Az alapvető jogok biztosának
Jelentése
az AJB-641/2012 számú ügyben

Előadó: dr. Farkas Zsuzsanna
dr. Lápossy Attila
dr. Szabó-Tasi Katalin
Az eljárás megindulása
A 2011-ben útjára indított „Beteg Jogaink – Egészséges Méltóság” elnevezésű projektünk keretében, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (2) bekezdése alapján hivatalból vizsgálatot indítottam a kórházi ügyelet, valamint ezzel összefüggésben a rezidensek, illetve szakorvos-jelöltek képzése, foglalkoztatása kérdéseiről. 
A hivatalbóli vizsgálat megindításának elsődleges indoka az a sajtóhír volt, miszerint egy kezdő rezidens egyedül ügyelt a Szent János Kórház idegsebészeti osztályán 2010 szilveszterének másnapján, miközben ez a részleg fogadta a régió összes betegét. A vizsgálat célja a konkrét ügy nyomán elsősorban annak áttekintése volt, hogy a rezidensek, szakorvos-jelöltek1 tevékenységére, ezen belül szakmai felügyeletére vonatkozó szabályozás és a jogalkalmazói gyakorlat megfelelően biztosítja-e az állam objektív élet- és egészségvédelmi kötelezettségének érvényesülését, valamint a betegek alapvető jogainak védelmét, elősegíti-e a megfelelő és hozzáértő sürgősségi betegellátást. 
A már megindult vizsgálatot a 2012. január 1-jétől hatályba lépő alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (a továbbiakban: Ajbt.) rendelkezései alapján folytattam le. A vizsgálat eredményes befejezése érdekében konkrét kérdésekkel összefüggésben kerestem meg a Nemzeti Erőforrás Minisztérium közigazgatási államtitkárát, valamint számos kiemelt egészségügyi intézmény, klinika és kórház vezetőjét, így
–	a Semmelweis Egyetem rektorát,
–	az egri Markhot Ferenc Kórház igazgatóját,
–	a Zala Megyei Kórház főigazgatóját, 
–	a Petz Aladár Megyei Oktató Kórház igazgatóját,
–	a fővárosi Szent János Kórház és Észak-budai Egyesített Kórház főigazgatóját,
–	a fővárosi Szent Imre Kórház főigazgatóját,
–	a Pécsi Tudományegyetem Klinikai Központ főigazgatóját,
–	a Debreceni Egyetem Orvos-és Egészségtudományi Centrum elnökét,
–	a Szegedi Tudományegyetem Szent-Györgyi Albert Klinikai Központjának elnökét,
–	a Veszprém Megyei Csolnoky Ferenc Kórház főigazgatóját.

Érintett alkotmányos jogok és alapelvek
·	a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés: „Magyarország független, demokratikus jogállam.”];
·	a testi és lelki egészséghez való jog [Alaptörvény XX. cikk (1)-(2) bekezdés: „Mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez. Az (1) bekezdés szerinti jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, a munkavédelem és az egészségügyi ellátás megszervezésével, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő.”].

Alkalmazott jogszabályok 
1)	az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Eütv.);
2)	az egészségügyi ellátás folyamatos működtetésének egyes szervezeti kérdéseiről szóló 47/2004. (V.11.) ESZCSM rendelet (a továbbiakban: ESZCSM rendelet);
3)	az egészségügyi felsőfokú szakirányú szakmai képzés részletes szabályairól szóló 16/2010. (IV.15.) EüM rendelet (a továbbiakban: EüM rendelet).

A megállapított tényállás
1. A vizsgálat megindítását követően áttekintettem a rezidensek, szakorvos-jelöltek szakmai felügyeletével és feladatellátásával kapcsolatos jogi szabályozást. A kiindulópontként irányadó rendelkezést a szakképesítése megszerzéséhez szükséges képzésben részt vevő személlyel összefüggésben, az egészségügyi felsőfokú szakirányú szakmai képzés részletes szabályairól szóló 16/2010. (IV.15.) EüM rendelet tartalmazza. Az EüM rendelet 10. § (2) bekezdése szerint rezidens, szakorvos-jelölt egészségügyi tevékenységet szakmai felügyelet mellett végezhet. Ezen rendelkezésnek a gyakorlatban történő értelmezése kapcsán felmerült, hogy a rezidensek, szakorvos-jelöltek szakmai felügyeletének tartalma az ügyeleti tevékenység teljesítése során hogyan határozható meg. Az ügyeleti ellátás biztosítása érdekében vajon a szakorvosnak minden esetben személyesen jelen kell lennie vagy elegendő, az ún. készenlét biztosítása, azaz ha a szakorvos telefonon elérhető és szükség esetén behívható az intézetbe?

2. Az jogértelmezési kérdés hátterének tisztázása érdekében több egészségügyi intézménytől és egyetemtől kértem tájékoztatást a következő konkrét kérdések vonatkozásában:
1.	Az egészségügyi felsőfokú szakirányú szakmai képzés részletes szabályairól szóló 16/2010. (IV.15.) EüM rendelet 10.§ (2) bekezdése szerint a rezidens, szakorvos-jelölt kizárólag felügyelet mellett láthat el ügyeleti tevékenységet, azaz álláspontja szerint minden esetben személyesen ott kell lennie a szakorvosnak vagy elegendő, az ún. készenlét biztosítása, azaz ha a szakorvos telefonon elérhető és szükség esetén behívható az intézetbe?
2.	Az intézményben/intézményeikben az orvosi ügyelet ellátásában kapnak-e szerepet a rezidensek, szakorvos-jelöltek?
3.	Amennyiben a rezidensek, szakorvos-jelöltek az orvosi ügyelet ellátásában részt vesznek, azt önállóan teszik – szakmai felügyelet nélkül – vagy az ún. készenlét biztosítása mellett, és milyen beavatkozási jogokkal, kompetenciákkal?
4.	Meghatározható-e, hogy az Önök által foglalkoztatott rezidensek, szakorvos-jelöltek az egészségügyi tevékenység ellátása során milyen jogokkal és kompetenciákkal rendelkeznek? Szükségesnek tartanák-e egy, az egyes rezidensek, szakorvos-jelöltek szakmai felügyeletének jellege, szintje szempontjából is irányadó kompetencia – lista kialakítását?

2.1 A Debreceni Egyetem Orvos- és Egészségtudományi Centrum válasza szerint a rezidensek, központi gyakornokok és szakorvosjelöltek ügyeletet csak szakmai felügyelet alatt láthatnak el. A szakmai felügyelet jellege egyrészt függ a szakmától, másrészt a szakorvosjelölt képzésben eltöltött idejétől. A felügyelet jellegét a szakterület ellátásáért felelős szakmai vezető, klinikaigazgató határozza meg. Bizonyos szakmák esetén, mint például a nagy manuális szakmák, minden esetben jelen kell lennie szakorvosnak a jelölt mellett, más esetben elegendő lehet a készenlét biztosítása, a szakorvos telefonon elérhetősége, behívhatósága. Ezeknél az eseteknél azonban fontos szempont a szakorvosjelölt megfelelő szakmai gyakorlatának megléte. A DEOEC klinikáin a rezidensek, szakorvosjelöltek kompetenciáit egyedileg, az egyéni előrehaladástól függően határozzák meg a szakmai vezetők. Azonban a rezidensek, szakorvosjelöltek kompetenciáinak meghatározását nagyon fontosnak tartják. A Centrum válasza szerint a válaszadáskor volt folyamatban a végzett orvosok kompetenciáinak meghatározása, amely a graduális képzés gyakorlati leckekönyvben előírt elvégzendő klinikai beavatkozások alapján, a négy orvosokat képző hely véleményének egyeztetésével történik. Álláspontjuk szerint erre kellene épülnie az egyes szakmák rezidensi, szakorvosjelölti kompetenciák meghatározásának.
2.2 A Semmelweis Egyetem rektora a megkeresésemben adott válaszában arról tájékoztatott, hogy a klinikáin a rezidensek és szakorvosjelöltek ügyeleti szolgálatot látnak el. 
