználódás mértéke szerinti, időszakos elvégzését jelentik.8 A melléklet9 fenntartási munkaként határozza meg a töltés menti – hullámtéri és mentett oldali – védősáv kialakítását, így különösen a terepegyengetést, fedőréteg-hiányok megszüntetését, vízelvezetést, gyepápolást, illetve a fák, bokrok kivágását.
A hivatkozott feladatok elvégzése szakmai tudást igényel, a szakmai követelményeket pedig a jogszabályok, illetve a hatósági (vízjogi) engedélyek határozzák meg.10
Az önkormányzat által elvégzendő feladatok engedélyhez kötöttségét a Vgtv. szabályozza, amelynek 28. § (1) bekezdése szerint a vízimunka elvégzéséhez vízjogi engedély szükséges. A törvény fogalom-meghatározó rendelkezései szerint11 vízimunkának minősül – többek között – „az a tevékenység, amelynek az a rendeltetése, hogy a víz lefolyási, áramlási viszonyait, mennyiségét vagy minőségét, medrét, partját a vizek kártételeinek elhárítása (…) céljából befolyásolja”.
Mindezek alapján az önkormányzat által végzett medertisztítási (fakivágási) munkálatok – a Vgtv. Szabályai, illetve fogalom-meghatározása, valamint a 120/1999. Kr. szerint – engedélyköteles vízimunkának minősülnek.
A vízjogi engedéllyel kapcsolatos részletes szabályokat a 72/1996. Kr. tartalmazza. E kormányrendelet alapján a vízimunka elvégzéséhez szükséges vízjogi létesítési engedélyt az építtető, a tulajdonos vagy a vagyonkezelő köteles megszerezni.12
Az általános elsőfokú vízügyi hatósági hatáskört a környezetvédelmi, természetvédelmi, és vízügyi felügyelőség (a továbbiakban: felügyelőség) gyakorolja.13
Az önkormányzat a tényállásban szereplő fakivágási munkát jogszerűen – engedélyköteles vízimunkára tekintettel – csak és kizárólag a felügyelőség által kiadott vízjogi engedély birtokában végezhette volna.
Tekintettel arra, hogy az önkormányzat ilyen engedéllyel nem rendelkezett, a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye, valamint az egészséges környezethez való alapjog tekintetében visszásságot okozott.
Az előzőekhez képest más jogszabályok hatálya alá tartoznak a jelen panasszal érintett, vízfolyáshoz nem kapcsolódó fák.
A Ötv. 8. § (1) bekezdése alapján a települési önkormányzat feladata többek között a helyi közszolgáltatások körében az épített és természeti környezet védelme.
Annak érdekében, hogy a köztulajdonban álló természeti értékek megfelelő védelemben részesüljenek, a fák kivágását a jogalkotó a 346/2008. Kr. rendelkezései szerint hatósági engedélyhez és garanciális jellegű eljárási szabályok betartásához kötötte.
A közterületen lévő fás szárú növény kivágását a növény helye szerint illetékes jegyző engedélyezi.14 Az engedély iránti kérelemnek tartalmaznia kell a kivágás indokát; a rendelkezni jogosult hozzájáruló nyilatkozatát; az érintett közterület nevét, helyrajzi számát, az érintett növény ingatlanon belüli elhelyezkedésének pontos megjelölését; a fás szárú növényre vonatkozó adatokat;15 a kivágás kivitelezésének részletes leírását, valamint a pótlásra vonatkozó nyilatkozatot, a faj, fajta, darabszám és hely feltüntetésével.
A fák kiemelkedő környezeti haszna miatt kivágásukra kizárólag olyan megalapozott indok szolgálhat, amely igazolja, hogy az önkormányzat Ötv. 8. § (1) bekezdésében foglalt feladatainak teljesítéséhez ez elkerülhetetlen.
A döntés megalapozottságát szolgálja a Ket. 50. § (1) bekezdése, amely alapján a hatóság köteles a döntéshozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez nem elegendőek a rendelkezésre álló adatok, bizonyítási eljárást16 kell lefolytatni.
A jogalkotó a fakivágási kérelem elutasításának a kötelezettségét írja elő17 abban az esetben, ha a kérelmező a fás szárú növény pótlásáról hiánypótlási felhívás ellenére sem nyilatkozott, a fás szárú növény áttelepítése szakmai és településrendezési szempontból célszerű és kivitelezhető, továbbá akkor is, ha a kivágás természetvédelmi vagy környezetvédelmi érdeket sért.
