Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-649/2012 számú ügyben

Előadó: dr. Farkas Zsuzsanna
Az eljárás megindulása
A „Válság vesztesei – a paragrafusok fogságában” címmel átfogó alapjogi projektet indítottam 2012-ben, amelynek keretében a gazdasági-pénzügyi, illetve az ehhez kapcsolódó társadalmi válság következményeinek egy meghatározott szeletével foglalkozom. A projekt fókuszába került az öngondoskodás és az állami felelősségvállalás mezsgyéjén elhelyezkedő társadalombiztosítási rendszer is, amely a pénzügyi nehézségek, azaz a válság időszakában is különös jelentőséggel bír és egyúttal jelentős változásokon megy át. A vizsgálat célja ennek kapcsán elsődlegesen a társadalombiztosítás területén bekövetkező változásokkal összefüggésben beérkező állampolgári panaszok alapján felmerülő esetleges eljárási visszásságok és fennálló jogszabályi hiányosságok feltárása.
A panaszos a Hivatalomhoz beérkezett beadványában azt kifogásolta, hogy – jogi szabályozás hiányában – nem örökölheti meg a magán-nyugdíjpénztárból a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe visszalépő, elhunyt férjének a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerben létrejövő egyéni számláján nyilvántartott összeget. 
Tekintettel arra, hogy a beadványban foglaltak alapján a jogi szabályozással összefüggésben felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével, kapcsolatos visszásság gyanúja, ezért „a Válság vesztesei – a paragrafusok fogságában” projekt keretében, az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) 20.§ (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. A vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az Ajbt. 21.§ (1) és (2) bekezdése alapján, tájékoztatást kértem az tárgyban felelős nemzeti erőforrás minisztertől [jogutód az emberi erőforrások minisztere].

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
·	a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”];

Alkalmazott jogszabályok
1)	a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 
2)	a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról, és a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról szóló 2010. évi CLIV. tv.
3)	az Európai Unió tisztviselőinek és más alkalmazottainak nyugdíjbiztosítási átutalásáról és visszautalásáról, valamint egyes nyugdíjbiztosítási tárgyú és más kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2012. évi CXII. törvény 

A megállapított tényállás
1. A panaszos beadványában előadta, hogy férje 2011. január 31-ig visszalépett a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe, majd ezt követően váratlan és tragikus, gyorslefolyású betegségben elhunyt. A panaszos tájékoztatást kért az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságtól arról, hogy az elhunyt – társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe visszalépő – biztosított társadalombiztosítási egyéni számláján nyilvántartott összeget megörökölheti-e. A levelében hivatkozott az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságtól érkezett korábbi tájékoztató levélre, amely szerint a magánnyugdíj-pénztárak egyéni számláján nyilvántartott összeg az állami nyugdíjrendszerben is változatlanul megjelenik a visszalépő pénztártag egyéni számláján. Az így nyilvántartott összeget a házastárs meghatározott feltételekkel örökölheti.
A beadványhoz becsatolt iratokból megállapítható, hogy a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság a panaszost a megkeresésével kapcsolatban arról tájékoztatta, hogy a magán-nyugdíjpénztári átalakulás kapcsán a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerben történő egyéni számlavezetés módjára és feltételeire vonatkozó szabályozás még nem került kidolgozásra, így erre vonatkozóan tájékoztatást nem áll módjukban adni. Felhívta továbbá a panaszos figyelmét arra, hogy az esetlegesen neki járó hozzátartozói nyugellátás ügyében forduljon a lakóhelye szerint illetékes Nyugdíjbiztosítási Igazgatósághoz.

2. A vizsgálat megindítását követően áttekintettem a kapcsolódó, hatályos jogszabályi előírásokat.
A Nyugdíjreform és  Adósságcsökkentő Alapról, és a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról szóló 2010. évi CLIV. törvény 37.§-a a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer keretében járó hozzátartozói nyugellátások körét kibővítette az „özvegyi járadék” elnevezésű ellátással. Valamint e jogszabály 38.§-a kiegészítette a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvényt (a továbbiakban Tny.) az 5. címmel és a 61/A.§-al egészítette ki. A Tny. 61/A.§-a szerint az elhunyt biztosított társadalombiztosítási egyéni számláján nyilvántartott nyugdíjcélú befizetéseinek összege alapján a Nyugdíjbiztosítási Alap az özvegyi nyugdíjra jogosult személy – mint az elhunyt biztosított különös jogutódja – számára özvegyi járadékot fizet, amennyiben az özvegyi járadék összege magasabb, mint az e törvényben meghatározott özvegyi nyugdíj összege. Özvegyi járadék fizetése esetén özvegyi nyugdíj nem folyósítható. [A Tny. 2012. augusztus 1-ig hatályos rendelkezései szerint]