Az ügyeletet ellátó szakszemélyzetet minden sürgős döntést igénylő szakterületen, klinikán jelenlévő szakorvos felügyeli. Tehát nem készenlét, illetve telefonos behívás biztosítja a szakorvos jelenlétét. Az általános orvosi végzettséggel rendelkező rezidensek és szakorvosjelöltek önálló tevékenységet nem végezhetnek. Ebből következően az ügyeletben érkező beteg felvételéről vagy hazabocsátásáról minden esetben szakorvos dönt, és az ügyeleti időben a konzíliumokat is minden esetben szakorvosok végzik. A rektor tájékoztatása szerint folyamatban volt a rezidensek és szakorvosjelöltek szakmai kompetenciáinak kidolgozása, amiben jelentős szerepet vállalnak az egyetemi szakmai grémiumok. 
A rektor álláspontja szerint, nyilvánvaló, hogy a törzsképzésben résztvevő, illetve a szakgyakorlati idejüket töltő szakorvosjelöltek más-más szakmai alkalmassági listával kell, hogy rendelkezzenek. Általános törekvés az, hogy a törzsképzési időszak, rezidens időszak legelején történjen minden szakmában az egységes sürgősségi betegellátási gyakorlat, amelynek teljesítését követően a rezidensek bizonyos beavatkozásokra önálló működési jogosultságot kaphatnak. A jelenlegi helyzet álláspontja szerint kétségtelenül nem pontosan definiált, ami például egy ügyeleti esemény kapcsán – már korábban felvett beteg rosszulléte, stb– bizonytalanságot kelthet. 
A jelenlegi gyakorlat intézményükben az, hogy a sürgősségi gyakorlatot már teljesített rezidens a sürgősségi eseményt elláthatja a bent lévő szakorvos előzetes engedélye nélkül. Akinek a sürgősségi gyakorlati periódusa még nem teljesített, ott az ügyeleti szolgálatot teljesítő rezidens kizárólag az életmentés elkezdésére, lázcsillapításra, ún. minor fájdalomcsillapító adására kap jogosultságot. A rektor hangsúlyozta, hogy a kompetenciaszintek meghatározása sürgős feladat, elsősorban éppen abban a vonatkozásban, amelyet megkeresésemben – az egyes rezidensek, szakorvos-jelöltek szakmai felügyeletének jellege, szintje szempontjából irányadó kompetencia lista – említettem. A készenléti, vagy behívásos szakorvosi ügyelet mellett végzett rezidensi-szakorvosjelölti munka éppen azt a feladatot hárítja át a szakorvosjelöltre, amelyhez a legtöbb tapasztalat szükséges. Ez pedig a beteg állapota sürgősségének megítélése. Álláspontja szerint az ilyen ügyeleti beosztás nem tekinthető megfelelőnek és semmiképpen nem követendő, annak ellenére, hogy az ügyeleti szolgálat finanszírozásának nehézségei miatt ez a valós helyzet.
2.3 A Pécsi Tudományegyetem Klinikai Központjának főigazgatója válaszában rámutatott, hogy a klinika központban a rezidensek és a szakorvosjelöltek kizárólag felügyelet mellett láthatnak el ügyeleti tevékenységet, de elegendőnek tartják a készenlét biztosítását, azzal a feltétellel, hogy a szakorvossal telefonon történő konzultáció biztosított, illetve szükség esetén behívható legyen. A rezidensek és szakorvos-jelöltek beavatkozási jogát és kompetenciáit a hatályos jogszabályoknak és előírásoknak megfelelően a munkaköri leírásokban rögzítik, melyeket a tutorok és a mentorok határoznak meg, és betartásukért a klinika és az intézetigazgató felelős. Válasza szerint ugyanakkor a kompetenciák leírása nem részletezett és szakmánként változó, ezért szükségesnek tartja egy irányadó kompetencia-lista kialakítását.
2.4 A Szegedi Tudományegyetem Szent-Györgyi Albert Klinikai Központjának elnöke szerint az EüM rendelet 10.§ (2) bekezdése számos félreértés alapjául szolgált és szolgál ma is, ez a kitétel ugyanis nem jelenti, hogy a szakorvos-jelölt nem végezhet önállóan, felügyelet nélkül semmilyen betegellátó tevékenységet. Az orvosi diploma birtokában ugyanis joga van, sőt nem egy esetben kötelezettsége is fennáll bizonyos feladatok, pl. elsősegély-nyújtás, újraélesztés, betegvizsgálat és betegség-megállapítás, stb. elvégzésére. Elismeri, hogy a szakirányú szakképzés folyamán bizonyos tevékenységeket a szakorvos-jelölt felügyelet mellett kell, hogy végezzen. A felügyelet jellege és minősége a szakorvos-jelölt szakmai előmenetele alapján határozható meg, vonatkozik ez a szakképzés kötelező részét képező ügyeleti szolgálatra is. A szakképzés kezdetén a felügyelet a személyes jelenléttel biztosítandó, míg a későbbiek folyamán a felügyelet készenléti szolgálatként is ellátható. 
A klinikáikon az ügyeletet ellátó szakképzendők két típusú felügyelet mellett vesznek részt a munkában. Azokon a klinikákon, ahol folyamatosan nagy ügyeleti betegforgalommal, adott esetben sürgős beavatkozások, műtétek végzésével kell számolni, a szakképzendő mellett folyamatosan egy vagy két szakorvos is dolgozik, így ők a rezidens szempontjából közvetlen felügyeletet látnak el. Olyan klinikákon, ahol az ügyeleti szolgálat elsősorban a betegosztályok felügyeletére korlátozódik, ott – bizonyos idő, és a szakmai előmenetelről való megbizonyosodás után – az ügyeleti szolgálat készenléti felügyelet mellett látható el. 
A Szent-Györgyi Albert Klinikai Központ tájékoztatása szerint a szakorvos-jelöltek ellátási jogosultságai, kompetenciái jól ismertek, a diplomához kötött elvárások a graduális képzési munkanaplóban rögzítettek. A válasz szerint az egyetemek 2011. november 4-én egyeztettek és egységesítették ezeket a szakterületenként meghatározott kompetenciákat. Az egyes felügyeleti szintek és a hozzájuk illeszkedő szakma specifikus kompetenciák meghatározása az új szakmai kollégiumok feladata. Néhány szakma esetében az elvárást már évek óta gyakorlatban alkalmazzák, míg mások esetében ez a munka jelenleg is folyamatban van. Álláspontjuk szerint szükséges a szakorvos-jelöltek foglalkoztatásának feltételeit jogszabályban külön is rögzíteni, különös figyelemmel a felügyelet egyes szintjeinek és módjának meghatározására.
2.5 Az egri Markhot Ferenc Kórház orvos-igazgatójának határozott álláspontja, hogy a rezidensek ügyeleti szolgálatot csak szakorvos közvetlen felügyelete mellett láthatnak el, ugyanis készenléti szolgálat nem elegendő a megfelelő szintű biztonságos ügyelet ellátásához. A kórházukban a rezidensek és szakorvos jelöltek részt vesznek ügyeleti szolgálat ellátásában. Az alkalmazott gyakorlatuk szerint a rezidensek szakorvosi felügyelet mellett végzik az ügyeleti tevékenységet. A kórház Sürgősségi Betegellátó Osztályán külön rezidensi sor működik, ahol külön bérezés mellett, rezidens orvosaik az alapszakmájuktól függetlenül két szakorvos felügyeletével vesznek részt az ellátásban, így a sürgősségi betegellátásban rutint tudnak szerezni. Az ügyeleti szolgálatba a rezidenseket  szakorvosi felügyelet mellett is csak akkor osztják be, ha ő ezt vállalja, illetve az adott szakma vezető főorvosa erre alkalmasnak ítéli. A szakorvos jelöltek készenléti szolgálat mellett ügyelnek. Az igazgató szükségesnek tartja a rezidensek és szakorvos-jelöltek kompetenciájának meghatározását az egészségügyi tevékenység ellátása során, ezeket pedig a munkaköri leírásokban rögzítenék.