A közterületen lévő fás szárú növény kivágását követő egy éven belül a használó köteles gondoskodni a növény helyben történő szakszerű pótlásáról. A pótlás céljából történő telepítést meg kell ismételni, ha a telepítést követő vegetációs időszak kezdetén a fás szárú növény nem ered meg. E rendelkezések betartását – így a szakszerű pótlás teljesítését – a jegyző köteles ellenőrizni.18
Figyelemmel arra, hogy a konkrét ügyben a közterület tulajdonosa az önkormányzat, a Körjegyzőnek a Ket. kizárásra vonatkozó, a Ket. novella19 által hatályba léptetett rendelkezéseire is figyelemmel kell lennie. A kizárás szabályai szerint a jegyző hatóságként nem vehet részt annak a hatósági ügynek az elintézésében, amelyben az őt foglalkoztató önkormányzat, a foglalkoztató önkormányzat társulása vagy az egyéb munkáltatói jogokat gyakorló polgármester a határozattal jogosulttá, illetve kötelezetté válhat.20 Ilyen esetben a kizárási okot a felügyeleti szerv vezetőjének kell bejelenteni, aki másik azonos hatáskörű hatóságot jelöl ki.21
Közterületen álló fák kivágását tehát a tulajdonosként eljáró képviselő-testület kérvényezheti a fák helye szerint illetékes jegyzőtől, aki ugyanakkor nem hagyhatja figyelmen kívül a Ket. hivatkozott előírásait. A fákat jogszerűen kivágni kizárólag a rendelet szerinti eljárásban kiadott engedély alapján lehet. 
Tekintettel arra, hogy a vizsgált ügyben a fák kivágásához az önkormányzat nem kért fakivágási engedélyt, a Körjegyző pedig nem figyelmeztette az önkormányzatot a hivatkozott jogszabályi előírásokra, ugyancsak a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével és az egészséges környezethez való alapjoggal összefüggésben okoztak visszásságot.

Intézkedéseim
Az Ajbt. 31. § (1) bekezdése alapján felkérem a Nógrád Megyei Kormányhivatal vezetőjét, hogy a 2008-ban, és 2010-ben Kisecset Község területén kivágott fákkal összefüggő – a jogszabályi előírásoknak megfelelő – fapótlási kötelezettség előírására, valamint a szakszerű fapótlás megtörténtének ellenőrzésére jelöljön ki – a Ket. 43. § (5) bekezdése alapján – másik, azonos hatáskörű hatóságot.
Az Ajbt. 32. § (1) bekezdése alapján Kisecset Község Önkormányzatánál, valamint Kétbodony – Kisecset – Szente Körjegyzőjénél kezdeményezem, hogy a jövőben a Vgtv., illetőleg az Ötv. által ráruházott feladatait a jogszabályoknak megfelelően, a jelentésemben tett megállapítások szerint lássa el. 

Budapest, 2012. március 23.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény rendelkezései alapján 2011. január 1-jén megalakultak a közigazgatási hivatalokat is magába foglaló kormányhivatalok.
2 Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal Hivatalvezetőjének N-TOR/213-5/2010. számú levele
3 Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal Hivatalvezetőjének N-TOR/213-6/2010. számú levele
4 Bár az Alkotmánybíróság határozata itt csak az államot említi, azonban az önkormányzati hatáskörben eldöntendő kérdések szempontjából a közhatalmat gyakorló szerv az önkormányzat, így ezekben a kérdésekben az Alkotmánybíróság megállapítása az önkormányzatokra is kiterjed.
5 Ajbt. 18. § (5) bekezdése szerint „Ha az ügyben jogerős közigazgatási határozat született, az alapvető jogok biztosához ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni”.
6 Kisecset településen a Bodonyi-patak folyik keresztül.
7 120/1999. Kr. 3. § (1) bekezdés
8 120/1999. Kr. 3. § (3) bekezdés
9 120/1999. Kr. Melléklet I. 5. pont
10 120/1999. Kr. 3. § (2) bekezdése szerint „Az (1) bekezdésben érintett közfeladatok ellátásának szakmai követelményeit a jogszabályok, illetve a közcélú vízilétesítmények vízgazdálkodási célját, rendeltetését is rögzítő hatósági (vízjogi) engedélyek határozzák meg.”
11 Vgtv. 1. számú melléklet 25. pont
12 72/1996. Kr. 3. § (1) bekezdés
13 A 72/1996. Kr. 1. § (1) bekezdése, illetve a vízgazdálkodással kapcsolatos helyi önkormányzati hatósági hatáskörökre vonatkozó 24-26. § rendelkezései alapján. 
14 346/2008. Kr. 6. § (1)
15 Így a fás szárú növény darabszámát, faját, fa esetében annak 1 méter magasságban mért törzsátmérőjét
16A bizonyítási eljárás során a hatóság – ha szükséges – a Ket. 50. § (4) bekezdése alapján szakértői véleményt szerez be.
17 346/2008. Kr. 6. § (3)
18 346/2008. Kr. 8. § (1)
19 A Ket. módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény, amelynek előírásai 2009. október 1-jén lépetek hatályba.
20 Ket. 42. § (5). bekezdés
21 Ket. 43. § (4)-(5) bekezdése