3. A jogértelmezési kérdés hátterének tisztázása érdekében a nemzeti erőforrás miniszterhez intézett megkeresésemben a következőkről kértem tájékoztatást:
1) Mikor kerülnek kidolgozásra a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer keretében járó hozzátartozói nyugellátások körében meghatározott özvegyi járadék megállapítására vonatkozó rendelkezések? Milyen intézkedéseket tett a szaktárca eddig a szabályozás kidolgozásával összefüggésben?
2) Az özvegyi járadék kizárólag a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe visszalépő pénztártag hozzátartozóit illeti-e meg?
3) Biztosítani kívánják-e az érintett személyi kör számára utólagosan – az özvegyi járadék megállapítására vonatkozó rendelkezések megalkotását követően–az özvegyi járadékra való jogosultság elbírálásának lehetőségét, ahogyan az egyébként az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság idézett hivatalos tájékoztató levelében is szerepelt?
A nemzeti erőforrás miniszter az özvegyi járadékkal kapcsolatos megkeresésemre válaszul – a levelemben szereplő kérdések sorrendjében – tájékoztatott arról, hogy a Kormány megkerülhetetlen követelménynek tekinti a megszerzett jogosultságok érvényesítését. A társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény módosításának kidolgozása folyamatban van, amely módosításhoz kapcsolódóan rendezni kívánják az özvegyi járadék kérdését is.
A válaszában kiemelte, hogy az egyéni számla és az özvegyi járadék problémaköre szorosan összefügg. Azonban sok részletkérdésben még nem született döntés, ezek vizsgálata a válaszadáskor még folyt. Ugyanis a szabályozás előkészítésénél meg kell vizsgálni a magánnyugdíj-pénztári egyéni számlán megjelenő jogszerzésnek a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerben szerzett jogokkal való összefüggését is.
A miniszter támogatta, hogy a körülményekre tekintettel az özvegyi járadék iránti igény az általános hat hónapos visszamenőleges igénylési határidőn túl is érvényesíthető legyen. Hangsúlyozta továbbá, hogy a szükséges szabályok megalkotásáig sem maradnak az érintettek ellátatlanul, mert özvegyi nyugdíjra addig is jogosultak.

A vizsgálat megállapításai
I. A hatáskör tekintetében
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ehhez szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az érintett jogszabályokat alkalmazó Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság és a további nyugdíjbiztosítási szervek az Ajbt. 18. § (1) bekezdés a) pontja szerint közigazgatási szervnek minősülnek, így tevékenységük vizsgálata ombudsmani hatáskörbe tartozik. 
Az Ajbt. 37. §-a alapján, ha az alapvető jogok biztosának álláspontja szerint a visszásság valamely jogszabály vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz felesleges, nem egyértelmű vagy nem megfelelő rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vagy hiányosságára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra vagy a közjogi szervezetszabályozó eszköz kiadására jogosult szervnél jogszabály vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását, illetve a jogszabály előkészítőjénél jogszabály előkészítését. 
Az Ajbt. 2. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva az alapvető jogok biztosa akkor is javaslatot tehet az alapvető jogokat érintő jogszabályok módosítására, megalkotására, ha nem állapított meg azokkal összefüggésben visszás hatósági jogalkalmazást.

II. Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében 
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvényének és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontot nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait. Mindezt alátámasztandó, az Alkotmánybíróság maga a 22/2012. (V. 11.) AB határozatában arra mutatott rá, hogy „az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni”.
Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság számos határozatában kimondta, hogy a jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, és ebből meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre. 
Ahogyan pedig arra az Alkotmánybíróság felhívta a figyelmet a 30/2012. (VI. 27.) AB határozatában, az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése és az Alkotmány 2. § (1) bekezdése azonosan deklarálja az ún. jogállami klauzulát, tehát az eddig kialakított alkotmánybírósági gyakorlat relevánsnak tekinthető a vizsgálat során.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogbiztonság az állam kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.
A jogbiztonság követelménye nemcsak az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van, a jogállamiság elvéből folyó egyik legfontosabb alapkövetelmény ugyanakkor éppen a közhatalom, a közigazgatás törvény alá rendeltsége: a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket.