2.6 A Zala Megyei Kórház igazgatójának álláspontja szerint nem szükséges a rezidens szakmai felügyeletét ellátó szakorvos személyes jelenléte az ügyeleti tevékenység során, hanem elegendő a készenlét biztosítása. Elismerik, hogy igen nehéz általános szabályt felállítani, hiszen az egyes orvosi szakterületek és azon belül az ügyeletben jelentkező tevékenységek jelentősen különbözhetnek egymástól. Ha mégis ilyen jellegű, általános szabályt kell alkotni, akkor álláspontjuk az, hogy elegendő a szakorvosi készenlét biztosítása. Intézményükben mind a két választható forma jelen van, azaz a készenlét által biztosított, illetve a személyesen gyakorolt szakorvosi felügyeletre is van példa. A szakterületek döntő többségében a nem szakorvos kollégák önállóan ügyelnek, és szakorvosi készenlét áll rendelkezésükre. Az orvosi szakterületek egy másik részében, ahol egynél több személy ad ügyeleti szolgálatot azonos osztályon, amennyiben nem szakorvos kolléga az egyik ügyeletes, akkor a másik ügyeletes minden esetben nagy tapasztalatú szakorvos kolléga. Az igazgató hangsúlyozta, hogy az utóbbira csak abban az esetben van mód, ha több személy lát el egyszerre, azonos osztályon ügyeleti tevékenységet.
Intézményükben a nem szakorvos kollégák kompetenciája nem csak az ügyeleti, hanem a rendes munkaidőre vonatkoztatva is minden osztályukon szabályozott, kompetencia lista formájában, ami minden évben felülvizsgálatra kerül az osztályvezető főorvos által. Általában elmondható, hogy ún. ügydöntő döntéseket – hazabocsátás, másik osztályra áthelyezés, műtét szükségességének eldöntése, konzíliumadás – önállóan a nem szakorvosok nem végezhetnek. Ezeknek a kérdéseknek a felmerülésekor minden esetben kötelességük a felettük szakmai felügyeletet gyakorló szakorvos kollégát értesíteni, aki saját hatáskörben eldönti, hogy elegendő-e a segítség nyújtása telefonkonzultáció útján, vagy szükséges személyes jelenléte a beteg ellátásában. 
Mindenféleképpen előre mutatónak és helyesnek tartanák a nem szakorvosok egészségügyi tevékenységekre vonatkozó kompetenciájának meghatározását. Véleménye szerint ez történhetne akár szakmánként, akár keret jellegűen, konkrét felsorolások nélkül, általános kategóriákat használva. Mindenféleképpen célszerű lenne azon tevékenységeknek meghatározása, amit kizárólag szakorvos, személyesen végezhetne el, akár rendes munkaidőben, akár ügyeletben. 
Az igazgató válaszában azonban kiemelte, hogy ez a rendszer, amelyben a szakmai felügyeletet biztosító nincs személyesen jelen az ügyeletet ellátó nem szakorvos mellett, megfelel egyrészt a történelmileg kialakult magyar egészségügyi hagyományoknak, másrészt a nemzetközi gyakorlatnak is. Nincs a világnak olyan országa, bármely gazdag erőforrásokkal is rendelkezzen, ahol biztosítani tudják/akarják, azt, hogy minden orvosi szakterület minden ügyeletében kizárólag szakorvos teljesítsen ügyeleti szolgálatot. Ez egyrészt olyan erőforrás igényeket támasztana, aminek sehol nem tudnak megfelelni, másrészt a szakorvossá válás felé vezető képzési folyamatban igen nagy jelentőségű az önállóan ellátott ügyeletek teljesítése. A betegek biztonsága kétségkívül mindenhol az első számú prioritás kell, hogy legyen. A világ országainak általános gyakorlata alapján ez a prioritás szakorvosi készenlét biztosításával általában kellően megoldható.
2.7 A Fővárosi Önkormányzat Szent Imre Kórház főigazgatója szerint a rezidens – a végzés utáni első két évben – csak szakorvos mellett láthat el ügyeletet, aki jelen is van az ügyeleti időben. Azaz rezidensi időszakban nem javasolható az önálló ügyelet, telefonos szakorvosi készenléttel. Azonban elismerik, hogy olyan kórházakban, ahol égető orvoshiány van, mátrix rendszerben javasolható az ügyeleti foglalkoztatásuk. A szakorvos jelöltek a megszerzett szakmai tapasztalatuk és rátermettségük figyelembe vételével, egyéni elbírálással az osztály, illetve profilvezető felelősségvállalásával ügyeltethetők telefonos készenlét biztosításával nem műtétes szakmákban. Olyan kórházakban, ahol égető orvoshiány van – nem érik el a szakmai minimumfeltételek által meghatározott létszámot – mátrix rendszerben javasolható az ügyeleti foglalkoztatásuk.
A kórházban a rezidensek, szakorvosjelöltek is kapnak szerepet az orvosi ügyelet ellátásában, az osztályok és profilok szervezésében szakorvos melletti felügyelettel ügyeletet látnak el. Véleménye szerint a rezidensek és szakorvos jelöltek részére képzésük ideje alatt teljesítendő szakmai feltételek az Egyetemek által jól szabályozottak, a képzésük további idejében a szakorvosi képzési feltétel szintén. Szakmai felügyeletük biztosított, így külön kompetencia lista kialakítása nem szükséges.
2.8 A Fővárosi Önkormányzat Szent János Kórháza és Észak-budai Egyesített Kórházainak főigazgatója kérdésemre azon véleményemnek adott hangot, hogy a rezidensi-szakorvosi ügyeleti rendszer biztonságos működtetése az osztályvezetők felelőssége. A pályakezdő a rezidens időszak kezdetén – általában 2-6 hónapig – önállóan nem ügyel, majd miután – az osztályvezető főorvos véleménye szerint, és az ő felelős döntése alapján- megfelelő helyismeretre, szakmai jártaságra szert tesz, egyre inkább bevonják az ügyeleti feladatok elvégzésébe. A következő fokozatban osztják be teljes jogú ügyeletesnek, van ahol egyedül, van ahol csoport, operatív team tagjaként.  Az önálló ügyeleti formánál azonban mindig van a háttérben behívható szakorvos, és az osztályvezető főorvos is elérhető és behívható. A behívható szakorvos nem több mint 20 perc alatt beér a kórházba. Egyéni adottsága kórházuknak, hogy több operatív szakma szakorvosa a kórház közelében lakik.
Az intézményben integráns részei a rezidensek e betegellátásnak. Ugyanis a szakorvossá válás lényeges területe az ügyeletben történő önálló helytállás, a döntési készség fejlesztése, a gyors helyzetfelismerés kialakítása. A rezidensi ügyeleti, nappali beavatkozási jogok a szakorvos illetve osztályvezető főorvos által folyamatosan kontrollált eljárási tevékenységekre terjednek ki. Olyan beavatkozásokat végezhetnek, amelyek végzésében már elég tapasztalatot szereztek, és a potenciális szövődmények elhárításában is járatosak. 
A főigazgató álláspontja szerint objektívebb és biztonságosabb lenne a beavatkozási jogok, kompetencia-listák és a felügyeleti jogok protokollokba szervezése, amely egységes szakmai elvek mentén, a beteg számára „az egyenlő hozzáférés esélyét” adná meg bárhol az országban. Mindezek minőségbiztosítási rendszerbe illesztése is indokolt. Egy országban egységes eljárásrend, illetve útmutató megalkotásával központilag ki lehetne alakítani a rezidensek működésére vonatkozó kompetencia és eljárásrendeket.
A főigazgató válaszában utalt arra is, hogy a konkrét, sajtóban is szereplő idegsebészeti ügyelet kapcsán megkérték a saját idegsebészeti osztályuknak vezetőjének, valamint – az ő kezdeményezésére – az országos idegsebészeti szakfelügyelő főorvosnak a véleményét is, amelyet csatoltak válaszlevelükhöz. Hangsúlyozta, hogy a cikkben érintett napon két ellátandó ügye volt a rezidensnek: egyik esetben konzíliumot adott, másik esetben a szakorvost behívta, aki egy akut porckorongsérvest megoperált. Minden esetben, ez esetben is, az ügyeleti beosztást az orvos igazgató hagyta jóvá. 
A rendelkezésre bocsátott dokumentumokból megállapítható az országos idegsebészeti szakfelügyelő főorvosnak az idegsebészeti ügyelet ellátásával kapcsolatos véleménye, amely a következőkben foglalható össze.
A jelenleg érvényes előírások szerint önállóan ügyeletet csak szakorvos láthat el, azonban jogszabály nem írja elő, hogy ez állandó jelenlét vagy készenlét formájában nyújtható, mindkét forma megengedett. Semmiféle jogszabály nem tiltja, hogy rezidensek orvosi ügyeletet elláthassanak, ez önmagában azért is értehetetlen lenne, mert az orvosi diploma a rezidenst is feljogosítja az orvosi tevékenységre. Mindebből az következik – bár ezt expressis verbis a jogszabály nem tartalmazza –, hogy rezidens orvos szakorvos felügyelete mellett ügyeleti szolgálatot elláthat. Ez a szakorvosi felügyelet jelenlét vagy készenlét formájában is nyújtható. Hangsúlyozta, hogy jelenleg jogszabály, de még szakmai konszenzus sem szabályozza, hogy rezidens orvos milyen feltételek mellett ügyelhet.
Az idegsebészeti szakorvosi ügyelet ellátható állandó jelenlét, illetve készenlét formájában. Jelenleg az idegsebészeti szakterületen jelentkező állandó létszámhiány miatt a készenléti ügyelet nyújtása a klinikák és a nagy centrumok kivételével teljesen szokványos. Készenléti ügyelet formában lát el ügyeletet pl. az újpesti, székesfehérvári, szombathelyi, kecskeméti idegsebészeti osztály vagy részleg, ahol még rezidens ügyeletes sincsen jelen. Az idegsebészeti rezidensek ügyeleti szolgálatban való részvétele ugyancsak szokványos, amennyiben a kellő kiképzésen átesetek, alkalmasságukról munkahelyi vezetőjük meggyőződött, és a feladatra írásbeli megbízást kaptak – az ellátható tevékenység pontos leírásával. Ezen tevékenységüket szakmai felügyelet mellett végezhetik. Ez lehet a szakorvos állandó jelenléte, illetve készenléte – utóbbi esetben biztosítani kell az állandó és azonnali szóbeli konzuli lehetőséget, illetve 15-20 percen belül a szakorvos személyes jelenlétét és részvételét a betegellátásban. Ezen feltételek teljesítése mellett a szakorvosi ügyeletre vonatkozó jogszabályi előírások betarthatók. Mindezek alapján megállapítható, hogy az idegsebészeti rezidensek ügyeletben való részvétele, illetve az ügyelet rezidens által történő ellátása, idegsebész szakorvosi készenléti ügyelet mellett nem kifogásolható. 
Az országos idegsebész szakfelügyelő főorvos a fentieken túl megjegyezte, hogy a szakorvosok ügyeleti szolgálata mellett mind a betegellátás, mind a kiképzés szempontjából elengedhetetlen, hogy rezidens orvosok ügyeleti szolgálatban részt vegyenek, hiszen ez a világon mindenhol elfogadott gyakorlat. Azonban jogos ez az igény, hogy ez szabályozott formában történjen. Utalt arra, hogy kezdeményezni fogja azt, hogy az OSZMK a szakfőorvosok, illetve a felálló szakmai testületek bevonásával dolgozza ki a rezidensek ügyeleti szolgálatra előírásait. Ezáltal a részleteiben nem szabályozott jogi helyzetből adódó viták elkerülhetők, esetleges jogi eljárások megelőzhetők. Ezen intézkedést azért is fontosnak tartja, mert nemcsak idegsebészetet, hanem valamennyi ügyeletet ellátó szakterületet érint. 
Egyéni véleménye továbbá, hogy olyan feladatokat ellátó kórház vagy osztály, mint a Szent János Kórház Idegsebészeti Osztálya számára olyan szakorvosi létszámot kell biztosítani, ami a folyamatos szakorvosi jelenlétet ügyeleti időszakban is lehetővé teszi, illetve megfelelő egyéb feltételek a rezidensek foglalkoztatására, beleértve azok ügyeleti szolgálatban való részvételét is. 
2.9 A Petz Aladár Megyei Oktató Kórház orvos–igazgatójának tájékoztatása szerint önálló ügyeleti tevékenységet rezidens vagy szakorvos jelölt nem végezhet. A szakorvos jelenlét személyesen biztosított, vagy több soros ügyelet, vagy társosztály azonos szakmában dolgozó ügyeletese révén. A rezidensek, szakorvos jelöltek értelemszerűen szerepet kapnak az ügyeleti ellátásban, hiszen a sürgősségi ellátás a szakorvos jelölt képzés része. Az ügyeleti ellátás során a kezelési tervet, kórházi felvétel vagy haza bocsátás szükségességét, illetve bármely, a beteg sorsát befolyásoló orvosi döntést önállóan nem hozhatnak. Ezeket a döntéseket minden esetben szakorvos kollégával kötelesek konzultálni. A rezidensek, illetve szakorvos jelöltek kompetencia listájának összeállítását nem tartják szükségesnek. Mivel mind az egyes szakmák, mind a szakorvos jelöltek képzési szintje között hatalmas különbségek vannak, ezért ennek meghatározása véleményük szerint minden esetben az osztályvezető főorvos kötelessége. 
2.10 A Veszprém Megyei Csolnoky Ferenc kórház főigazgatója és a Magyar Kórházszövetség elnökének tájékoztatása szerint a rendelet vitatott rendelkezése az ügyeleti ellátás során úgy érvényesül, hogy ahol több orvos lát el ügyeleti szolgálatot egy ellátási egységben ott a felügyelet közvetlenül biztosítható. Ahol egy orvos van ügyeletben, ott szakorvosi készenlét biztosított. 
Álláspontja szerint a jelenlegi magyar HR ellátási szinten nem biztosítható a szakorvos személyes jelenléte az ügyeleti ellátás biztosítása érdekében minden esetben. A főigazgató válaszában utalt arra, hogy az ügyeleti beosztás elkészítése a szakmai vezetést biztosító orvos-igazgató feladata, míg osztályos szinten ennek felelőse az osztályvezető főorvos. E kötelezettségeket az intézményi szervezeti és működési szabályzata, illetve az orvos-igazgató és osztályvezető főorvos munkaköri leírásának kell tartalmaznia. Az ügyeleti beosztás készítésekor nekik kell meggyőződniük arról, hogy a beosztott orvos milyen szakmai képzettséggel rendelkezik. Véleménye szerint a kompetencia listák meghatározása minden egyes egészségügyi szakdolgozó vonatkozásában célszerű lenne, mely intézményi szinten egyénre lebontandó.
3. A vizsgálat során a megkeresett intézmények vezetői véleményének, szakmai-jogi álláspontjának megismerését követően a rezidenseknek az ügyeleti tevékenység ellátásában kapott szerepével összefüggésben a következő kérdések vonatkozásában tájékoztatást kértem a Nemzeti Erőforrás Minisztérium közigazgatási államtitkárától.
3.1. Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 110. § (1) bekezdése szerint egészségügyi tevékenység végezhető önállóan vagy felügyelet mellett. A szakképesítése megszerzéséhez szükséges képzésben részt vevő személy az egészségügyi felsőfokú szakirányú szakmai képzés részletes szabályairól szóló 16/2010. (IV. 15.) EüM rendelet 10. § (2) bekezdés szerint egészségügyi tevékenységet szakmai felügyelet mellett végezhet. Álláspontja szerint a szakmai felügyelet tartalma az ügyeleti tevékenység teljesítése során hogyan határozható meg?