III. A vizsgálat érdemében
Az Országgyűlés 2010. december 13-ai ülésnapján elfogadta a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról, és a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról szóló 2010. évi CLIV. törvényt, amely a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer keretében járó hozzátartozói nyugellátások körét az „özvegyi járadék” elnevezésű ellátással bővítette ki.
A Tny. 2012. augusztus 1-jéig hatályos rendelkezései szerint az elhunyt biztosított társadalombiztosítási egyéni számláján nyilvántartott nyugdíjcélú befizetéseinek összege alapján a Nyugdíjbiztosítási Alap az özvegyi nyugdíjra jogosult személy – mint az elhunyt biztosított különös jogutódja – számára özvegyi járadékot fizet, amennyiben az özvegyi járadék összege magasabb, mint a törvényben meghatározott özvegyi nyugdíj összege.
Fontos kiemelni, hogy a magán-nyugdíjpénztárak átalakítása során iktatták a Tny.-be új típusú hozzátartozói ellátásként az özvegyi járadékot. 
A jogalkotó célja feltehetőleg az özvegyi járadék megalkotásával az volt, hogy az állami nyugdíjrendszerbe átlépők özvegyeinek alternatívát nyújtva ellátás formájában mintegy örökölhetővé tegye a magán-nyugdíjpénztári megtakarítást, ha az magasabb, mint az özvegyi nyugdíj összege. 
A hivatalomhoz beérkező beadvány alapján azonban megállapítható volt, hogy az özvegyi járadék megállapítására vonatkozó jogi szabályozást nem pontosan, teljes mértékben dolgozták ki, ugyanis a panaszos nem tudta érvényesíteni az állami nyugdíjrendszerbe visszalépő elhunyt férje jogán a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe létrejövő egyéni számláján megjelenő magán-nyugdíjpénztári megtakarításának „örökölhetőségére” vonatkozó igényét az özvegyi járadék elnevezésű ellátás formájában.
A jogi szabályozásból az a következtetés is levonható volt, hogy a szabályozás nem egyértelmű az ellátásra jogosultak vonatkozásában sem, mivel a szabályozásból nem lehetett megállapítani, hogy az özvegyi járadék kizárólag a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe visszalépő pénztártag hozzátartozóit illeti-e meg. A nemzeti erőforrás minisztere is elismerte megkeresésemre adott válaszában, hogy az özvegyi járadék kérdésének rendezése szükséges, amelyet a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény módosításához kapcsolódóan kívánnak rendezni.
Mindezek alapján megállapítottam, hogy a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló törvény özvegyi járadék megállapítására vonatkozó rendelkezései – Tny. 61/A.§. –visszásságot okoztak a jogbiztonság követelményével összefüggésben.
Vizsgálatom ideje alatt az Európai Unió tisztviselőinek és más alkalmazottainak nyugdíjbiztosítási átutalásáról és visszautalásáról, valamint egyes nyugdíjbiztosítási tárgyú és más kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2012. évi CXII. törvény 25.§-a módosította  a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 61/A.§-át.
Azaz az özvegyi járadékra vonatkozó rendelkezéseket az alábbiak szerint:
A magánnyugdíjpénztárból a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe visszalépett elhunyt jogszerző után az özvegyi nyugdíj jogosultsági feltételeinek megfelelő személy – özvegyi nyugdíj helyett– özvegyi járadékra jogosult, ha annak összege magasabb, mint az özvegyi nyugdíj összege. Az özvegyi járadék összegét a Kormány rendeletében meghatározottak szerint,
a) az elhunyt jogszerzőnek a tagsági jogviszonya megszűnésekor fennálló, a visszalépő tagi kifizetésekkel csökkentett tagi követelése alapján kell kiszámítani, ha a visszalépő tagi kifizetések összegét nem a Nyugdíjbiztosítási Alapnak utalták át,
b) az elhunyt jogszerzőnek a tagsági jogviszonya megszűnésekor fennálló tagi követelése alapján kell kiszámítani, ha a visszalépő tagi kifizetések összegét a Nyugdíjbiztosítási Alapnak utalták át. 
A szabályozás egyértelművé teszi, hogy a magánnyugdíjpénztárból átlépő elhunyt jogszerző után jár az özvegyi járadék a jogosultság feltételeinek megfelelő személynek, és annak számítási alapja a Nyugdíjbiztosítási Alapba áthozott összeg.
A jogalkotó – ígéretének megfelelően – a visszamenőlegesség kérdését is rendezte a Tny. új 102/G.§-ával, amely a fent leírtak alkalmazására vonatkozó átmeneti rendelkezéseket tartalmazza. [Az Európai Unió tisztviselőinek és más alkalmazottainak nyugdíjbiztosítási átutalásáról és visszautalásáról, valamint egyes nyugdíjbiztosítási tárgyú és más kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2012. évi CXII. törvény 29.§-a iktatta be]
Ha a jogszerző 2011. február 28-át követően hunyt el, az özvegyi nyugdíj megállapítására, feléledésére irányuló, 2012. augusztus 1-jén folyamatban lévő eljárásokban az özvegyi járadékra való jogosultságot hivatalból vizsgálni kell.
Amennyiben a jogszerző 2011. február 28-át követően hunyt el, és az özvegyi nyugdíj iránti kérelmet 2012. július 31-éig már elbírálták, de az özvegy az új rendelkezések értelmében özvegyi járadékra jogosult, az özvegyi járadékot a nyugdíjmegállapító szerv 2012. szeptember 30-áig, a jogosultsági feltételek teljesülésének időpontjára visszamenőlegesen hivatalból állapítja meg. A jogosultsági feltételek bekövetkezésétől 2012. szeptember 30-áig terjedő időre járó különbözetet egy összegben, az özvegyi járadék első folyósított összegével együtt, késedelmi kamattal növelt összegben kell folyósítani. 

Intézkedéseim
Tekintettel arra, hogy a jogalkotó a vizsgálatom kezdeményezését követően, a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény özvegyi járadék megállapítására vonatkozó 61/A.§-ának  módosításával, illetve pontosításával orvosolta a jogbiztonság követelményével összefüggésben felmerülő visszásságot, e kérdéskört illetően további intézkedést nem kezdeményezek. 

Budapest, 2012. november 28.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.