A közigazgatási államtitkár válaszában arról tájékoztatott, hogy az ügyeleti feladatok ellátásával összefüggésben a szakmai felügyelet tartalmát lényegében az Eütv. 110.§-a határozza meg. Az Eütv. 110. § (3) bekezdése értelmében az önálló egészségügyi tevékenységvégzési jogosultsággal rendelkező személy felügyelete mellett végezhet egészségügyi tevékenységet az a személy, aki a szakképesítése megszerzéséhez szükséges képzésben vesz részt. Ugyanakkor, ha a felügyelt személy más egészségügyi szakképesítése, pl. általános orvosi oklevele vagy másik szakorvosi szakvizsgája alapján már szerepel az egészségügyi dolgozók működési nyilvántartásában, az Eütv. 110. § (2) bekezdése értelmében – saját kompetenciájában – önállóan is jogosult egészségügyi tevékenység végzésére. A felügyelt személy az Eütv. 110. § (5) és (6) bekezdése értelmében csak előzetes és megfelelő oktatást követően, a felügyeletet gyakorló személy utasítása szerint működhet közre az egészségügyi tevékenység végzésében. A felügyeletet gyakorló személy utasítási joga – ide nem értve a munkáltatói utasítási joggyakorlást – csak a szakképesítésének megfelelő körben gyakorolható. Ezen túlmenően jelenleg olyan jogi szabályozás nincs, amely meghatározná, hogy a rezidens pontosan milyen további feltételek mellett ügyelhet. 
A válaszban továbbá kiemelték, hogy a szakorvos-jelöltek kompetenciáinak mértékét felvető kérdésekkel összefüggésben több további szempont is felmerülhet. Ugyanis a szakorvos-jelölt kompetenciája szakmánként (első szakképesítés vagy már meglévő szakképesítésre ráépülő szakképesítés, illetve többedik szakorvosi szakképesítés megszerzése érdekében végez-e egészségügyi tevékenységet, illetve áll képzés alatt) és egyénenként is eltérő lehet. E körben továbbá nem lehet figyelmen kívül hagyni az általános orvosi képzés során elsajátított kompetenciákat sem. A szakorvos-jelöltek az egyetemi tanulmányaik befejezésével már jogosultak egészségügyi tevékenységet végezni, hiszen a 12 szemeszteres egyetemi oktatás keretében is mind elméleti, mind gyakorlati szinten számos ismeretet elsajátítottak, több olyan tevékenység is van, amelyet az „iskolapadból kikerülve” önállóan is el tudnak látni. Ezek köre tekintetében irányadónak tekintendő az alap- és mesterképzési szakok képzési és kimeneti követelményeiről szóló 15/2006. (IV. 3.) OM rendelet 3. számú melléklet VI. 4. pontja. A szakorvosképzés a gyakorlati ismereteik bővítését és a szakmai rutin elsajátítását, a specializálódást szolgálja. 
3.2. Álláspontja szerint a rezidens, szakorvos-jelölt ügyeleti tevékenysége ellátásakor a szakorvosnak személyesen ott kell lennie, vagy elegendő az ún. készenlét biztosítása, azaz ha a szakorvos telefonon elérhető és szükség esetén behívható az intézetbe? Szabályozza-e jogszabály vagy valamilyen szakmai előírás, hogy rezidens, szakorvosjelölt milyen feltételek mellett ügyelhet?
E kérdésre válaszuk az egészségügyi ellátás folyamatos működtetésének egyes szervezeti kérdéseiről szóló 47/2004. (V.11.) ESZCSM rendelet 12. § (5) bekezdésével adható meg. E szerint ügyeleti szolgálatban az az orvos, illetve más egészségügyi dolgozó vehet részt, aki a feladatok ellátására jogosító szakképesítéssel rendelkezik, vagy ezzel nem rendelkezik, de tevékenységének szakmai felügyelete szakképesítéssel rendelkező személy közvetlen utasítása, ellenőrzése, szükség esetén konzultatív segítsége mellett biztosított.
A rendelet a „konzultatív segítség” biztosításával összefüggésben sem a személyes jelenlétet, sem a konzultáció csatornáját tekintve nem tartalmaz részletes előírást, erre tekintettel ezek a gyakorlatban számos formában megnyilvánulhatnak. Az egészségügyi ügyelet – mint egészségügyi tevékenységvégzési forma – ellátásának további feltételei (pl. szakmai, egészségügyi alkalmasság, stb.) tekintetében a rezidensekre, szakorvosjelöltekre a valamennyi egészségügyi dolgozóra irányadó, általános szabályok az irányadóak.
3.3. Ismeretei szerint van-e olyan jogszabály, amely szabályozza azon kérdést, hogy a rezidens, szakorvosjelölt szakmai felügyelete állandó jelenléttel vagy készenléttel biztosítható?
A tevékenységet a felügyeletet gyakorló személy közvetlen utasítása, ellenőrzése, szükség esetén konzultatív segítsége mellett kell végezni. Szakmai értelemben az, hogy a szakorvosképzésben részt vevő jelölt milyen tevékenységet jogosult önálló döntés alapján önállóan, és mely tevékenységet jogosult felügyelet mellett végezni, valamint hogy milyen szintű felügyeletet igényel (szakorvos tényleges jelenlétét a jelölt mellett, szakorvos elérhetőségét személyesen, valamint telefonon) több szempont is meghatározza. 
Egyrészről a jelölt kompetenciája, amely a szakképzés előrehaladásával egyre nő, azaz minél több időt tölt el a szakképzésben, annál több tevékenységet tud önállóan ellátni. Másrészről meghatározó az a tény, hogy milyen szakképzésben vesz részt, hiszen az egyes szakmák szerint eltérő lehet, hogy a jelölt milyen ismeretekkel bír már a szakképzés megkezdésekor, illetve mely ismereteket szükséges még megszereznie valamint a szakma gyakorlása szempontjából milyen fokozatossággal válik önállóvá. Emellett a jelölt egyéni képességei is meghatározóak, hiszen van olyan jelölt, aki kevesebb esetszám után is nagy biztonsággal végez adott tevékenységet. 
Általános alapelvként érvényesül, és az egészségügyi szolgáltató felelősségének alapjául szolgál, hogy a beteget – az ellátás igénybevételének jogcímére tekintet nélkül – az ellátásában résztvevőktől elvárható gondossággal, valamint a szakmai és etikai szabályok, illetve irányelvek betartásával kell ellátni. Ebből adódóan az egészségügyi szolgáltató kötelessége és felelőssége, hogy úgy szervezze meg az egészségügyi ellátást, hogy az a betegek biztonságát is szolgálja. Ennek egyik eleme annak biztosítása, hogy a megfelelő számú, képzettségű és szakmai ismeretű egészségügyi személyzet a rendelkezésre álljon. Ennek hiányában mind közigazgatási jogi mind pedig polgári jogi szankció lehetőségével számolnia kell.
3.4. Álláspontja szerint a rezidensek, szakorvosjelöltek szakmai felügyeletének jellege, szintje szempontjából is irányadó kompetencia-lista kialakítása átláthatóbbá tenné-e a rezidensek, szakorvosjelöltek szerepét az ügyelet ellátásban? Van-e törekvés rezidensek, szakorvosjelöltek ügyeleti szolgálatára vonatkozó előírások kidolgozására? 
A szakorvosjelölt kompetencialistájának minimumát az általános orvosi képzés során elsajátított kompetenciák képezik, amely kompetencia-kör folyamatosan szélesedik a szakorvosi képzés(ek) során. Azonban vizsgálható szakmai kérdésnek tartják azt, hogy magának a szakorvosi képzsének a folyamatában – adott esetben mérőpontok bevezetésével, a képzés egyfajta szakaszolásával – a már megszerzett kompetenciaszintek tekintetében lehetne-e a jelenleginél egyértelműbb helyeztet teremteni.  Mindazonáltal – figyelemmel arra, hogy ez a szakorvosképzés általános rendszerét érintő kérdés – egy esetleges szabályozás várhatóan hosszabb időt vehet igénybe. 
A válasszal összefüggésben hangsúlyozták továbbá, hogy a kompetenciahatárok kérdése nem csak rezidens-szakorvos, hanem szakorvos-szakorvos, valamint (szak)orvos-egészségügyi dolgozó viszonylatban is felmerül.
A szakorvos-szakorvos relációval kapcsolatban az R. 13. § (3) bekezdésére hivatkozással továbbá kiemelték, hogy több azonos vagy hasonló profilú osztály működés esetén az egészségügyi szolgáltató összevont osztályos (mátrix) ügyeletet is szervezhet. Mátrix ügyelet esetén nem zárható ki, hogy az ügyelő szakorvos a másik (rokon) szakma területét érintő szakorvosi kérdéssel találkozik a sürgősségi ellátás során, ilyen esetben értelemszerűen saját kompetenciája alapján eljárva teljesíti az ellátást vagy hozza meg a döntését másik szakorvos bevonásának szükségességéről.
Az orvosok és a szakdolgozók viszonyrendszerében a kompetenciahatárok elkülönítésének szükségessége több esetben is felmerült és ez jelenleg is hatályos szabályozás tárgyát képezi. A közelmúltban az egészségügyi dolgozók rendtartásáról szóló 30/2007. (VI. 22.) EüM rendelet 2012. január 1-jével hatályát vesztő 2. melléklete határozta meg azokat a szakképesítéseket vagy szakképzettségeket, amelyek birtokában írásos (orvosi) felhatalmazás alapján egyes orvosi kompetenciába tartozó tevékenységeket is elláthat a szakdolgozó. Az egészségügyi szakdolgozó által orvosi elrendelésre ellátható tevékenységvégzés feltételeit 2012. január 1-jétől új miniszteri rendelet, az egészségügyi szakdolgozó által, orvosi elrendelésre önállóan is ellátható tevékenységek felelősségi, szakmai, szakképesítési és szakképzettségi feltételeiről szóló 66/2011. (XII. 13.) NEFMI rendelet szabályozza. A szakdolgozói kompetenciák bővítésére rendszerszintű megoldást pedig az Eütv. 116/D. §-a szerinti (ún. „liszensz”) képesítések szolgálhatnak a jövőben. A szabályozás értelmében az egészségügyi szakirányú szakmai továbbképzés során a megszerzett képesítéshez közvetlenül kapcsolódó, de a megszerzett képesítés alapján nem végezhető egészségügyi szakmai tevékenység végzésére jogosító képesítés is szerezhető. 
3.5. Ismeretei szerint az egészségügyi szolgáltatók ügyeleti beosztásának kialakítására vonatkozóan létezik-e egysége szabályozás, az egészségügyi szolgáltatóknak az ügyeleti beosztásuk névjegyzékében fel kell-e tüntetni, hogy szakorvos vagy rezidens, szakorvosjelölt teljesíti-e az ügyeleti ellátást?
Az ügyeleti beosztásra – mint munkaidő-beosztásra – vonatkozóan részletes szabályokat tartalmaz az Eütv. olyan egységes szabályozás azonban nem létezik, amely alapján az egészségügyi szolgáltatóknak az ügyeleti beosztásban fel kellene tüntetniük az ügyeletet ellátó egészségügyi dolgozó szakképesítésének szintjét.

A vizsgálat megállapításai
Hatáskör tekintetben
Az alapvető jogok biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Ajbt. határozza meg. 
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint – többek között – közigazgatási szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (a továbbiakban együtt: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Ajbt. 18. § (4) bekezdése értelmében az alapvető jogok biztosa a hatóságok tevékenysége során felmerült, az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból eljárást folytathat. A hivatalból indított eljárás természetes személyek pontosan meg nem határozható, nagyobb csoportját érintő visszásság kivizsgálására vagy egy alapvető jog érvényesülésének átfogó vizsgálatára irányulhat. 
Az Ajbt. 18. § (1) bekezdés l) pontja és a 18. § (2) bekezdésének e) pontja alapján az alapvető jogok biztosa által vizsgálható hatóságnak, ezen belül közszolgáltatást végző szervnek minősül – függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik – a jogszabályban közszolgáltatásként megjelölt tevékenységet végző szervezet. Az egészségügyi ellátórendszer fejlesztéséről szóló 2006. évi CXXXII. törvény 1. § (2) bekezdésének b) pontja szerint egészségügyi közszolgáltatás: a részben vagy egészben a központi költségvetés és az Egészségbiztosítási Alap terhére finanszírozott egészségügyi szolgáltatás. A fentiek alapján a korábbi ombudsmani gyakorlattal összhangban közszolgáltatást végző szervek körébe tartoznak az egészségügyi intézmények, amelyekre az ombudsman vizsgálati jogosultsága – az Obtv. hatásköri szabályai értelmében – egyértelműen kiterjed.
A vizsgálati keretekkel kapcsolatban rögzíthető, hogy az ombudsman számára egy adott jogi szabályozás alapjogi aspektusú vizsgálatára, valamint jogszabályi hiányosságával, tartalmi hibáival összefüggő intézkedések megfogalmazására a törvény lehetőséget teremt. A preventív alapjogvédelemre is hangsúlyt helyező ombudsmani gyakorlat alapján a biztos mandátuma keretei között marad akkor, amikor az alapjogi aspektusú vizsgálathoz nélkülözhetetlen módon, hivatalbóli eljárás keretében, éppen a konkrét alapjogsérelmek és ezen alapuló panaszok megelőzése érdekében áttekinti a releváns jogi szabályozás egyes elemeit, feltérképezi és jelzi a jogalkotó szervek vagy az Alkotmánybíróság irányába a normaszöveggel kapcsolatban felmerülő alkotmányossági aggályokat.

Az alkotmányos alapjogok és alapelvek tekintetében
Az alapvető jogok biztosa egy adott társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget mandátumának. Az ombudsmani intézmény megalakulása óta az állampolgári jogok országgyűlési biztosa következetesen, zsinórmértékként támaszkodott az Alkotmánybíróság alapvető jogállami garanciákkal és az alapjogok tartalmával kapcsolatos elvi megállapításaira, valamint – az ombudsmani jogvédelem speciális vonásainak megfelelően – alkalmazta az alapjog-korlátozás alkotmányosságát megítélni hivatott egyes alapjogi teszteket.
Magyarország Alaptörvényének és Ajbt. hatályba lépésével az alapvető jogok biztosaként is követni kívánom a fenti gyakorlatot, így míg az Alkotmánybíróság eltérő álláspontokat nem fogalmaz meg, eljárásom során irányadónak tekintem a testület eddigi megállapításait.
1. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése alapján Magyarország független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság korábbi töretlen gyakorlata alapján ennek a jogállami minőségnek nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság által gyakran hivatkozott tétel, hogy a jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Az Alkotmánybíróság döntéseiben felhívta a figyelmet, hogy a jogállamiságnak számos összetevője van. Kiemelte, hogy egy demokratikus jogállamban, ahhoz, hogy a természetes és jogi személyek életviszonyaikat, működésüket, magatartásukat a jog által előírtakhoz tudják igazítani, az elvárt kötelezettségeiknek eleget tudjanak tenni, szükség van a joganyag és a jogi eljárások stabilitására, a változásokra való felkészüléshez megfelelő idő biztosítására, az egyértelműségre, a követhetőségre és érthetőségre.
2. Az Alaptörvény XX. cikk (1) és (2) bekezdése alapján mindenkinek joga van a testi és lelki egészséghez, e jog érvényesülését Magyarország genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával, a munkavédelem és az egészségügyi ellátás megszervezésével, a sportolás és a rendszeres testedzés támogatásával, valamint a környezet védelmének biztosításával segíti elő. Az Alkotmánybíróság több korábbi, álláspontom szerint az Alaptörvény értelmezése során továbbra is relevánsnak tekinthető határozatában bontotta ki a (legmagasabb szintű) testi és lelki egészséghez való jog tartalmát és korlátozhatóságát.2 Eszerint a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog alkotmányi követelményként értelmezendő: az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva olyan gazdasági és jogi környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához, életviteléhez.3 Az alkotmánybírósági gyakorlat utal arra is, hogy „[…] az államnak e jog megvalósulása érdekében meghatározott, az egészségügyi intézmények és orvosi ellátás megszervezésére irányuló kötelezettsége […] annyit feltétlenül jelent, hogy az állam köteles megteremteni egy olyan intézményrendszer működésének a garanciáit, amely mindenki számára biztosítja az egészségügyi szolgáltatások igénybevételének lehetőségét, azaz azt, hogy a szolgáltató intézmények hiánya miatt senki ne maradjon ellátatlanul.”
Az alkotmánybírósági gyakorlat ugyanakkor utalt arra is, hogy „az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás körében elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. Ilyennek volna minősíthető például, ha az ország egyes területein az egészségügyi intézményrendszer és az orvosi ellátás teljesen hiányozna.” Az Alkotmánybíróság olvasatában „az ilyen szélső eseteken túl azonban az Alkotmányban meghatározott állami kötelezettségnek nincs alkotmányos mércéje. Az egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az az Alkotmányban foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg.”4
Az egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, állami – intézményrendszert fenntartó, működtető – kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg. Az egészségvédelmi kötelezettség, mint az életvédelmi kötelezettségből levezetett, „közvetett” intézményvédelmi kötelezettség határozottan az államcél minőség felé mutat. Kiemelendő emellett, hogy a sürgősségi mentés és ellátás intézményét az egészséghez való jog biztosítása, az állam életvédelmi kötelezettsége hívta életre, ma már egyértelműen elmondható az, hogy az állampolgárnak alanyi jellegű joga van arra, hogy – amennyiben veszélybe kerül – hatékony és gyors segítségben részesüljön.

Az ügy érdeme tekintetében
1. A vizsgálatom során áttekintettem az ügyeletre, mint ellátási formára, és mint ágazati munkajogi jogintézményre vonatkozó joganyagot. Tekintettel arra, hogy az egészségügyi ágazati joganyag vonatkozásban kétféle értelemben beszélhetünk ügyeletről. 
Az ügyeletet definiálhatjuk egyrészt, mint ellátási formát, e fogalom alatt kell érteni az intézményrendszer, illetve az egyes egészségügyi szolgáltatók „ügyeleti rendjére”, „ügyeleti működésére” vonatkozó szabályokat. Ez a szabályrendszer elsősorban az egészségügyi szolgáltatók működtetésére vonatkozó, azaz egyfajta intézményi működési szabályrendszert foglal magában. Másrészt az egészségügyi ügyelet egy törvényben rögzített munkaidő-típus, azaz egy speciális ágazati munkajogi jogintézmény.
1.1 Az ügyelet, mint ellátási forma tartalmát az Eütv. az egészségügyi ellátások rendszerét meghatározó IV. Fejezet 4. címe bontja ki. Az ügyeleti rendszer a napi munkarenden kívül bekövetkező sürgősségi esetekben az alapellátás, a járóbeteg-szakellátás, valamint a fekvőbeteg-szakellátás folyamatos igénybevételének lehetőségét biztosítja.5 Az ügyeleti ellátás célja pedig az egészségügyi szolgáltatók napi munkarend szerinti munkaidő befejezésének időpontjától a következő napi munkarend szerinti munkaidő kezdetéig a beteg vizsgálata, egészségi állapotának észlelése, alkalomszerű és azonnali sürgősségi beavatkozások elvégzése, illetve fekvőbeteg-gyógyintézetbe történő sürgősségi beutalása, valamint a külön jogszabályokban meghatározott eljárásokban való részvétel.6
Amennyiben az ügyeletre, mint ellátási formára tekintünk, hangsúlyozni kell a jogintézményhez kapcsolódó működési engedélyezési és közfinanszírozási kérdéseket is. Ugyanis az egészségügyi szolgáltató által ellátott ügyeleti feladatok jelentkeznek működési engedélyezési kérdésként is. Mivel az egészségügyi szolgáltatás gyakorlásának általános feltételeiről, valamint a működési engedélyezési eljárásról szóló 96/2003. (VII.15.) Korm. rendelet 8. § (1) bekezdés g) pontja, valamint 11. § (2) bekezdés l) pontja értelmében az egészségügyi szolgáltató működési engedélyének kötelező tartalmi eleme az ügyeleti, készenléti rendszerben való közreműködés módja. 
Finanszírozási szempontból pedig kiemelendő, hogy az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet 26. § (6) bekezdése értelmében a közfinanszírozott egészségügyi szolgáltatók jelentési kötelezettséggel is tartoznak a mentés megszervezhetősége érdekében. Ugyanis az aktív fekvőbeteg-szakellátást nyújtó egészségügyi szolgáltató az Országos Egészségügyi Pénztár (OEP) által biztosított program felhasználásával folyamatosan köteles elektronikus úton (on-line) jelenteni az OEP számára a rendelkezésére álló finanszírozott ágyak státuszát. Az aktív ágy a jelentés szempontjából foglalt, előfoglalt és szabad besorolásúnak minősülhet. Az OEP a szabad ágyakról folyamatosan on-line tájékoztatja az Országos Mentőszolgálat irányító központját a sürgősségi betegelhelyezés zavartalan biztosítása érdekében.7 A mentésről szóló 5/2006. (II.7.) EüM rendelet 7. § (3) bekezdése értelmében a mentőegység a beteget a kijelölt szakorvos írásos utasításának megfelelően a mentésirányítást végző személlyel történt egyeztetés után, illetve Budapesten a Központi Ágynyilvántartó adatai alapján, az ellátásra alkalmas és fogadóképes legközelebbi egészségügyi intézménybe szállítja.
1.2 Az ügyelet intézményi fogalmával összefüggésben, valamint a munkajogi fogalommal kapcsolatban is részletesebb rendelkezéseket tartalmaz továbbá ESZCSM rendelet, amelynek célja a beteg számára folyamatosan hozzáférhető egészségügyi ellátás szakmai és szervezési elveinek és szempontjainak meghatározása. Az ESZCSM rendelet rögzíti a folyamatos egészségügyi ellátás szervezésének szakmai elveit, a folyamatos egészségügyi ellátás biztosításának területi elveit, a folyamatos egészségügyi ellátás biztosításának eszközeit, az egyes egészségügyi szolgáltatások folyamatos biztosításának formáit és a folyamatos egészségügyi ellátás biztosításához szükséges rendkívüli intézkedéseket. Az ESZCSM rendelet a folyamatos egészségügyi ellátás biztosításának egyik eszközeként nevesíti az ügyeletet a műszakbeosztás szerinti munkarend és a készenlét mellett.8
Az egészségügyi ügyelet, mint ágazati munkajogi jogintézmény tartalmát az egészségügyi tevékenység végzésének egyes kérdéseiről szóló 2003. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Eütev.) határozza meg. Az Eütev. 4. § d) pontja értelmében ügyeleti feladatellátásnak minősül az Eütv. 93. §-ában meghatározott ügyeleti ellátás keretében végzett tényleges egészségügyi tevékenység, valamint a tényleges egészségügyi tevékenység végzése nélküli rendelkezésre állás az egészségügyi szolgáltató által meghatározott helyen és időben. Egészségügyi ügyeletnek minősül a fent meghatározott ügyeleti feladatellátás munkaviszonyban vagy közalkalmazotti jogviszonyban. Az egészségügyi ügyeleti beosztások elkészítésére vonatkozóan az Eütev.-nek az egészségügyi tevékenység végzésére irányuló egyes jogviszonyokat szabályozó III. Fejezete az általános munkajogi szabályoknál jóval részletesebb, cizelláltabb szabályokat tartalmaz. 
A Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.) 119. § (2) bekezdése értelmében a munkaidő-beosztást – kollektív szerződés eltérő rendelkezése hiányában – legalább hét nappal korábban és legalább egy hétre előre kell közölni. Az Mt. 129.§ (6) bekezdése értelmében az ügyelet és a készenlét elrendelését a megkezdése előtt legalább egy héttel korábban és egy hónapra előre kell közölni, amelytől azonban a munkáltató különösen indokolt esetben eltérhet. 
Az Mt. általános jellegű rendelkezéseivel ellentétben az Eütev. 12/A. § (1) bekezdése értelmében az alkalmazott egészségügyi dolgozóval a munkaidő-beosztást, amely tartalmazza az egészségügyi ügyelet és a készenlét beosztását is – kollektív szerződés eltérő rendelkezése hiányában – legalább egy hónappal korábban, és legalább egy hónapra előre kell írásban közölni. Az eltérő rendelkezések mind a folyamatos ellátás biztonságát, mind az egészségügyi dolgozó kiszámítható munkavégzését elősegítik, tekintettel arra, hogy az egészségügyi ágazatban az egészségügyi tevékenység végzésének abban az esetben is vannak időkorlátai, ha az egészségügyi tevékenység végzésére párhuzamosan több vagy többfajta jogviszony keretében kerül sor.9
2. A Nemzeti Erőforrás Minisztérium közigazgatási államtitkárának válaszából, valamint a megkeresett egészségügyi intézmények által kialakított gyakorlatból megállapítható, hogy a jelenlegi jogszabályi rendelkezések alapján nem egyértelmű, hogy a rezidens orvos milyen szakmai-jogi feltételek fennállása mellett ügyelhet. Egyetértek azzal a megállapítással miszerint nem minden esetben feltétlenül szükséges, hogy egy egyébként felkészült rezidens, szakorvos-jelölt csak a szakorvos személyes szakmai felügyelete mellett lásson el ügyeleti tevékenységet: mindez nem abszolút jellegű követelmény. A rezidensek ügyeleti szolgálatára vonatkozó előírások hiánya ugyanakkor jelen pillanatban álláspontom szerint akut és súlyos jogbizonytalanságot eredményez: a nem szabályozott jogi helyzet egyfelől folyamatos (jog)vitákat generál, a kiszámíthatatlanság mind a betegek, mind az egészségügyi dolgozók munkavégzése szempontjából aggályos, és jogi eljárásokat, szankciókat is vonhat maga után. Világos, az érintettek számára is egyértelmű jogszabályi előírások keretében kell meghatározni, hogy mely szakterületeken, milyen elvárt kompetencia mellett láthat el a rezidens csak a szakorvos személyes jelenléte mellett betegeket, és mely esetekben elegendő az, hogy ha telefonon tudnak konzultálni szakorvossal.
Mindezek alapján megállapítom, hogy a rezidensek, a szakorvos-jelöltek ügyeleti tevékenységének ellátásával, valamint az annak szakmai felügyeletével kapcsolatos szabályozás hiányában sérül a jogbiztonság követelménye, a fennálló jogi helyzet pedig – azzal, hogy fenntartja a jogsérelem bekövetkeztének állandó és közvetlen veszélyét – az egészséghez való jogból következő egészségügyi ellátáshoz való joggal összefüggő visszásságot idéz elő.
3. Az egészségügyi intézmények által követett gyakorlat nem egységes, így a fentiekkel összefüggésben álláspontom szerint a betegek jogai, a hatékony és biztonságos, megfelelő szakmai színvonalú ellátás garantálása érdekében indokolt lenne a rezidensek, szakorvos-jelöltek beavatkozási jogának, szakmai felügyeletének jellege, szintje szempontjából irányadó kompetencia-lista kialakítása is. 
A megkeresésekre adott válaszaikban a kompetencia-lista meghatározását valamennyi egészségügyi intézmény szakmai prioritásként fogalmazta meg. A területért felelős Nemzeti Erőforrás Minisztérium közigazgatási államtitkára pedig kiemelte válaszában, hogy vizsgálható szakmai kérdésnek tartja, hogy magának a szakorvosi képzésnek a folyamatában – adott esetben mérőpontok bevezetésével, a képzés egyfajta szakaszolásával – a már megszerzett kompetenciaszintek tekintetében lehetne-e a jelenleginél egyértelműbb helyzetet teremteni. Válaszában ugyanakkor a közigazgatási államtitkár arra is felhívta a figyelmet, hogy mindez a szakorvosképzés általános rendszerét érintő kérdés, a megfelelő szabályozás kidolgozása várhatóan hosszabb időt venne igénybe.
Mindezek alapján megállapítható, hogy az egyes szakterületeken, országos szinten egységes kompetencia-listák meghatározásának hiánya – szoros összefüggésben a 2. pontban jelzett problémával – ugyancsak a jogbiztonság követelményének sérelmét okozza, a fennálló jogi helyzet – azzal, hogy fenntartja a jogsérelem bekövetkeztének állandó és közvetlen veszélyét – az egészséghez való jogból következő egészségügyi ellátáshoz való joggal összefüggő visszásságot idéz elő.

Intézkedéseim
A jelentésemben feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása és jövőbeni megelőzése érdekében az Ajbt. 37. §-a alapján felkérem az egészségügyért felelős nemzeti erőforrás minisztert, hogy – az országosan egységes gyakorlat érdekében, az érintett szakmai szervezetek, kollégiumok bevonása mellett – az EüM rendelet megfelelő módosításával, kiegészítésével, illetve szükség szerint a kapcsolódó jogszabályok módosításával vagy azok kezdeményezésével, továbbá más intézkedések megtételével
1)	határozza meg a rezidensek, szakorvos-jelöltek által végzett tevékenység, ezen belül az ügyelet ellátása szakmai felügyeletének pontos tartalmát;
2)	tegyen lépéseket a rezidensek, szakorvos-jelöltek beavatkozási jogának, szakmai felügyeletének jellege, szintje szempontjából irányadó kompetencia-lista mielőbbi kialakítása érdekében.

Budapest, 2012. május 2.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Lábjegyzet
1 Fontos megjegyezni, hogy az új jogszabályok szerint rezidens a végzett orvos, egészen a szakvizsgáig. A korábbi rendszerben belépők két évig voltak rezidensek, majd szakorvos-jelöltek.
2 Az egészséghez való joggal kapcsolatos gyakorlatot összegzi a 109/2008. (IX. 26.) AB határozat.
3 Vö. 56/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 260, 270., 37/2000. (X. 31.) AB határozat, ABH 2000, 293, 297.
4 Az Alkotmánybíróság szerint az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás sokféleképpen szervezhető meg. Az Alkotmányból eredően senkinek sincs alanyi joga egy meghatározott szervezési módra. Másrészt nincs alkotmányos ismérv arra, hogy a rendszer önmagában mennyiben alkalmas a biztosításon alapuló betegellátáshoz való jogosultságok teljesítését garantálni. Ezért a rendszer alkotmányellenessége csak olyan szélső esetben állapítható meg, ha egyértelmű, hogy a rendszer eleve alkalmatlan az államot terhelő kötelezettségek alkotmányosan még elfogadható minimumának teljesítésére.
5 Eütv. 93.§. (1) bekezdés
6 Lásd Eütv. 93.§. (2) bekezdés.
7 Az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III.3.) Korm. rendelet 26.§ (6) bekezdése.
8 A 47/2004. (V.11.) ESzCsM rendelet 10-14.§. A mentési és az ügyeleti feladatok tartalmára vonatkozóan a rendelet 20.§-a is tartalmaz előírásokat. 
9 Az Eütev. 5.§ (5) bekezdése alapján az egészségügyi dolgozó által egy naptári héten valamennyi, az e törvény III. fejezetében felsorolt jogviszony alapján végezhető egészségügyi tevékenység együttes időtartama - a 13. § (2) és (4) bekezdésében foglalt kivétellel - 6 havi átlagban nem haladhatja meg a heti 60 órát, továbbá az egészségügyi tevékenység együttes időtartama egy naptári napon a 12 órát akkor sem haladhatja meg, ha az egészségügyi tevékenység végzésére párhuzamosan több vagy több fajta jogviszony keretében kerül sor. Az egészségügyi tevékenység különböző jogviszonyokban eltöltött együttes időtartamának meghatározása során az ügyeleti feladatellátás tekintetében csak az azon belüli tényleges egészségügyi tevékenységvégzés időtartamát kell figyelembe venni.